【摘要】德国经过长期的立法与规划管理实践，形成了联邦、州和地区的空间秩序规划与城市规划、专项规划相互协调的空间管理机制。三者除了在空间要素上各有侧重点，其依法管理的约束对象也存在差别。综合的、跨地方的、指导性的空间秩序规划通过具有强制约束力的目标约束公共机构，基于地方自治的城市规划依法对具体的建设实施进行管理，针对特定用途或综合用途协调的专项规划在特定项目上具有优先权。本文基于对德国空间研究与州域规划学会和杜塞尔多夫行政区地区发展32号办公室的采访，对比了三类规划的空间要素，对法定的“双向反馈原则”和有关冲突协调的法律规定进行解读，总结了德国规划实现有效空间管理的协调机制，为我国国土空间规划体系的依法构建提供借鉴。
目前国内有关德国规划体系的研究主要集中在对其层次划分及相应内容的简要介绍，部分研究涉及其原则或理念以及法定规划及其许可制度，但未对其管理要素及协调机制进行总结。德国联邦、州、地区的空间秩序规划具有明显的战略性、综合性特征，而城市规划则针对具体建设进行管理，专项规划注重特定要素或其与综合要素的协调，三者的管理要素具有明确的分工。在各司其职的基础上，基于法定“双向反馈原则”以及《空间秩序法》和《建设法典》对于规划冲突解决方式的明确规定，各层面、各部门的规划又实现了空间管理的有效协作。了解各类规划要素的差异以及不同规划主体横向、纵向间的协调方式，是理解德国规划体系依法实现空间有效管理机制的基础。1 德国空间秩序规划与城市规划的管理主体与管理要素德语Raumordnung一词所指的“空间秩序”具有综合、跨地方、指导性的特点，以《空间秩序法》（ROG）为基础，其成果“空间秩序规划”（Raumordnungsplan）以公共机构为约束对象。相比地方层面以《建设法典》（BauGB）为基础，基于地方自治直接管理建设行为的城市规划（StadtPlanung），二者在法律基础、管理层级、实施主体和管理要素上具有明显的差别。2006年联邦制改革后，空间秩序法属于联邦与州竞合立法的范畴。一方面，联邦层面制定的《空间秩序法》是德国跨地方的空间秩序规划的法律基础，对空间秩序规划的任务、原则、程序、联邦和州空间秩序规划的内容及程序等进行了规定，并由《空间秩序条例》（RoV）、《北海特别经济区空间秩序条例》（AWZ）和《东海特别经济区空间秩序条例》（AWZ Ostsee-ROV）进行细化；另一方面，州层面可以基于自身情况发布州空间秩序法并进行管理实施，如北莱茵-威斯特法伦州的《州空间秩序法》（LPLG）明确了该州空间秩序规划和地区空间秩序规划的内容、程序等，尤其强调公共参与、环境评价和地区委员会的职责，并制定了《州空间秩序法实施条例》（LPLG DVO）。（2）规划层级2017版《空间秩序法》明确了联邦和州（含地区）两级主体的空间秩序工作。联邦层面至今形成的众多成果包括1975年《空间秩序规划项目》、1993年《空间秩序政策导则》、1995年《空间秩序政策行动框架》、2006年《德国发展的理念与战略》及2016年《德国发展的理念与战略》等。此外，依据《空间秩序法》，联邦还可定期发布《空间秩序报告》（ROB）。州层面，州空间秩序规划在各州的名称不尽相同，如依据北莱茵—威斯特法伦州《州空间秩序法》，该州的空间秩序规划为《州发展规划》（LEPNRW），地区的空间秩序规划为《地区规划》《褐煤规划》和《地区土地利用规划》。上述规划均作为法律文件使用。此外，州政府还颁布了对公共机构具有法律约束力的《州发展规划条例》。2017版《空间秩序法》明确了联邦的空间秩序职能将由联邦运输与数字基础设施部（BMVI）【2018年改革后，联邦空间秩序的工作现由联邦内政、建设与家园部（BMI）负责】以及联邦建筑与空间秩序办公室（BBR）执行。此外，联邦建筑、城市与空间研究院（BBSR）负责为联邦行政部门提供科学依据以制定政策，并出版《空间秩序报告》。而空间秩序部长级会议（MKRO，由各州的最高州空间秩序机构与负责空间秩序规划的联邦部门一道组成）和空间秩序咨询委员会（Beirat für Raumordnung，由各个领域的专家组成）也是联邦空间秩序规划制定的重要参与主体。州层面，各州负责空间秩序规划工作的部门不尽相同【如勃兰登堡州的基础设施和空间秩序部、下萨克森州的乡村地区，食品，农业和消费者保护部。在北莱茵-威斯特法伦州则由州长负责】，而下一层级的规划可以委托给州政府派出机构负责，也可由州或县（Kreis）负责制定，如北莱茵-威斯特法伦州将地区空间秩序工作委托给由其派出、但对地区委员会负责的行政区（Regierungsbezirk）规划部门负责，而仅有下萨克森州的地区空间秩序工作由县负责。德国《基本法》保障了各地方主体的自治权，体现在地方主权、财政自治、组织自治、财政管辖权和规划自治等方面。在规划领域，市镇（Gemeinde）可以不受上级政府的全面和严格控制决定市镇土地范围内的土地用途，并制定必要的规划导则来促进自发行动，但其必须受到城市规划法和建设管理法的共同约束。城市规划法以联邦《建设法典》为核心，约束地方的城市规划的行为。此外联邦还制定了包括《土地利用条例》（BauNVO）、《规划图则条例》（PlanZV）和《不动产估价条例》（ImmoWertV）在内的二级立法，各州也相应颁布相关条例【如北莱茵-威斯特法伦州《〈建设法典〉适用法及条例》《〈建设法典〉实施法》（BauGB-AG NRW）】，共同对地方主体的行政行为进行约束；建设管理法则对具体的建设行为和建设许可进行管理，包含了基于16个州的主管建筑、住房以及建成区的部长与议员联合组织（ARGEBAU）制定的《标准建设规章》（MBO）和各州的建设规章【如《北莱茵-威斯特法伦州州建设规章》（BauONRW），其他条例如《北莱茵-威斯特法伦州特殊建筑物建造及营运条例》（SBauVO）也对建设行为进行了规定】。在德国，StadtPlanung一词包括许多规划类别，如城镇建设指导规划（Bauleitplanung）、城市更新和城市发展规划等，因而没有明确的法律定义，通常与Städtebau同义地使用，因而被翻译为urban planning，即“城市规划”。StadtPlanung是对土地整理、土地利用、建设开发、地方基础设施供给和城市非建设空间使用等的控制，目的在于有针对性地协调各种私人和公共建筑活动以及市镇土地内 的土地使用需求。法定的城镇建设指导规划分为两个层次，即土地利用规划（Flächennutzungsplan）和建造规划（Bebauungsplan），其中土地利用规划依据市镇预期的城市发展需求概述了整个市镇土地范围内土地利用的情况，作为地方条例对相关公共机构和公共行政机构有法律约束力，对个人没有直接的法律约束力，为建造规划提供框架和基础；建造规划必须根据土地利用规划制定对城市结构进行具有法律约束力的规定，是建设许可的前提，对个人建设行为具有约束作用。《建设法典》明确规定城镇指导规划应由市镇行使其自身权利进行编制。如杜塞尔多夫市的城市建设监督办公室（Städtische Bauaufsichtsamt）负责签发建设许可。德国空间秩序规划对建成区、非建设空间结构以及基础设施的设想主要基于德国“分散化的集中”【“分散化的集中”，德语为Dezentrale Konzentration，源于1933年瓦尔特·克里斯塔勒（Walther Christaller）的“中心地理论”（Theorie derZentralen Orte）。“分散化的集中”主要通过在全国范围内发展多个高效的中心或城市地区来保持分散化的建成区结构，以控制过大的空间不平衡及地区的过度发展，同时也有利于提高远离城市聚集区（agglomeration）的地区的远期发展】的空间结构特点，即人口、工作场所和基础设施在整个国土范围和所有子空间【德国国土的子空间包括：城市和市镇，城市地区，聚集区，大型、连续的乡村地区】内的相对平衡和分散化的集中。2017版《建设法典》第7章列出的空间秩序规划在制定目标时需要确定的规划要素清单中，最重要的包括：空间类型、中心地系统、联系线、用途、指导理念。上述内容依据《空间秩序法》体现在对公共机构具有强制约束力的“目标”（Ziel）文本、公共机构需纳入考量的“原则”（Grundsatz）文本以及相应图示中。确定空间类型（spatial categories）的目的在于缩小乡村地区和聚集区由于人口和建成区密度的不同而导致的人口密度、基础设施禀赋和经济绩效方面的差距，其边界通常为市镇或县的行政边界，近来也有以人口密度、中心化程度和位置为标准进行的更为精确的划分。联邦空间秩序规划和州（含地区）空间秩序规划基于其目的可以采用不同的分类方式，如，采用建成区结构的分类方法，将空间从“大城市地区/聚集区”到“乡村/人口稀少地区”进行划分；采用问题为导向的分类方法，则将空间分为“增长地区/具有良好发展前景的地区”“结构性薄弱地区/经济发展不利的地区”等。如联邦层面2017年《空间秩序报告》使用了大城市地区、乡村地区等空间类型来分析联邦各地的空间差异，为讨论和制定空间发展的指导原则和行动方法提供了基础，而2016年《德国发展的理念与战略》在“提高竞争力”的图示中对“大城市地区”“乡村或城市化的经济增长地区”和“需要进行行动的特定空间”进行了示意。1960年代开始，“中心地理论”对联邦德国在建设用地结构的空间秩序策略产生了巨大影响，是州与地区空间秩序规划的重要工具，旨在为全地区范围内的人口提供基础设施。依据该理论，州与地区空间秩序规划将“中心地系统”分为基础/低等级/小型中心、中等中心和高等中心，部分州还增加了过渡的分类。州与地区空间秩序规划针对不同类别的中心地编制设施目录，为各类公共机构的规划提供框架，同时为公共和私人投资产生引导。而中心地除了满足自身的服务需求，还服务其周边的集聚区【集聚区（Verflechtungsbereich/Einzugsbereich/Einzugsgebiet [catchment area]）指一个城市的核心功能区。依据中心地系统的分类，集聚区分为地方、过渡和核心地区，其中地方集聚区围绕各个中心，满足日常的基本服务；过渡集聚区围绕中等和高等级中心满足定期性的需求；核心地区围绕各个高等级中心满足特殊需求】。如2016年《德国发展的理念与战略》在“确保公共服务”的图示中包含了2014年中心地系统的示意，2016年《北莱茵—威斯特法伦州州发展规划》第2章则对各个市镇、县的中心地等级进行了明确的图示表达，并列举在附录一中。联系线由交通、供给路线（线性基础设施）及相关的发展中心和中心地构成，主要分为连接集聚区与周边地区间的跨地方联系线和促进建成区沿公共交通系统进行线性集中的建成区联系线。如2016年《德国发展的理念与战略》在“提高竞争力”的图示中包含对基础设施的示意，2016年北莱茵—威斯特法伦州《发展规划》第8章和2018年杜塞尔多夫行政区《地区规划》（RPD）（草案）第5章针对基础设施提出目标和原则。《空间秩序法》第二部分第13章明确了州及其子空间的空间秩序工作。德国空间研究与州域规划学会（ARL）对比了地区与市镇的空间用途差异，提出地区层面主要的空间用途为自然保护和景观管理、农业、林业、水资源管理、清洁空气和气候、旅游、休闲和娱乐、原材料，上述用途可以重叠且应被优先考虑；而市镇层面主要的空间用途为中心地功能、工商业、服务、住房、农业、旅游和休闲。指导理念（guideline values）是对空间秩序规划范围内土地进行预测或发展设想的标准，主要涉及人口发展、就业、住房建设、建成区、工业用地和基础设施建设，旨在为所有公共规划和措施提供统一的基础。规划层级越具体（由联邦至地区），管理内容就越详细，相应的指导空间发展的工具也就越多。《建设法典》第5章列举了土地利用规划可能包含的内容：为公共和私人提供的服务设施及其用地，如学校、教堂、卫生、文化和社会设施；跨地方的交通用地；基础设施用地；开放空间与非建设用地，体育与娱乐用地；严格进行环境保护的土地；水体、港口及水资源管理、洪水控制和排水区；矿产资源的填充、挖掘和开采区；农业用地，森林和林业用地；用于保护、保留、发展自然环境和景观措施的用地等。《建设法典》第5章列举了建造规划可能包含的内容：用地分类和建设利用程度，地块可覆盖强度；附属设施；交通用地和特殊交通用途用地；服务区；垃圾处理和排水用地；公共和私人绿地；水体；农业和林业用地；需采取防护措施以防范外来影响的用地；自然保护区和风景区的发展和保护用地；污染控制；按照其他法律规定确定的用地要求等。依据《土地利用条例》，一般来说土地利用规划描述一般用途用地（Bauflächen），包括：一般居住用地（W）、一般混合用地（M）、一般商业用地（G）、工业用地（I）、特殊用地（S）；建造规划描述特定用途用地（Baugebiete），包括：小型居住用地（WS）、纯居住用地（WR）、特殊居住用地（WB）、乡村用地（MD）、混合用地（MI）、核心用地（MK）、商业用地（GE）、工业用地（GI）、特殊用地（SO）。土地利用规划中的建设利用程度主要包括：容积率【即总建筑面积与地块面积的比值。总建筑面积包括内外墙和楼梯，但不含部分物质结构，具体要求由《土地利用条例》规定】、立方率（BMZ）【指单位面积地块允许的最大建筑物质形体体量，以km³/k㎡表示】、建筑高度（H）；而建造规划中的建设利用程度主要包括：建筑密度【建筑物质形体的基底面积与地块面积的比值】、容积率、立方率、楼层数（Z）、建筑高度。《土地利用条例》对上述指标的定义及计算方法进行了明确规定。建造规划必须始终明确建筑密度，在可能影响公共利益特别是地方景观风貌时，须指明楼层数或建筑高度。依据《土地利用条例》，建造规划的“建设方法与设计”可以是开放的（相邻地块住宅的侧墙间存在空间）、封闭的（相邻地块建筑侧墙相接）等；建造规划的地块可覆盖强度则由建筑线（Baulinien）、建筑红线（Baugrenzen）和后退深度（Bebauungstiefe）确定：建筑线存在时，开发建设必须沿着建筑线进行；建筑红线规定了建筑或其构成部分在地块中不能越过的边界，不要求压线；后退深度则是沿街面起可用于建设的土地的最大纵深，未另行规定时常与建筑红线重合（图1）。
2006年联邦制改革前，依据《基本法》第75条，联邦有权为自然保护、景观管理、空间秩序、水资源管理等领域制定框架条例；改革后，随着上述框架立法（Rahmengesetzgebung）被废除，重组后的竞合立法领域与空间相关的内容包括：采矿、土地征收、农业生产和林业发展（除了有关土地再分配的法律）、海岸保护、房地产交易、土地法（除了有关开发费的法律）、有关住房福利的法律、道路交通、机动运输、建造和维修、废物处理、空气污染和减少噪音（除了防止与行为有关的噪音）、土地再分配（Bodenordnung）、水资源等。以北莱茵—威斯特法伦州和杜塞尔多夫市为例，与交通、森林、景观等相关的大量专项规划法和地方法令是各级专项规划管理的重要基础。而属于联邦专属立法权的联邦铁路，或州专属立法权道路建设、文化教育等，则分别由联邦或州进行立法。相应地，专项领域的工作由各层级的专项部门分别负责。大量的专项规划是针对某一特定用途的规划，以交通与运输规划为例，交通与运输规划贯穿从欧盟到市镇各层级，如联邦层面的联邦交通基础设施规划为中长期规划，每5~10年制定一次；州层面的公共交通规划主要为发展公共交通提供基础；市镇层面的交通发展规划主要关注城市交通和运输的社会和环境兼容性。此外，各市镇、地区和州还可以制定综合交通规划，为规划范围内的所有运输和交通制定战略，如北莱茵—威斯特法伦州制定的《州综合交通规划》《州道路交通规划》和《公共交通需求计划》。部分专项规划也有综合性的特征，如一些自然保护和景观类的规划既是跨专业的综合规划，又是专项规划。如杜塞尔多夫行政区的地区空间秩序规划也承担景观规划的功能。以绿地结构规划为例，依据各州环境保护法等法律，市镇可以针对景观管理和自然保护措施制定绿地结构政策，从空间和功能上组织和保护所有绿地空间以及绿地要素。绿地结构规划通常作为市镇建造规划层面自然保护和景观管理的专项规划，包含规划以及对措施和政策目标的文字描述，一方面是针对服务城市内部空间的绿地的设计规划（Gestaltungsplan），一方面也是保护非建设空间以及对土地安排和功能进行管理的手段，具有综合规划的作用。笔者曾访谈德国空间研究与州域规划学会下属的欧洲与国际空间发展部负责人伊夫林·古施泰特博士。据她介绍，依据专项规划的领域不同，其可能覆盖的层级也有差异。通常联邦、州、地区、市镇各层级根据其需求制定相应的规划，且依据《空间秩序法》，各类专项规划的编制需考虑空间秩序规划的目标和原则。因此，各层级的专项规划除了依自身需要进行纵向协调外，还需要与对应层级的空间秩序规划或城市规划进行横向协调。德国空间秩序规划、城市规划和专项规划的规划主体不同，但空间管理要素在空间上有所重叠。为了实现《空间秩序法》中可持续的空间发展理念，三类规划的相互协调需要在法律层面上有所保障，而资金来源的差别也使得相关冲突能够有效协调。2017版《空间秩序法》第一部分第1章要求“各子空间的发展、秩序与保护均需要满足整体空间的情况与要求；整体空间的发展、秩序和保护也应考虑到其子空间的情况与要求（双向反馈原则[Gegenstromprinzip]）”。联邦、州和地区在编制空间秩序规划时，都必须考虑下一层次的空间诉求，相应地，由于得到了充分的参与，下一层次的空间秩序规划必须满足上一层次空间秩序规划所制定的具有法律约束力的“目标”。同样的原则也适用于空间秩序规划制定过程中城市规划、专项规划的参与和协调。因而德国空间研究与州域规划学会的研究人员表示，在各类规划颁布前，相应的冲突大多已通过各个主体进行协商解决，基本不会出现空间秩序规划的目标与城市规划或专项规划冲突的问题。为了应对协调耗时过长、低效的问题，《空间秩序法》第16章明确要求，对于空间影响较小或对其空间影响审查的意见已经在其他程序中列举的，可以加速公共参与程序，州级政府也可以通过制定条例来规定在哪些情况下可以不必履行空间秩序程序。此外，为了缩短各个利益相关者的协商时间，除了正式的空间秩序手段，其他非正式工具，如地区论坛、行动项目、协议合同等，正在得到越来越广泛的应用。3.2 基于《空间秩序法》和《建设法典》的冲突协调《空间秩序法》第4章规定，当冲突涉及的规定属于该法第1章第（1）条规定的空间秩序规划的范畴且实质为空间秩序规划的“目标”或“目的”时，“空间秩序规划的目标”对包括城市规划、专项规划在内的公共机构和公共机构批准的其他公共机构的有关空间的规划和措施有强制约束力。（1）土地利用规划层面：《建设法典》第7章规定，依据《建设法典》第4章和第13章的规定参与编制土地利用规划的公共规划机构，如果参与和公示期对土地利用规划没有异议，则其编制的专项或城市规划应适应土地利用规划。（2）建造规划层面：《建设法典》第38章规定，其第29—37章涉及项目许可的规定不适用于特定的专项规划（如具有跨地区重大意义的项目，以《联邦排放保护法》为依据建立和经营向公众开放的垃圾处理设施等）。另一种规划冲突的解决办法是在一些领域，专项规划可以通过建造规划的方式而非规划许可（Plangenehmigung）或规划审批（Planfeststellung）程序的方式进行（如依据《联邦高速公路法》第17章第（3）条，对已有联邦公路拓宽时，需要通过建造规划的方式进行调整）。根据《基本法》第95条设立的行政法院为保障所有行政行为受到审查提供了宪法保障。行政法院体系分为三个层次：各州均有的行政法院（VG）、高级行政法院（OVG，在一些州称为VGH），以及联邦层面在莱比锡设立的联邦行政 法院（BVerwG）。杜塞尔多夫行政区地区发展32号办公室的工作人员豪克·冯塞特（Hauke von Seht）表示，如果在地区层面进行用地协调的工作中，投资方希望在地区空间秩序规划不允许进行煤矿开采的地区进行开采活动，可以诉诸最低层次的行政法院，但大部分情况下，行政法院不会允许相应的请求。如果不服上诉结果，投资方可上诉至高级行政法院。高级行政法院可以决定是否受理，如果受理，通常情况下也不会允许相应的开发；此时可上诉至联邦行政法院，其最终判决将决定项目是否可以开发。行政法院依据申请进行可以进行司法审查程序，包括抽象司法审查和实际司法审查。抽象司法审查对合法性独立于具体案件进行审查，而实际司法审查基于案件本身进行审查。司法审查不仅针对实质性审查的问题，也关注其是否遵守更高的法律和规章。由于原告申请人只有在直接受到影响时才能够提出申请，而空间秩序规划不参与任何土地所有的重组，并不直接影响司法下的个人权利，因此私法下的个人（Personen des Privatrechts）不能对空间秩序规划直接提出反对，原告申请人应为受空间秩序规划约束的市镇一类的土地行政机构。但由于个人可能受到城市规划的直接影响，个人可以对土地利用规划和建造规划提出司法审查的申请。地区发展32号办公室的工作人员表示，由于建设项目资金直接来自专项规划机构而非空间秩序机构，相比于可以进行直接投资的专项规划，空间秩序机构无法拥有直接决策权。因此，空间秩序的主要工作在于协调地方市镇的用地需求与其他如自然保护、农业等空间的用地冲突。基于空间监测协调各方诉求达成发展共识，确定空间秩序规划的目标和原则，是州层面空间秩序的核心工作。而对于地方城市规划和各级专项规划主体在发展、保护等方面的核心诉求，州空间秩序规划并不具备干预的能力。以土地的可持续发展管理为例。2002年德国首次发布《可持续发展战略》，提出到2020年将建成区和交通用地（SuV）的增长限制在30h㎡/天的目标；2007年德国《生物多样性战略》规定内部区域（Innenbereich）与外部区域（Außenbereich）【内部区域指呈现连续建设片区的形态、但是尚未被标准的B-PLAN覆盖的土地；外部区域则包括市镇中不在B-PLAN的覆盖范围内、且不属于内部区域的所有用地】的发展应当是3∶1，以促进城市向已有连续建设片区发展。联邦基于土地的实际增长情况，在2016年的《可持续发展战略》中将目标调整为到2030年将SuV的增长限制在30h㎡/天。此外，《环境综合计划2030》制定了到2030年限制在20h㎡/天的目标，而《气候保护计划》提出应向土地循环经济过渡，至2050年SuV的增加应该达到“净零”。由此，2016年联邦《空间发展的理念与战略》提出的四项战略理念中，“控制空间使用并可持续发展”达成了减少新的土地使用的共识，但未对SuV进行量化目标的规定。依据北莱茵—威斯特法伦州在联邦层面SuV的份额比例，该州于2009—2013年间起草了新的州空间秩序规划——《州发展规划》草案，提出要将2020年SuV增量控制在5h㎡/天的强制性目标。然而这一量化目标自草案拟定到2019年7月最终公示期间，受到了地区工会、地方市镇（如韦特林根市[Wettringen]和萨森堡市）、州工商会（IHK）、州住房和房地产协会（VdW）、NRW市镇协会、县组织UNNA等的一系列反对意见或质疑，认为该强制指标限制了地方主体的规划主权，不符合该州地区经济发展和人口增长的趋势，有违社会住房等的灵活发展等，甚至反对将其作为推荐性“原则”，认为应当删除。2015年4月，州内阁决定对《州发展规划》草案进行首次更正，将“5h㎡/天”由具有强制约束力的“目标”改为推荐性的“原则”。而这一举措又相继受到北莱茵-威斯特法伦州州自然保护与环境协会（LNU）、德国环境与自然保护协会（BUND）、德国自然保护联盟（NABU）和莱茵农业协会（RLV）等的反对，认为这一举措将强化地方决策主体的权利，加剧该州的农业用地损失，同时有违2017年新版《建设法典》中有关土地“量化”的规定。2016年7月22日，州长办公厅（Staatskanzlei）就收到的意见进行回复，表示未来将充分利用州统一的监测系统，不再向各个市镇分派指标，而是每三年将SuV的监测结果作为指标列入州空间秩序规划，一方面用来为地区空间秩序规划提出建议，另一方面用来检测州对可持续发展目标的完成情况。2018年4月18日，新版《州发展规划》就修改内容进行公示，确定“5h㎡/天”作为“原则”使用。而2018年4月17日，州内阁批准了对《州发展规划》的新一轮修改，并提出“5h㎡/天”已被证明是失效的工具，应当取消。最终，2019年7月12日，州议会批准了《州发展规划》新一轮的修订案，取消了有关“5h㎡/天”的量化要求。2014年，杜塞尔多夫行政区启动新的地区空间秩序规划——《地区规划》的编制工作。虽然《地区规划》未对土地利用作出强制性限制（仅在解释部分提及《州发展规划》的“5h㎡/天”原则），但规划文件也对土地的可持续利用作出了相应引导：为了检查是否还有足够的土地储备用于规划期内的建设发展，该行政区与市镇合作，采用定性和定量的测算方法，基于规划期内人口和经济增长的需求，每三年对各市镇、县的“经济用地需求”和“住房用地需求”进行计算，并与地区层面的空间监测结果进行比对更新。针对个别市镇出现计算得出的经济和住房用地指标没有合适的用地进行开发的情况，其指标将列入“建设用地备忘录”（Flächenbedarfskonto），待有合适用地后进行规划修改。需要指出的是，杜塞尔多夫行政区地区发展办公室的茱莉亚·布林德表示，由于市镇更了解具体的土地产权和使用情况，《地区规划》中未来用地的空间落位并非由地区层面划定，而是由市镇提出，由地区空间秩序机构负责将该提议与各专项部门进行协调，从而得出最合适的用地安排。茱莉亚表示，在杜塞尔多夫行政区，与地方用地诉求冲突最大的不是农业用地，而是自然保护部门或协会的要求。如2015年2月15日，德国环境与自然保护协会对《地区规划》草案提出建议，认为其用地图中有部分区域未显示景观和景观导向的娱乐用地。在实践工作中，该行政区尚未出现无法调解用地矛盾而诉诸行政法院的行动。最终，《地区规划》对于用地的协调落实在基于信息系统的1∶50000的图纸上。在具有明确道路或自然边界的土地上，各类用地的边界没有任何调整的余地；而在没有自然边界的土地上，由于比例尺原因，用地边界可能存在±100m的协商空间。最终《地区规划》的文字内容和图纸将作为法定条例，约束各类公共机构的行政行为，且预留的建设用地在地方土地利用规划和《地区规划》变更前不允许作为建设用途使用。德国的空间秩序法、专项规划法、城市规划法和建设管理法是联邦、州、地方在空间秩序发展、专项项目实施、地方城市发展、建筑技术管理和审批等工作上各司其职，制定规划，相互协调，最终指导实施的根本前提。地方层面以上的空间秩序规划的主要工作是建立共识、开展空间监测、协调各利益相关方，由联邦到地区层面逐渐细化，对于空间发展进行类型划分，注重基础设施建设，确定集约发展的中心地系统，并在地区层面落实空间安排，形成基于地方诉求、指导地方发展的“目标”和“原则”。“双向反馈原则”、立法、司法和资金共同保障了上述规划与城市规划、专项规划的协调，由此形成了注重协调、相互参与、共同合作的空间管理（图2）。
5.1 以明晰的法律体系作为各类规划相互协调的根本保障可以看出，德国各类规划能够形成有效的空间管理的前提，在于通过立法明确区分空间秩序法、城市规划法、建设管理法、专项规划法的规划内容、管理要素与管理主体，法定的“双向反馈原则”又充分保障了三类规划在横向与纵向的相互参与。面对各类主体的空间使用意图冲突，《空间秩序法》和《建设法典》均提出了明确的解决方法。一方面保障了重要的专项规划的优先权，另一方面维护了城市规划在普遍管理上的法律严肃性，最终通过司法手段解决规划协商无法达成的问题。在我国国土空间规划体系改革的背景下，明确各级规划的实施主体及工作内容，区分城市建设实施与国土空间规划管理的法律基础，加快补充建设规范的相关立法，明确各类空间冲突的法定解决途径，是未来法律体系建设应关注的重点。5.2 基于不同尺度的空间特征明确各级规划主体的任务从德国的实践可以看出，空间尺度越大，规划所关注的要素越偏向“综合性”和“战略性”。联邦层面主要以达成共识，协调各州空间发展为主要任务；各州依据自身的空间监测，协调各利益相关方制定有关空间发展的“目标”和“原则”；地区层面细化州空间秩序规划的“目标”和“原则”，并基于空间监测与市镇合作，在用地的具体规模和落位上协调地方自治体的发展需求与其他土地类型的冲突；地方层面通过土地利用规划、建造规划和建设许可程序管理具体的项目开发、基础设施建设与一级开发，同时管理社会住房、公共服务设施等工作；专项规划通过规划审批、规划许可和规划豁免，针对特定或综合的领域制定发展展望，并投入资金进行项目开发。未来我国国土空间规划体系中必然需要结合各尺度的空间发展特征和目标，明确中央、省和市县的规划任务关系，而德国州层面进行的空间监测、利益协调、制定规划“目标”和“原则”的工作方法，或将为我国省级层面的国土空间规划工作提供有效的借鉴。作者：周宜笑，清华大学建筑学院城乡规划学博士研究生。zhouyx19@mails.tsinghua.edu.cn
书刊导览 |《向德国城市学习——德国在空间发展中的挑战与对策》
排版 | 徐嘟嘟
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