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【摘要】我国正在研究制定国土空间规划法，立法模式问题不容回避，这影响国土空间规划法与现行法或其他拟制定法律之间的关系。南非2013年《空间规划和土地利用管理法》以南非空间规划体系法律化为核心内容，以框架法形式实现了空间规划和土地管理的一体化立法，对我国具有较强的参考和借鉴价值。该法在实现国土空间开发和保护目标的同时，也降低了多法并存情形下法律制度衔接、协调和适用的难度。借鉴南非立法经验，本文建议我国采用框架法模式对国土空间规划与土地管理进行整合立法，制定一部在内容上涵盖国土空间开发保护、国土空间规划和土地管理三个层面的国土空间规划框架法，以促进我国国土空间规划与土地管理法制体系化。
建立科学合理的空间规划体系，优化国土空间开发保护格局，是十八大以来我国生态文明体制改革的重要内容。2018年公布的《十三届全国人大常委会立法规划》将“空间规划方面的立法项目”列为其第三类立法项目。《自然资源部2019年立法工作计划》则明确提出要积极推进制定“国土空间规划法”。关于国土空间规划立法，其首要问题是立法模式选择，其实质是该法的立法目的为何、应规定哪些内容、国土空间规划相关法律制度之间的逻辑关系为何等问题。这些问题又关系到如何协调该法与现行《土地管理法》《城乡规划法》乃至即将制定的“国土空间开发保护法”的关系。为解决上述国土空间规划立法问题，专家学者先后研究了美国、英国、德国等发达国家的空间规划体系及其立法经验，对我国国土空间规划立法提出了相应建议。尤其是，有学者对荷兰最新空间规划立法即2016年荷兰议会第一院审议通过的《环境与规划法》（Omgevingswet）和荷兰空间规划体系改革及其启示进行了深入解读。但是，对发展中国家的空间规划立法经验则缺乏研究，这不利于我国在国土空间规划立法中全面及时地吸收世界各国的先进经验。比如，南非在2013年颁布了《空间规划与土地利用管理法》（Spatial Planning and Land Use Management Act），以框架法立法模式实现了南非空间规划与土地管理的整合立法。历史上南非曾先后沦为荷兰与英国的殖民地，荷兰法与英国法也因此成为南非法律的两个重要渊源；而且，英国是现代城市规划的发源地，荷兰在国际空间规划领域也享有良好口碑，所以南非空间规划体系及其立法也是吸收了两国先进经验的产物。因此，有必要深入研究南非《空间规划与土地利用管理法》的立法经验，以期为我国的国土空间规划法律化提供一定参考和借鉴。
1 《空间规划与土地利用管理法》立法背景与目的
1.1 《空间规划与土地利用管理法》的立法背景
在种族隔离时代，南非的行政区域主要由白人居住区的4个省和黑人居住区的10个“黑人家园”组成。在土地管理方面，白人区施用由本省制定的城市规划法规，黑人区则施用全国性土地管理法。1994年南非首届民主政府成立后，先后颁布了1995年《发展促进法》和1996年《南非宪法》（又称“南非永久宪法”），而此时上述分别适用于白人区和黑人区的法律法规也仍然有效。另外，1994年南非政府对全国行政区划进行了重划，将南非全部国土（含上述4个省和10个“黑人家园”）重划为目前的9个省，市级行政区域也由种族隔离时代的843个调整为284个。上述政策和措施在后续实施中产生了诸多问题。首先，直至2013年《空间规划和土地利用管理法》颁布，南非并不存在适用于全国的、统一的和专门的土地管理法，土地规划和管理法制呈现出种族隔离时代结束前后法律并存和叠加的状况，即种族隔离时代白人区和黑人区的土地规划和管理法规，与种族隔离时代结束后土地管理相关的全国性法律并存叠加。其次，南非省级和市级两级政府在土地开发申请的审批权问题上存在管辖权冲突，其中《发展促进法》规定了土地开发申请由省级规划裁判所负责审批，而依然有效的适用于白人区的省级土地规划和管理法则规定土地开发申请则由地方政府负责审批。再次，按照1996年《南非宪法》，行政区划虽然调整，但种族隔离时代的法律法规适用范围不变，所以即便在同一市层级行政区域内也很可能存在土地管理相关法律法规的适用范围与该地方行政区域的范围不匹配的情形，即一方面该地方行政区域在整体上需要遵守行政区划调整后新制定的法律，另一方面该行政区域内的部分区域（而非全部）还要遵守种族隔离时代（即行政区划调整之前）分别适用于白人区域和黑人区域的法律。由此导致的问题是，对于调整后的地方行政区域而言，土地规划和管理领域的行政执法和守法难度均较大。为解决上述问题，南非政府于2001年发布了《空间规划与土地利用管理白皮书》（Spatial Planning and Land Use Management White Paper 2001），明确提出要制定全国范围内统一适用的新土地管理法。但是，该项新法迟迟未能出台。直至2010年，南非宪法法院在“约翰内斯堡市诉豪登省发展裁判所”案判决中宣布《发展促进法》构成违宪，并要求南非国民议会在24个月内修改该法或制定新法。在此背景下，南非国民议会最终于2013年审议通过了《空间规划和土地利用管理法》，建立了统一的南非空间规划体系，明确了各层级政府的空间规划事权，实现了全国范围内空间规划与土地管理法制的统一、整合与重塑。
1.2 《空间规划与土地利用管理法》的立法任务
制定《空间规划和土地利用管理法》的目的是：（1）在南非建立一个统一的、综合性的、有实效性的空间规划和土地利用管理体系；（2）通过构建和实施空间规划体系，促进社会融入和经济包容；（3）规定国土开发的基本原则、规范和标准；（4）推动实现土地资源的可持续性利用与高效利用；（5）在空间规划和土地管理领域构建“合作性政府”；（6）推动南非实现国土空间均衡发展。《空间规划和土地利用管理法》的主要内容包括：（1）序言部分，重点阐述本法的制定背景与必要性；（2）正文部分（共七章六十一条）：总则部分即第一章（共五条），内容涉及重要概念的定义、适用范围与法律地位、立法目的和空间规划体系相关的纲领性规定；主体部分即第二章至第六章（共四十七条），重点对南非空间规划体系进行了系统性规定；配套部分即第七章（共九条），内容涉及配套性法规的制定、违反行为的法律制裁和过渡性安排等；（3）附件部分包括三个附件，分别对省级空间规划立法的内容、土地用途分类以及被废止的法律作出了规定。总体来看，《空间规划和土地利用管理法》主要解决了两大核心问题：一是明确各层级政府的空间规划事权分配；二是构建南非空间规划体系并对其进行法律化。可见，空间规划体系的建构及其制度保障是《空间规划与土地利用管理法》最为核心的内容。其中，《空间规划和土地利用管理法》第四条（空间规划体系）和第五条（空间规划类型）是理解该法内在逻辑的关键所在（表1）。
表1 南非空间规划体系的主要内容与对应法条（章节）
2 南非各层级政府空间规划和土地管理的权限配置
国土管理的政府事权划分就是确定哪级政府对哪些空间规划与土地管理事项具有何种立法权和行政权。在南非，与此直接相关的法律包括1996年《南非宪法》与《空间规划与土地利用管理法》。
2.1 1996年《南非宪法》的原则性规定
1996年《南非宪法》第三章（“合作性政府”）是关于政府权力配置与政府间关系的规定，是处理各层级政府及其内部机构之间权限争议的核心依据。该法第41条规定，各层级政府以及每一层级政府内的国家机构，都应尊重其他层级政府的宪法地位、制度、权力与职能，各层级政府应相互真诚合作以加强友善关系，互相帮助与支持，互相通知与咨商有共同利益的事务，互相协调行动与立法，遵守达成一致的程序以及避免互相控告等。在1996年《南非宪法》中，关于土地管理职能领域的权限配置主要设在其附件4和附件5（表2）。
表2 1996年《南非宪法》中土地规划与管理权限之配置
在政府间关系方面，1996年《南非宪法》规定南非政府实行合作制政府体制，国家、省级和地方三个层级政府之间“既相互独立，又相互依赖且相互关联”。与科层制政府强调下级政府须服从上级政府的指示不同，合作制政府主张各层级政府地位彼此平等，注重政府间合作治理，在配置各层级政府权力时会向地方下放更多权力，使其承担更多的区性职能，以发挥地方积极性和创造性；除非省级和（或）地方政府不能或怠于履行职能，否则国家和（或）省级政府不可剥夺或干预下级政府行使权力。该宪法在文本中刻意使用“层级”（sphere）而非“级别”（tier），也是意在强调各层级政府之间是平等关系而非上下服从关系。
2.2 《南非空间规划与土地利用管理法》的具体化规定
南非的空间规划包括三种类型，即市级空间规划、省级空间规划和国家空间规划，与南非政府的三个层级相对应（表1）。在内容方面，南非各层级空间规划大致包括三部分，即由本层级政府负责具体实施的部分、对其他层级政府提供支持和监督的部分，以及从空间维度对不同层级政府及其有关部门间的相关政策进行协调和整合部分等三个部分（表3）。
表3 空间规划与土地管理权限划分的细化规定
3 南非国土空间规划体系的组成部分及其主要内容
从上文表1可发现，南非的空间规划体系是由开发原则、规范与标准、空间发展框架、土地利用管理与土地开发管理等四个部分组成，这四个部分相辅相成构成了一个有机整体。
3.1 空间规划体系组成部分之一：开发原则、规范与标准
《空间规划与土地利用管理法》规定了5个国土开发基本原则，即空间正义原则、空间可持续性原则、效率原则、空间韧性原则和善治原则。为增强指导性和可操作性，该法尽可能详尽地列明了这些原则的内涵。空间正义原则要求，所有空间政策工具都要有助于弱势群体的空间融入，解决空间发展不均衡问题，确保任何人均可不受歧视地享受空间利益。空间可持续性原则要求，空间规划和土地管理体系须特别注重保护优质农用地，确保土地利用措施和环境管理措施相互协调，考虑土地开发目前和将来的所有成本，注重所开发区域的可持续性，限制城市扩张等。效率原则要求，土地开发要最大化地利用现有的资源和基础设施，设计决策程序要将负面影响最小化，土地开发程序要畅通且高效等。空间韧性原则要求，空间规划、政策和土地管理体系需具有灵活性，对最可能遭受经济和环境冲击的社区，要确保其生计之可持续性。善治原则要求，各级政府要统筹推动土地利用和管理，编制或修改空间发展框架时，所有政府部门都要提出意见并遵守其他任何明定要求，遵守土地管理相关法律的要求，进行空间治理决策时要确保公众的有效参与。另外，南非负责土地事务的部长必须依据《空间规划和土地利用管理法》与其他法律，制定用于土地利用管理和国土开发的“规范和标准”。这些规范和标准必须反映南非土地利用管理和国土开发的国家政策及其优先安排，促进社会融入、空间平等、乡村振兴、城市更新和可持续发展，确保土地开发与管理流程符合效率和效能的要求；必须包括对现行土地利用模式的分析报告、理想的土地利用模式的框架、重点行业或关键领域当前和将来的用地计划、用以确定具有战略意义的未开发用地的机制等内容；必须在适当尺度上实现所有地图与图表中符号体系的标准化；必须对不同地理区域、不同类型的土地利用和开发需求进行区别对待；必须就本法的遵守和实施情况提供有效的监督和评价机制。
3.2 空间规划体系组成部分之二：空间发展框架
如上文表3所示，空间发展框架除与南非政府层级对应的三种类型（国家、省级、市级）外，还包括针对特定区域的区域空间发展框架。按照《空间规划与土地利用管理法》第一条中给出的定义，所谓“区域”是指因其具有某种独特的社会特征、经济特征或自然特征而被划定的某一地理区域；该区域可能与一个省（市）或多个省（市）的行政边界对应，也可能与之不对应。为在任何地理区域实施国家土地利用政策或政策中的某种优先安排，南非负责土地事务的部长在征求负责该区域的省长或市委员会的意见后，可以将该特定地理区域指定为上述的“区域”。全国空间发展框架和区域空间发展框架既有共性内容也有差异之处。在共性内容方面，这两种框架均应落实《空间规划与土地利用管理法》第二章规定的开发原则、规范和标准，落实国家政策、优先安排、计划、立法、全国（或某一区域）理想的土地利用类型，并遵守南非环境立法（或监管措施）等。在内容差异方面，全国空间发展框架还应包含有关协调与整合各省与其所属市之间的空间发展框架、强化全国土地开发和土地管理间的协调等内容；区域空间发展框架则应阐明本区域空间和土地利用的当前状态，为在本区域编制和实施空间规划、土地开发和利用管理提供基本方针，就如何执行和资助本框架提出建议等。省级空间发展框架的法定内容是其在空间发展方面引导、管控、整合和协调功能的体现。在引导功能方面，该框架应从空间角度阐明本省土地开发政策、战略和目标，必须包含本省的增长与发展战略。在管控功能方面，该框架应当指明理想的和预期的土地开发类型，划定不适合一般性或者特定类型开发的区域。在整合与协调方面，该框架应当从空间表达角度对省级政府部门制定的部门性规划进行整合和协调，还应为整合和协调相邻市的空间发展框架的内容提供应遵循的基本原则，而且还应协调市、省级和区域三个层级空间发展框架的内容，并将国家发展政策中所有涉及空间的内容纳入其中。市空间发展框架的内容要求最为详尽，力图实现本市人口、资源和环境的动态平衡。首先，该框架应包含一个空间发展五年计划，对本市空间形式进行梳理阐释，并指明未来10~20年本市预期的空间增长和发展类型。其次，应评估城市未来5年人口增长、住房需求、经济活动、就业趋势及其定位，指明住宅发展的计划选址及其密度，确定用于保障性住宅的指定区域。再者，应确定本市优先进行公私投资的重点区域，确定未来5年为满足发展需求的基础建设工程位置，以空间形式明确本市发展项目所需资本支出框架等。第四，应包含对本市环境压力和机会的战略评价，确定环境敏感地区和高潜力农用地等。第五，应包含对一个本框架的实施计划，列明计划实施所需预算和资源要求、制度安排、执法目标等。
3.3 空间规划体系组成部分之三：土地利用管理
土地利用管理实际上就是对土地用途的管理。按照《空间规划和土地利用管理法》的规定，土地用途是指依据土地利用方案（land use scheme）或现行方案（existing scheme），或依据有关机关发布的许可、同意或者任何其他授权，对土地的合法利用行为。按照《空间规划和土地利用管理法》规定，各市均应依法制定一个单一的、适用于本市全部辖区的土地利用方案。制定该方案的目的是推动本市经济增长，促进社会各阶层以及弱势群体等融入社会（social inclusion），实现土地高效开发，实现土地利用和开发活动对公共健康、环境和自然资源产生的负面影响最小化。土地利用方案必须包含下列内容。一是，必须包含一个覆盖本市全域的土地利用区划及其管控规则。二是，允许在先前未纳入土地利用方案管理的地区（比如农村地区、黑人居住的非正式居民点等）逐步引入土地利用监管措施。三是，促进在居住用地开发中纳入可负担住宅。四是，包含土地利用和开发的激励机制，以促进本市空间发展框架和其他发展政策的有效实施。五是，必须在上述管控规则中列明在任何土地利用分区中进行土地利用和开发的程序与条件，必须包含一个地图并在其中标明覆盖全市区域的土地利用区划，还应包含一个登记簿用以记录对土地利用方案所作的所有修改。在法律效力方面，《空间规划和土地利用管理法》明确规定土地利用方案具有法律效力。这意味着，包括各市及其市内国有企业和国家机构在内，所有土地所有者和利用者都应遵守土地利用方案的规定。另外，土地利用方案还规定了土地利用权和土地开发权的取得与行使。再者，任何土地只能按照土地利用方案允许的目的进行使用，否则即构成违法且应受处罚。针对违反土地利用方案的行为，各市可以任命官员调查该行为，并可以依法采取强制措施。该调查官员可以向违法行为主体发布“守法通知书”（compliance notice），该通知将持续有效，直至相关违法行为得以纠正并且该调查官员向违法行为主体签发“守法证明书”（compliance certificate）。相对于针对土地违法行为的行政罚款，这种制度设计更有利于确保土地行政执法的实效性。针对土地利用违法行为，市政府可以申请法院向违法主体发布下列命令：一是禁止以违反土地利用方案规定的方式使用土地，二是授权其拆除违反土地利用方案的任何建筑物，三是授权其采取其他任何适当的预防性或救济性措施。
3.4 空间规划体系组成部分之四：土地开发管理
所谓“土地开发管理”就是有关土地开发申请的实体法、程序法和组织法的规定。“土地开发”则是指在土地上建造建筑物（或构筑物），或改变土地用途（包括设立居住地、土地细划[subdivision of land]或土地整治[consolidation of land]），以及任何偏离土地利用方案所许可的土地用途的行为。按照《空间规划和土地利用管理法》规定，所有土地开发申请须首先提交至市级政府，各市必须成立市规划裁判所负责受理和审批。各市也可以授权本市某一官员对某些土地利用和开发申请作出裁决。至于哪些申请由某一官员或者市规划裁判所裁决，由市政府负责进行类型区分。对于涉及国家利益的申请，市规划裁判所必须将其提交至南非政府负责土地事务的部长由其审批。对于土地开发申请的审批，《空间规划和土地利用管理法》的制度创新在于，作为审批机关的市规划裁判其运作方式与法院相似，即采取准司法的合议制方式（而非行政首长负责制）对土地开发申请进行审裁。按照规定，各市规划裁判所至少由5名成员组成，其中包含一名主席成员和一名副主席成员；在审查土地开发申请时，市规划裁判所必须指定至少3位成员对该申请加以审查并作出裁决，其中必须包含一名非政府官员，而且必须指定其中一名成员为主持官员。市规范裁判所在审裁土地开发申请时，必须接受《空间规划和土地管理法》第二章中开发原则的指导，必须与该法第二章规定的规范与标准、为保护和促进农用地可持续利用而制定的措施、国家和省级政府制定的政策以及市级空间发展发展框架的内容保持一致，必须考虑公共利益、宪制转型的迫切任务与国家的义务等因素。市规划裁判所对于其所作的任何决定均必须说明理由。对于任何土地开发申请，市规划裁判所可依法对其全部或部分予以批准，或驳回该申请。在土地开发申请审裁过程中，对于能够证明其利益将会受到该审裁结果影响的利益关系人，可作为参与人加入该申请的审查过程中。在市规划裁判所作出裁决后，受该裁决影响的权利人（包括土地开发申请人、市委员会和该申请的利害关系人），可以通过书面形式就该决定向市政管理者（municipal manager）提起复议，后者须在规定期间内将该复议提交给市行政机关，由其作为复议机关。市委员会可指定政府以外的机构代替市行政机关作为复议机构。
4 南非国土空间规划体系各组成部分的内外部关系
全面准确地把握南非空间规划体系，必须厘清南非空间规划体系各组成部分的内外部关系。首先，空间规划工具与环境立法间的关系。各层级政府编制的空间发展框架、市级政府的土地利用方案以及对土地开发申请所作的裁决，均须遵守环境立法或认可环境管理机关采取的环境治理措施。其次，开发原则、标准和规范与其他空间规划工具的关系。包括所有国家机构在内，所有主体进行的空间发展框架的编制与实施、土地开发和土地管理活动，均应遵守上述开发原则、规范与标准。再次，各层级政府空间发展框架之间的关系。《空间规划和土地利用管理法》明确规定省级空间发展框架必须与全国空间发展框架保持一致；但是，若省级空间发展框架与市空间发展框架发生冲突，该法规定省长必须依据《政府间关系框架法》（Intergovernmental Relationship Framework Act），采取相应措施支持对该两者进行修改，以实现其内容上的一致（图1虚线上下两者之间）。还需注意，该法并未明确规定区域空间发展框架与其他层级空间发展框架的关系。就编制主体及其内容而言，区域空间发展框架虽然不同于全国空间发展框架，但是仍然属于全国性空间发展框架，因此省级空间发展框架应与其保持一致。对于区域空间发展框架与市级空间发展框架之间的冲突，应通过协商解决；协商不成时，由于区域空间发展框架执行全国土地利用政策或优先安排事项，所以市级空间发展框架应服从之。
注：本图中“虚线”表示上下两者间非服从关系；右侧的“向下箭头”表示在上者约束在下者。图1 南非的空间规划体系及其相互关系
最后，各层级空间发展框架与同级政府其他政策的关系。在国家层面，全国空间发展框架须在全国范围内强化土地利用管理和土地开发活动的协调程度。在省级层面，除上文提及的省级空间发展框架必须在空间表达方面对省级政府内部各部门的政策进行协调和整合外，所有省级发展规划、项目和计划均须在内容上与省级空间发展框架保持一致。在市级层面，市级空间发展框架须作为市级综合发展规划的组成部分而编制；土地利用方案必须落实该综合发展规划的内容，并且与市空间发展框架保持一致，为此各市必须至少每5年对该土地利用方案进行一次审查；市级空间发展框架中必须包含一个针对本框架的实施计划，且该实施计划可对土地利用方案进行必要修改。
5 南非立法经验对我国制定国土空间规划法的启示
5.1 国土空间规划法的立法模式选择
立法模式就是从立法目的、调整对象、调整手段以及体系定位等方面对立法（行为）进行的类型划分。按照立法目的、调整范围与法律的繁简程度不同，立法模式可分为法典、框架法和单行法三种。单行法模式立法目的和调整对象较为单一，框架法和法典模式调整范围和立法目的则具有综合性。框架法中包含大量授权立法条款，法典模式则是将这些授权立法内容在该法典中予以规定，因此前者可视为后者的初级阶段。两者均试图增强法律制度的体系化、聚合化、减量化与优质化，以便于储法、找法、用法、立法和用于专业教育。按照在法律体系中的地位，可将立法模式区分为基本法和专项法模式。基本法是在特定领域中具有基础性、综合性和骨干性的法律，专项法则是在特定领域中针对特定对象的法律。
5.2 《空间规划和土地利用管理法》的体系坐标及其启示
南非《空间规划和土地利用管理法》以空间规划体系为核心内容（表1），因此该法确实是一部关于国土空间规划的法律。但是，若从南非生态法治体系角度看，该法似乎亦可定位为南非空间规划和土地管理（或国土空间开发保护）领域的基本法。首先，在南非，除了《空间规划与土地利用管理法》之外，虽然还有《国家环境管理法》《海洋空间规划法》《保护地法》等空间规划相关立法，但并无类似我国计划制定的“国土空间开发保护法”；其次，《空间规划与土地利用管理法》第二条明确规定“在空间规划、土地用途、土地利用管理和土地开发方面，其他法律不得作出与本法不一致的规定”；再次，该法以实现土地资源可持续性和高效利用、实现空间均衡发展为其立法目的，显然是国土空间开发保护的根本目标所在。第四，该法将空间正义和空间可持续性原则确立为国土开发基本原则，并强调要特别注意保护农用地并限制城市扩张等。当然，相对于“空间规划法”以空间规划体系为立法重心，国土空间开发保护法制涵盖的内容似乎更广泛，比如可能包括国土空间调查、自然资源保护、确权登记、国土整治、生态修复、国土督察等内容。以此为参照，《空间规划与土地利用管理法》在调整对象与规范内容方面似乎并不完整。对此，可作以下理解。首先，部分内容并非不能规定，而是已由其他法律规定。比如，针对自然资源保护和生态修复，南非分别制定了《生物多样性法》《国家环境管理法》《农业资源保护法》《矿产与石油资源开发法》。其次，部分内容虽有规定但未提高到基本制度层面。比如国土整治，《空间规划与土地利用管理法》在其第六章中已涉及。再次，部分内容虽有规定但不够具体。比如，对于国土督察，《空间规划与土地利用管理法》在其第三章已就国家和省级政府对市级政府履行其空间规划职能进行监督作出安排，但仍需细化。因此，尽管部分内容未规定或规定的详尽程度弱于对空间规划体系的规定，但《空间规划与土地利用管理法》作为南非空间规划和土地管理（或国土空间开发保护）领域基本法的判断应当可以成立。南非《空间规划和土地利用管理法》的上述体系定位对我国的启发在于：即便不制定专门的“国土空间开发保护法”，通过国土空间规划立法也可以实现国土空间开发保护的目标。尤其是，2019年印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“2019年意见”）明确提出“为建立国土空间规划体系并监督实施”，要“研究制定国土空间开发保护法”，并“加快推进国土空间规划立法工作”。后者被普遍理解为应制定专门的“国土空间规划法”。因此，即便是为制定“国土空间规划法”，也需研究该法与“国土空间开发保护法”的内容安排及其协调与衔接问题。该意见还明确提出全国国土空间规划“是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲”，所以即便各级国土空间规划的内容重点可能有所不同，但均应涵盖开发、保护、利用和修复四个方面。因此，在国土空间规划立法中当然也可建立有关国土空间开发、保护、利用和修复的基本制度，而非必须通过“国土空间开发保护法”加以规定。
5.3 《空间规划和土地利用管理法》的立法模式及其启示
南非《空间规划和土地利用管理法》采取的显然是框架法模式。首先，该法的调整对象具有综合性，即对空间规划和土地管理进行整合立法；其次，该法中包含大量授权条款。这些授权立法内容包括诸如由国家行政部门负责制定的“规范与标准”（该法第八条）、关于加强省和市政府能力建设的机制（第九条第二款）、用于解决空间规划之间冲突的程序规则（第九条第三款）、由各省负责制定的省级立法（第十条）以及由各市负责制定的土地利用方案（第二十四条）等。在我国，制定国土空间规划法必须研究该法与现行《土地管理法》《城乡规划法》的关系。由于“2019年意见”明确提出“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”，现行《土地管理法》第十八条也明确规定“国家建立国土空间规划体系”“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据”“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”。因此，可认为《城市规划法》的废止只是时间问题，有关城市规划的法律要求可在国土空间规划立法中一并规定。值得思考的是，在现行《土地管理法》之外，另行制定单行法性质的“国土空间规划法”是否是国土空间规划立法的最佳路径？“2019年意见”在明确提出“研究制定国土空间开发保护法”的同时，还要求“加快推进国土空间规划立法工作”（而非“制定国土空间规划法”）。这种措辞表述的细微差异应引起注意。从现行《土地管理法》第十八条规定出发，若决定制定单行法性质的“国土空间规划法”，那么该法颁布后，现行《土地管理法》第三章（土地利用计划）的规定便无必要保留。如此，就会面临如下局面：一方面，《土地管理法》中没有国土空间规划的相关规定或仅作出衔接性规定；另一方面，“国土空间规划法”需要规定微观层面的土地管理制度。当然，也可选择将国土空间规划法制体系中涉及微观层面土地管理的内容继续交由《土地管理法》来规定。但无论采取哪种方式，都会割裂宏观层面的空间规划与微观层面的土地管理之间原本具有的制约和支撑性质的紧密联系，增加找法、守法和执法难度。从南非对空间规划和土地管理进行整合立法的经验出发，与其将现行《土地管理法》第十八条规定视为国土空间规划体系入法的权宜之计，不如以该第十八条为起点，在《土地管理法》中建构和完善国家空间规划体系的相关制度。如此，不仅可实现《土地管理法》的扩容和升级，更能促进我国国土空间规划和土地管理法制的体系化，为我国国土治理领域的执法、司法和守法提供极大便利。
5.4 南非对空间规划与发展规划统筹推进的做法值得参考
与中国相似，南非也采取编制中长期发展规划的做法，并实行五年制发展规划制度。为实现空间均衡发展，必须要实现空间规划与发展规划之间的有效协调。为此，空间规划不仅要发挥国土用途管制的作用，更要为发展规划提供空间保障。为此，南非主要作出了以下立法努力。首先，以法律明文规定的方式，要求各市级政府将市级空间发展框架作为该市综合发展计划的组成部分加以编制。此举有利于促进市级政府各部门政策和项目在空间维度方面的协调。该做法从2000年《市政体系法》（Municipal System Act）开始实施，《空间规划与土地利用管理法》也对其进行了沿用。其次，《空间规划与土地利用管理法》明确要求，国家、省级和市级政府须参与到对其产生影响的其他层级政府空间规划和土地管理过程中，以确保各层级政府的计划和项目能相互协调、融合且彼此一致。再次，事实表明，南非虽致力于统筹推进发展规划与空间规划，但效果并不理想。因此，南非政府在2014年成立了专门的规划、监察和评价部（Department of Planning, Monitoring and Evaluation），而且目前正在研究制定“综合规划框架法”（Integrated Planning Framework Bill），以促进包括空间规划体系在内的整个规划体系的统筹协调。在我国，正是因为包括发展规划、土地利用计划、城乡规划在内的各种规划在编制和实施过程中缺乏统筹协调，才使得“多规合一”以及规划体制改革成为必要。2018年国家机构改革完成后，形成了自然资源部门主导的空间规划体系与发展改革部门主导的发展规划体系两大体系。国家对两者的定位是“以国家发展规划为统领，以空间规划为基础”。并且，对空间规划和发展规划之间的衔接与协调也已作出重要部署。但是，有关国家规划体系的现有政策安排仍过于原则，且缺乏法律保障，其实施效果难以保障。比如，从落实国家区域协调发展战略角度看，在各层级的发展规划之间、国土空间规划之间及其相互之间，乃至与各个层级的专项规划之间，对于如何实现其相互协调、配合与衔接等问题，有关国家规划体系的现有国家政策尚不能给出清晰答案。因此，有必要参考和借鉴南非在该方面的经验或教训，研究如何在实践中切实理顺各级政府的国土空间规划与发展规划以及专项规划相互之间在水平和垂直方向的关系，确保国土空间规划体系有效运行，以构建良好的国土空间秩序。作者：张忠利，法学博士，中国社会科学院法学研究所，助理研究员。zhangzhongli@cass.org.cn国土空间规划立法的法体模式及其选择标准
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