去年7月本刊推出了“尺度”议题征文，得到了学界的积极响应。即将出版的2021年第2期《国际城市规划》将刊登2篇新鲜录用的“尺度”议题文章，分别是下面的《国家级新区尺度政治建构的内在逻辑解析》和将于后天推送的《基于老龄化视角的TOD地区步行尺度——以日本选址优化规划为例》。本次征文将持续到今年年底，您对“尺度”也有话想说？欢迎关注并投稿！详情请点击 议题征文：尺度
国家级新区（以下简称“新区”）是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。作为我国最高级别的战略性区域，新区具有强烈的国家意识投影的特征，承担了重要的战略使命和改革任务。同时，作为一种特殊的城市—区域类型，新区并非嵌套在空间生产实践中固定不变的物质实体，其本身就是一种空间生产策略，包含了中央与地方多重且相互交叠的权力关系。从理论来看，兴起于西方人文地理学界的尺度政治融合了空间生产与政治建构的双重视角，有利于理解国家级新区这一特殊地域空间的政治经济效应。因此，本文立足于新区空间与权力相互作用的过程，以期通过尺度政治理论的引入，为国家级新区的空间生产研究提供新的理论视角与分析框架。自1970年代以来，伴随后福特主义逐步取代福特主义的生产方式变革，加之新自由主义日益兴起的治理方式转型，一系列政治经济转变推动了西方人文地理学界有关“尺度转向”的研究进展。发展至21世纪，学界对“尺度”内涵的理解基本形成共识，即尺度既包含绝对空间的含义，也包括其中特定的社会关系。豪伊特（Howitt）进一步将尺度的结构内涵总结为3个维度：尺度的度量性、尺度的层次性、尺度的关系性。对于尺度多属性的理解表明，尺度的科学重要性并不局限于尺度本身的测量属性，而应从本体论和认识论的范畴出发，承认尺度由社会过程所生产和建构，人类在社会和物质环境中的持续互动创造了地方、区域、全球等空间尺度。因此，本文将尺度结构内涵的三维度与国家级新区的地域结构、行政等级、权力配置等空间要件相结合，不仅可以为新区治理内涵提供一个系统合理的解释性研究视角，也是在国家战略性区域治理语境下的一次理论尝试（图1）。
图1 国家级新区尺度重构分析框架
（1）尺度度量性与空间规模/结构。首先，保留尺度定量测量的基本属性，本文进一步考察国家级新区区划范围、区域布局等方面的度量性特征。新区整体区域布局和自身“城市—区域”为主的空间形态是新时期中央战略意图和地方发展目标在空间上的权力映射。因此，新区发展是由国家主导尺度重构的新一轮区域协调和“区域崛起”。（2）尺度层次性与行政治理层级。尺度的层次性基于对空间内部复杂要素的等级排序，其中空间等级、地域组织地位和行政职能，可较为客观地反映国家级新区行政维度的尺度层次性。由于新区普遍享有国家、省、市层面超常规的行政赋权和择优的制度供给，因此新区的尺度重构具有尺度跃迁的特点。（3）尺度关系性与水平/垂直权力向度。关系性视角有助于在过程中审视权力的动态交叠，即不同尺度的权力主体以水平或垂直的运行向度“嵌入”新区的地方重塑。尺度关系性的调整和选择具有“试验性”和“非固定性”，因此，新区的权力关系既有可能推动灵活创新的尺度重构，也可能造成混乱低效的空间生产格局。文章以尺度三方面内涵为视角，解析了国家级新区尺度政治建构的内在逻辑，可以得出以下结论：（1）从地理维度的尺度度量性来看，新区的平均规划面积超过1000平方公里，实际上是一种国家主导的大尺度空间生产策略，呈现面积广、跨区域、协调布局的地理尺度特征。（2）从行政维度的尺度层次性来看，新区是中央战略部署与地方发展路径相互叠加的需求耦合，呈现高配置、试验性、回归常态的行政尺度特征。（3）从权力维度的尺度关系性来看，国家级新区通过权力关系互动实现尺度重构，呈现出灵活性、扁平化、动态交叠的权力尺度特征。【摘要】国家级新区作为我国战略性区域类型，并非嵌套在空间生产实践中固定不变的物质实体，其自身包含了动态变化的多重尺度内涵。本文从尺度多重维度的内涵出发，基于新区治理中尺度政治建构的内在逻辑和制度型塑视角，剖析国家级新区具有的面积广、跨区域、协调布局的地理尺度特征，高配置、试验性、回归常态的行政尺度特征以及易调适、扁平化、动态交叠的权力尺度特征。笔者认为，以国家级新区为代表的“刚性”尺度政治手段可以直接推动城市—区域的崛起，促使新型“央—地”治理关系的建立。因此，善用国家级新区这一“刚性”尺度工具，对于我国社会经济转型与区域治理创新具有重要的时代意义。
国家级新区（以下简称“新区”）是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。作为我国最高级别的战略性区域，国家级新区具有强烈的国家意识投影的特征，承担了重要的战略使命和改革任务。目前，我国共设立了19个国家级新区【2017年4月设立的雄安新区是我国一项重大的历史性战略选择，承担了集中疏解北京非首都功能的艰巨任务。考虑到其政治地位和政策要求的特殊性，加上该新区成立时间晚，行政架构尚未健全，故本研究部分分析暂不将其纳入】，除了较早设立的浦东新区和滨海新区外，其余17个新区均于2010年后密集批复设立。截至2018年底，19个国家级新区以占全国0.26%的陆地面积和2.16%的人口，创造了全国4.40%的地区生产总值【数据来源：各国家级新区官网、统计年鉴和赛迪顾问发布的《2019国家级新区高质量发展白皮书》】，表现出良好的发展态势和经济实力。随着新区政策试验的升级和区域布局的扩散，其发展改革至关重要的管理体制机制创新受到学术界和政策研究层面的多方关注。当前学界对国家级新区的研究多集中于实体性描述和策略性研究，研究成果重点梳理了国家级新区的功能定位、管治模式、区域协调、空间规划等方面内容。这些研究多聚焦行政实体视角，有助于我们理解新区各类行政主体的职能构成和权力配置，但是对权力与空间的互动关系则关注较少。许多学者往往将新区作为客观存在的对象而非社会建构的产物，简单将其判断为国家政策的投放容器，即一类区域发展的“复合型经济功能区”或放大版的经济特区。由于缺乏地理视角的分析，一方面，有关新区的研究较少探讨其权力建构的内在逻辑，另一方面，对新区政治空间的形成与生产也缺乏相应的解析。事实上，权力建构与空间策略是一组不可分割的关系：空间既是权力运作所建构的工具，也是其运作得以可能的条件。因此，对国家级新区的空间政治性进行分析理解尤为重要。作为一种特殊的城市—区域，新区并非嵌套在空间生产实践中固定不变的物质实体，其本身就是一种空间生产策略，包含了中央与地方的多重且相互交叠的权力关系。从理论来看，兴起于西方人文地理学界的尺度政治研究融合了空间生产与政治建构的双重视角，其借助尺度政治的理论基础，有利于我们理解国家级新区这一特殊地域空间的政治经济效应。因此，本文立足于新区空间与权力相互作用的过程，以期通过尺度政治理论的引入，为国家级新区的空间生产研究提供新的理论视角与分析框架。1970年代以来，伴随后福特主义逐步取代福特主义的生产方式变革，加之新自由主义日益兴起引发的治理方式转型，这一系列政治经济转变推动了西方人文地理学界有关“尺度转向”的研究。城市由过去不证自明的尺度实体，转为涉及权力、制度、关系等政治要素的尺度空间。从本体论出发的对空间尺度政治效应理解的转变，也进一步丰富了西方学界对城市和区域的研究。“尺度”的概念，最早被应用于地理学中的制图测量，被视为“比例尺”这样的客观概念，其本质内涵是客观性、固定性和工具性。1970年代后，一些学者基于列斐伏尔的空间生产理论，进一步提出作为空间维度的“尺度”同样具备社会建构和社会生产的人文含义，其中泰勒独具开创性地提出了“城市—国家—世界”垂直嵌套的“尺度的政治经济学”分析框架。1980年代，尽管已有一批学者对“尺度转向”进行了初步探索，有关尺度政治、尺度生产与再生产的理论建构仍是一个“待开发”（understudied）的研究领域。直至1990年代，对传统尺度概念的批判性认知在地理学、政治学、社会学等多个领域引起更为广泛和集中的讨论，空间尺度不再被视为客观存在的物质实体，而被越来越多地视为社会建构和政治策略语境下的历史产物。发展至21世纪，学界对“尺度”内涵的理解基本形成共识，即尺度既包含绝对空间的含义，也包括其中特定的社会关系。豪伊特进一步将尺度的结构内涵总结为三个维度：尺度的度量性（scale as size）、尺度的层次性（scale as level）、尺度的关系性（scale as relation）。具体来看：（1）度量性，即使用统一的“比例尺”对空间进行客观、绝对的定量测量。度量性是尺度最原始的内涵，反映了尺度在地理上所表现的空间规模和空间结构。（2）层次性，即在不同的空间范畴内有区别地对空间进行的等级排序。层次性是对尺度原始内涵的延伸，考虑了诸如劳动分工、行政等级、文化多样性等空间尺度内具有的更广泛的复杂性。在城市地理学中，尺度通常被划分为全球、国家、区域和地方等多个规模层级。（3）关系性，即在尺度层次性的考量基础上，探索不同层次尺度之间的相互关系。考尔斯指出尺度是一系列权力关系的集合，因此，尺度的关系性常用于分析政治经济过程中权力关系的互动，既有水平方向的互动，也有垂直方向的互动。对尺度多属性的理解表明，尺度的科学重要性并不局限于尺度本身的测量属性，因而应从本体论和认识论的范畴出发，承认尺度由社会过程所生产（production of scale）和建构（construction of scale），人类在社会和物质环境中的持续互动创造了地方、区域、全球等空间尺度。从这个角度来看，尺度不再被解释为一个永恒的、非社会性的容器或平台，而更像是布尔迪厄和吉登斯作品中提及的“结构”（structures）——在社会过程中不断被生产、重置。因此，本文将尺度结构内涵的三维度与国家级新区的地域结构、行政等级、权力配置等空间要件相结合，不仅可以为新区治理内涵提供一个系统合理的解释性研究视角，也是在国家战略性区域治理语境下的一次理论尝试（图1）。
图1 国家级新区尺度重构分析框架
（1）尺度的度量性与空间规模/结构。首先，保留尺度定量测量的基本属性，本文进一步考察国家级新区区划范围、区域布局等方面的度量性特征。新区的整体区域布局和自身以“城市—区域”（city-region）为主的空间形态是新时期中央战略意图和地方发展目标在空间上的权力映射。因此，新区发展是由国家主导尺度重构的新一轮区域协调和“区域崛起”。（2）尺度的层次性与行政治理层级。尺度的层次性是基于对空间内部复杂要素的等级排序，其中空间等级、地域组织地位和行政职能可较为客观地反映国家级新区行政维度的尺度层次性。由于新区普遍享有国家、省、市层面超常规的行政赋权和择优的制度供给，因此新区的尺度重构具有尺度跃迁（scaling up）的特点。（3）尺度的关系性与水平/垂直权力向度。关系性视角有助于审视权力的动态交叠（cross-cutting power），即不同尺度的权力主体以水平或垂直的运行向度“嵌入”新区的地方重塑（place-making）。尺度关系性的调整和选择具有“试验性”和“非固定性”，因此新区的权力关系既有可能推动灵活创新的尺度重构，也可能造成混乱低效的空间生产格局。从区划范围来看，由国务院直接批复建设的国家级新区具有一般开发区未有的超大建设规模。据统计，我国19个国家级新区的平均陆域规划面积达1300k㎡，其中有5个新区面积超过2000k㎡，14个新区跨越单个城市边界（表1）。大尺度、广跨域的地理空间型塑表明，城市—区域已成为重要的国家战略空间和资本积累空间，国家主导的权力和资本在区域空间生产上的重新分配可以有效应对国内外发展环境的挑战。首先，在国际环境方面，20世纪中后期，随着信息技术、交通设施的建设发展，国际资本尤其是国际金融资本具备了超高流动性的物质条件，开始跨越国家尺度直接向城市尺度流动扩张。各地在争取资本要素的零和博弈【零和博弈（zero-sum game）原是博弈而论中的一个概念，指参与博弈的各方在严格竞争下，一方收益而另一方损失，博弈各方的收益与损失相加总和永远为“零”。本文指在全球城市背景下，各地为吸引资本而产生地方竞争的过程中出现的产业同质化、管治碎片化、环境恶化等现象】过程中，逐步形成了“城市企业主义”（urban entrepreneurialism）的地域分工形式。而在中国加入WTO之后，资本、人口、土地等要素加速扩张，为更好地参与全球竞争与国际分工，承接资源要素流动扩散，国家层面进一步引导空间尺度上移至城市—区域尺度，使城市—区域的尺度形态与区域性协调机构、区域空间规划等共同组成国家空间管治的重要手段。其次，在国内环境方面，1990年代后，我国实施了一系列刺激地方崛起的分权化制度，包括1994年分税制、1998年城市住房改革和2002年土地制度改革等，加之“城市企业主义”的扩张，共同催生了大量为谋求地方利益而积极介入经济发展的增长型政府。由于缺少系统完善的整体规制约束，这在一定程度上加剧了城市间的恶性竞争。因此，以国家级新区为代表的城市—区域成为缓和城市间竞争冲突和“国家重新区域化”的具体尺度形态。
表1 国家级新区发展阶段与建设规模
注：*代表该新区具有跨区域尺度（跨地市/跨市县）。
从国家新区的区域布局来看，目前东部8个、中部2个、西部6个和东北地区3个的新区分布，体现了新区建设东西并重、由非均衡发展转向区域协调发展的空间格局（图2）。新区区域布局的逐步推进和区位条件的差别性设计与我国不同时期的战略导向密切相关，具体可归纳为以下三个阶段（表1）：第一阶段为沿海开放阶段，新区地域尺度嵌入全球资本循环网络。1990年代初，全球贸易体系基本建立，我国顺应生产要素全球化的潮流，提出沿海对外开放战略。浦东新区率先加入全球市场，成为我国以城市—区域尺度为载体直接参与国际竞争的一次战略尝试。到了21世纪初，在科技革命的推动下，全球现代制造业重新布局，天津滨海新区及时承接全球装备制造业转移，以期实现国家战略性产业的突破。第二阶段为启动内需阶段，新区地域尺度内置于国内经济转型环境中。2008年全球金融危机爆发之后，我国为缓和国际市场环境剧烈变动带来的巨大冲击，采取了一系列扩大内需、优化国内经济发展结构的战略举措。这一时期，国家在城市—区域尺度设立了重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、兰州新区、广州南沙新区，促使我国核心空间战略向沿海地区和中西部地区同步推进，成为市场化背景下我国内需扩张的重要空间生产策略。因此，国家级新区也是市场与国家行政资源整合作用的结果。第三阶段为区域协同阶段，新区地域尺度主要为优化我国区域空间格局。新中国成立后，我国实施了一系列城市—区域政策——从最初的经济协作区和地区行政公署，到东中西部三大经济带，再到之后的城市群建设。随着我国改革开放的不断深入，国家级新区的布局也由梯度推进走向全域协调，因此新区的设立实际上是我国区域空间战略演变的一个缩影，进一步实现了新区空间生产带动区域协调发展的战略目标。尤其在2014—2015年，我国快速新增了10个国家级新区，掀起了新一轮区域发展热潮，同时也标志着国家级新区空间格局体系的全面化。
图2 国家级新区地理分布
通过对国家级新区发展历程的回顾可以发现，新区作为一种重要的城市—区域尺度，是全球化、市场化和区域化背景下国家战略性的地域空间选择。国家级新区的空间生产不仅形成了新的地理空间和经济空间，还在我国现有行政管理体制中形成了新的治理层级。首先，所有新区的行政等级都在正厅级及以上，其中地处直辖市核心区域的3个已建成新区享受副省级城市待遇。同时，新区的行政组织类型呈现出4种不同的行政主体（表2），包括：（1）政府型，即新区的管理机构属于一级建制政府。目前，只有成立最早的上海浦东新区和天津滨海新区拥有正式且唯一的行政主体，是完整意义上的一级政府。（2）政区合一型，即新区覆盖范围与所在行政区边界统一，新区内同时保留建制政府和管委会两套管理机构，实行“一套人马、两块牌子”。这一类的新区包括浙江舟山群岛新区、广州南沙新区和青岛西海岸新区。（3）管委会型，即以上级政府派出机构的形式进行管理，管委会具有一定的自组织特征，可被视为“法律地位模糊的非正式组织”，主要承担新区内招商引资、规划建设等经济职能。目前我国有11个新区均实行管委会型体制模式。（4）领导小组型，即新区既没有成立新区政府，也没有成立新区管委会，而是通过行政地位更加模糊的省（市）级领导小组来统筹协调新区发展。新区实质上是政策界定的“虚拟区域”，各片区仍以独立发展为主。这类新区包括四川天府新区和哈尔滨新区。
表2 国家级新区行政组织一览表
其次，在新区的不同阶段，由于当时的发展基础、阶段特征、战略任务等不同，与之相适应的行政职能的具体内容也有所不同。本文通过对新区内设机构、派驻机构的数量和职责范围的统计分析发现，目前各新区均享有较完整的经济管理职能；而不同发展程度的新区，其社会管理职能的管理水平则不同，可分为三类（图3）。第一类是具有完整社会管理职能。发展最为成熟的政府型新区，通过行政区划调整成立一级政府后，确立了行政区地位，因此也全面设置了与其管理职能相对应的经济、社会、文化等方面的行政机构以及法院、检察院等司法机关，依托完整的机构配置保障新区的全面发展。第二类是具有非完整社会管理职能。政区合一型的新区虽然与所在行政区政府合署办公，具备较完整的市级以上社会经济管理权限，可同步协调经济发展与社会管理，但因缺乏一级行政区地位，该类型新区并未设立完整的公检法机构，部分行政执法、城市管理、社会事务仍需移交至上级行政区处理。另外随着新区发展阶段的深入，部分管委会型新区的社会事务开始增多，影响开发建设的效率。此时，新区就会增设一些与社会事务相关的行政管理部门，例如成立时间较早的重庆两江新区、兰州新区、陕西西咸新区等，不仅享有市级以上的经济管理权限，也承担了部分社会职能。兰州新区最为典型，新区不仅成立了20多个行政机构，还设立了公检法机构。第三类是无社会管理职能。目前部分管委会型和领导小组型新区因成立时间较晚，正处于新区开发建设初期，工作内容只涉及招商引资和规划管理等，因此内设机构相对较少，除综合管理部门外，一般只设置经济发展、规划管理、行政审批等相关机构，基本不承担社会管理职能。
研究发现，不同治理层级的尺度要素直接影响了新区的管治效率和区域发展质量。一方面，国家级新区具有正厅级以上行政级别，高端化的等级设置反映了国家通过推动新区治理层级的尺度跃迁强化区域增长极辐射带动作用的战略意图。同时，除2个政府型新区和3个政区合一型新区外，其余新区并不存在于正式的行政组织序列中，说明在区域战略背景下，国家对新区的功能定位更偏向于“试验性组织”，其本身是一种尺度化的实验形式，既承担了深化改革创新的任务使命，又不同于传统官僚制的机构设置。另一方面，纵观浦东新区和滨海新区的发展历程可发现，二者的行政主体均呈现“领导小组—管委会—建制政府”的演变路径，这反映了新区组织对行政地位和行政权限法制化的发展诉求，而地方采取管委会或领导小组的非正式组织形式通常是新区发展过渡阶段的制度选择。同时，这也预示着未来部分对自身格局的管理能力具备可持续调适性的新区，在完成阶段性任务后将进一步转变为正式行政组织。国家级新区规模大、面积广、涉及利益主体多，且大多跨区域设立，因此会产生不同程度和不同层级的尺度组合，并产生水平尺度与垂直尺度的权力关系互动。水平尺度的权力关系互动主要发生于跨区域和跨部门之间，对应的制度表现形式为以下两种：成立省级综合协调机构、设立直管区与非直管区管理模式。在新区建设初期，为加快新区发展，一般都会成立以省（市）主要领导为组长的开发建设领导小组来安排部署新区的重点发展任务。这种通过高尺度行动者的动员来组建的综合协调机构，有利于协调各开发主体的利益关系，减少跨区域、跨部门间的行政壁垒和体制障碍。以实行管委会模式且跨市县的新区为例，目前除陕西西咸新区以外，其余3个新区（重庆两江新区、贵州贵安新区、大连金普新区）均配备了省（市）主要领导人担任组长的领导小组，贵安新区更是由省委书记亲自挂帅，这种高规格的领导设置足可见各地对新区发展的重视程度。另外，通过划分直管区和非直管区并对直管区实行行政托管，全面负责直管区内的经济社会管理事务，这一方式有利于新区集中资源重点发展直管区，进而提高新区的开发建设效率。现阶段采用行政托管的有重庆两江新区、兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、云南滇中新区和四川天府新区等。以贵安新区为例，其直管区范围涵盖贵阳市的湖潮乡、党武乡，清镇市的红枫湖镇，安顺市平坝区的马场镇与高峰镇，各乡镇保持原有建制，并行使县（区）级经济社会事务管理职权；而非直管区仍由所在地政府负责其经济社会管理事务，但其中涉及土地开发利用、重大项目落地等有关新区整体发展的申请需要在新区审核备案。垂直尺度的权力互动主要指调整政府间的管理层次，即改变纵向管理模式，推动尺度扁平化。目前新区的管理层级主要分为二级管理和三级管理，另有一些新区存在特例。在实行行政托管的新区中，兰州新区和贵安新区是典型的实行“新区—乡镇”两级管理模式的新区——直管区取消区县一级，通过权力下放和重心转移，直接由乡镇行使县级经济社会管理职权。两级管理模式构建了扁平化的组织体系，通过新区对乡镇的直接管辖，减少了行政成本，形成了较为快速便捷的管理形式。除此之外，还有新区通过“政区合一”的方式保留区县一级，形成“新区—次级行政区/功能区—乡镇/街道”的三级管理模式。该模式的行政级别设置通常是：新区下辖的功能区管委会为厅局级，主要行使经济发展职能；街道一级为正处级，主要负责社会事务管理。这类新区有上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、青岛西海岸新区、陕西西咸新区、大连金普新区等。以青岛西海岸新区为例，各大功能区辖区内的街道遵循经济事务与社会事务相分离的原则，以促进功能区和街镇的协调发展。另外，有少数新区在内部行政关系的权力划分过程中，对区内的部分区域实行“托管”模式，因而会调整功能区与街镇的职责范围。例如：陕西西咸新区下设5个组团管委会行使经济职能，其中沣东新城负责托管辖区内的6个街道，并履行区内的行政管理和社会事务管理职能。但总体来看，三级管理模式仍具有“新区统筹，功能区和街道职能分离，各司其职”的体制特点。除了两级和三级的垂直权力互动，还有像四川天府新区和哈尔滨新区这类领导小组型管理体制的特殊情况——在上级政府参与度较低的情况下，片区各自为政。例如天府新区规划范围涉及的成都、资阳和眉山，前两者分别成立了管委会，后者直接由眉山市政府领导，各片区独立发展，属于较松散的联合模式，这种模式下的新区成立并未带来权力维度的尺度重构。以上权力关系的互动配合，充分体现了尺度的关系性与国家级新区之间的相互作用，即地方在应对新区具体发展问题时会产生更加灵活和创新的尺度重构手段，反过来，尺度重构作为提升新区制度活力的空间治理手段，逐渐成为新区带动区域经济发展的重要工具。但也必须承认，在地方主导的中微观层面权力关系的互动过程中，仍会出现尺度重构失效造成的制度运行不畅问题。如划定直管区与非直管区这一举措，尽管在一定程度上减少了直管区与原行政区的协调阻力，但是对直管区和非直管区的差异化管理，又会导致同一标准下两个地方执行情况不一致、相互推诿、监管执法空白的情况出现。另外，扁平化二级管理模式会因缺乏直管乡镇的经验而导致乡镇与园区管委会职能交叉、乡镇对上“越级”报告等问题。文章以尺度三方面内涵为视角，解析了国家级新区尺度政治建构的内在逻辑，可以得出以下结论。（1）从地理维度的尺度度量性来看，国家级新区是特定历史地理环境下国家空间选择由城市尺度上移至城市—区域尺度的产物，呈现面积广、跨区域、协调布局的地理尺度特征。新区过千平方公里的平均规划面积，实际上是一种国家主导的大尺度空间生产策略。这种策略一方面有助于推动资本在城市—区域尺度上的再地域化和合理分工，另一方面也帮助引导权力的区域化再分配，通过协同整合，在一定程度上缓和城市企业主义的竞争态势。（2）从行政维度的尺度层次性来看，国家级新区是中央战略部署与地方发展路径相互叠加的需求耦合，呈现高配置、试验性、回归常态的行政尺度特征。新区发展的不同阶段会产生不同程度的治理层级或导致治理层级性质上的变化，但由于各新区几乎都享有部分副省级管理权限，且多项发展规划均由国务院审批，所以总体表现为空间等级的尺度跃迁。而且，从“试验性组织”到正式行政组织，新区将在地域组织属性上回归官僚制的常态设置。（3）从权力维度的尺度关系性来看，国家级新区通过权力关系互动实现尺度重构，呈现出易调适、扁平化、动态交叠的权力尺度特征。新区是在原有行政区基础上划定的特殊区域，在权力运行中大多覆盖了多个功能区和原有省、市、县级等多个尺度的地域组织。为尽可能减少不同层级和不同向度之间的制度摩擦，部分新区进行了诸如直管区/非直管区模式、二/三级纵向管理模式等实践探索。应当看到，这些尝试在一定程度上有助于减少新区权力运行的阻力，但并未从根本上改变城市企业主义的竞争逻辑，而是将其上移至城市—区域尺度，因此基于自身利益的地方合作仍具有不稳定性。总体而言，国家级新区是一个权力“去中心化”与“再中心化”动态并存的尺度重构过程。如果说早期的浦东新区、滨海新区仍是由中央直接规划设立，旨在应对全球化挑战的国家空间选择，那么近10年来由地方主动申请而中央政府择优批复的新区生产模式则是一种央地双向选择的权力互动。一方面，中央保留了对新区地域规模、空间等级等关键性要素的管制，可以在内需增长、区域协调等国家重大战略上继续发挥宏观调控作用，体现了“国家再中心化”特征；另一方面，地方在中微观权力互动方面也获得了较大的制度创新空间，进而推动新一轮地方资本积累，在一定程度上表现出“地方分权”的特征。相较于区域规划、区域组织等单向的中央“柔性”治理策略，这种自上而下和自下而上相结合的空间生产机制更能直接推动城市—区域的崛起，促进央地双赢的国家空间格局的形成。因此，善用国家级新区这一“刚性”尺度工具，对于我国社会经济转型与区域治理创新都具有非常重要的现实意义。
作者：王璇，中国人民大学公共管理学院，博士研究生。xuanwang@ruc.edu.cn郐艳丽，中国人民大学公共管理学院，教授，博士生导师，教授级高级规划师。guiyanli950525@163.com
本文封面来自：https://www.pexels.com/photo/long-exposure-photography-of-buildings-625645/
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