【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《迈向国土空间规划框架法——南非〈空间规划与土地利用管理法〉的启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
为强化国土空间规划体系的立法保障，十三届全国人大常委会已经将国土空间规划立法提上议程。关于国土空间规划立法，首要问题是立法模式的选择，其实质是该法的立法目的为何、应规定哪些内容、各法律制度间的逻辑关系为何等。该问题关系到如何协调该法与现行的《土地管理法》《城乡规划法》等国土空间相关立法乃至将制定的“国土空间开发保护法”的关系。南非2013年颁布的《空间规划和土地利用管理法》通过构建南非空间规划体系实现了国土空间规划与土地利用管理的整合立法。对该法的立法技术进行研究，有助于回答我国面临的上述问题。1990年代南非民主政府成立后，为避免出现法律真空，种族隔离时代分别适用于白人居住区和黑人居住区的土地管理和规划法制并未立刻废除。但是，南非政府在2001年《空间规划与土地利用管理白皮书》就中明确表示，要制定在全国范围统一适用的土地管理和规划法。2013年，南非终于颁布了《空间规划和土地利用管理法》，其目的是在南非建立一个统一的、综合的和有效的国土空间规划体系，促进社会融合和经济包容，实现土地资源的可持续性及高效利用，促进南非国土空间均衡发展。尽管至今该法已行之有年，但是南非的空间失衡问题仍然非常严重（图1）。这说明，实现国土空间均衡发展是一个漫长过程，远非朝夕可至。
图1 南非的空间失衡（上：约翰内斯堡的Bloubosrand和Kya Sands；下：开普敦Masiphumelele和Michelle Lake） | 摄影师：Johnny Miller
资料来源：https://unequalscenes.com南非《空间规划和土地利用管理法》以国土空间规划体系为核心内容。该体系由国土开发原则、规范与标准、空间发展框架、土地利用管理和土地开发管理等四部分组成（图2）。国土开发原则包括空间正义原则、效率原则等五项原则。规范和标准是由南非负责土地事务的部长依法制定用于土地管理与开发的行政规章。空间发展框架包括全国、区域、省级和市级四种类型。该法规定，南非各市应制定一个面向本市全部辖区且具有法律效力的土地利用方案，其中应包含一个覆盖本市全域的土地利用区划及其管控规则，该管控规则应列明有关土地利用和开发的程序与条件等。在土地上建造建筑物或改变土地用途，以及对土地的使用偏离土地利用方案的规定时，土地开发人必须向市政府提出土地开发申请，由各市规划裁判所通过合议制方式作出决定。
注：图中虚线表示上下两者间非服从关系；右侧的向下箭头表示在上者约束在下者。
资料来源：作者依据南非《空间规划和土地利用管理法》第二至第六章内容整理绘制南非《空间规划和土地利用管理法》具有多个特色。一是框架法的立法模式。《空间规划和土地利用管理法》中包含大量授权立法条款，既能降低国土空间规划立法的难度，又有助于实现法典化的目的即增强南非国土空间规划法制的体系化。二是基本法的立法定位。在南非并无“国土空间开发保护法”，《空间规划和土地利用管理法》实际上发挥了作为南非国土空间开发保护领域基本法的作用。三是空间规划与发展规划的衔接机制。《空间规划和土地利用管理法》明确要求，南非各市级政府必须将市级空间发展框架作为该市综合发展计划的组成部分进行编制。作者：张忠利，法学博士，中国社会科学院法学研究所助理研究员国土空间规划体系下美国区划管制实践对我国控制性详细规划改革的启示
荷兰《环境与规划法》对我国规划法律重构的启示
面向实施的规划制度设计：美国1920年代的两部规划立法示范