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为应对社区微更新和基层社会治理创新的需求，2010年代以来，社区规划活动在我国各地迅速发展，呈现出了多学科参与、多领域开花的盛况。区别于传统聚焦物质空间的住区规划，社区规划以系统和发展的视角关注社区的人文、经济、环境、服务和治理等多维度的互动和协同发展，强调社区作为生活共同体和精神家园，力求通过各方主体共谋共建共享，实现社区的全面可持续发展。2018年以来，我国社区规划呈现出“模式递进”的发展态势，即从以基层探索性支持、跨界团队推动、单个项目为特征的“活动组织模式”，转向通过社区规划师制度创新推动系统、全域的社区规划行动的“制度引领模式”。以北京、上海、成都、武汉等特大城市为代表，地方政府大力推进社区规划师相关制度建设，培育和扶持专业团队，建立扎根地方的长效工作机制，全面推进社区规划实践活动。全面推进社区规划师制度建设成为当前我国社区规划发展的一大特色。其中，北京的责任规划师（下称“责师”）工作从制度建设和行动规模上都具有相当的前沿性和代表性，更重要的是，其为破解特大城市基层空间治理困境提供了有益的探索。本文以北京责师制度建设与社区规划实践为主要研究对象，建构“结构—行动”互动视角，从基层空间治理创新的角度，结合与国内其他城市的相关比较，探讨这一制度的主要特征、实施路径和发展展望。从结构视角看，社区规划师制度的建立，使得社区规划跳出单个、碎片化的项目活动，转向依托社区规划师这类职责明确、扎根地方的专业群体，并通过政策机制保障其工作的稳定性和持续性。纵观北京、上海、成都、武汉等地的社区规划师制度实践，均具有政府主导制度化、政策支持系统化和嵌入形式多元化等共同的特征。北京通过在全市层面建立责师制度，更呈现出了“整体性治理”的特色：以“两级政府、三级联动”落实制度实施，依托工作专班、专委会、轮值制度等搭建市、区层级制度型平台，推进了跨级、跨部门协作；明确责师岗位，将专业力量引入基层，通过制度化授权，使其高度嵌入基层规划和治理体系，实现服务的连续性和持续性；以财政资金保障团队服务，打破传统资金投入聚焦工程项目的单一路径，支持团队长期扎根地方并提供品质化服务。从行动视角看，规划师团队在基层的行政、社会和生活三大场域中，因地制宜地采取灵活多样的行动策略，充分发挥能动性和行动力来实现制度目标，在自上而下的发展战略、工具理性的专业术语与真实而多元的社会需求之间促进对接与融合：依托来自行政场域的权力资本和信任资本，搭建跨域沟通平台；聚焦社会场域中社区公共领域的发展议题，增强公民意识和增进社会共识；在生活场域中秉持人本关怀理念，提升社区社会资本和空间价值。文末针对北京责师制度推行中的主要问题提出改进建议，包括进一步明确团队的身份定位和责权范畴，提升其社会协调和参与动员的工作职能，以及完善学科交叉和层级延伸的团队架构。
——全文——
【摘要】伴随我国快速城镇化进程和社会空间转型，城市基层空间治理面临着复杂挑战，亟待从制度和行动等维度进行整合探索。近年来，以北京等特大城市为代表，我国社区规划逐步从“活动组织模式”转向“制度引领模式”，体现为通过社区规划师的制度创新推动系统的、全域的社区规划行动，进而推进基层空间治理和场所品质提升。本文以北京责任规划师的制度建设和社区规划实践为主要研究对象，采用“结构—行动”互动视角，总结了北京责任规划师制度的发展历程、主要特征和实施路径。研究发现：从结构视角看，北京责任规划师制度建设以整体性治理机制推进基层空间治理创新，呈现出政府主导制度化、政策支持系统化和嵌入形式多元化等特征；从行动视角看，责任规划师团队依托制度授权的权力资本和信任资本，聚焦社区公共领域发展，秉持人本关怀理念，在行政、社会和生活三大场域中开展了灵活多样的社区规划行动策略，在搭建跨域沟通平台，促进公民意识和社会共识，提升社区社会资本和空间价值等方面取得了较显著成果。文末针对北京责任规划师制度推行中的主要问题提出改进建议，包括进一步明确团队的身份定位和责权范畴，提升团队社会协调和参与动员的工作职能，以及完善学科交叉和层级延伸的团队架构。特大城市不仅体现为巨量人口、资源高度聚集的空间形态，其复杂、动态和多样化的特征更带来发展机遇、矛盾和风险的倍数级提升，全面考验着城市治理水平。面对规模剧增带来的人口、资源、环境矛盾，特大城市的发展出路“不只是控制规模”，从治理视角而言，更应优化巨系统的要素结构和建构要素间的协作与良性关联。北京作为国家首都、特大城市，围绕新总规提出的“建设国际一流的和谐宜居之都”的发展目标和“四个中心”的城市定位，如何协调好“都与城、舍与得、疏解与提升”的关系，成为新时期规划建设的重点。当前北京城市空间治理存在着诸多局限，为实现全面保障和改善民生的发展目标带来了复杂的挑战，如复杂化和跨域性的城市问题加大了跨域治理、系统治理的难度，多样化和高流动性的治理对象加剧了需求分异和社会空间发展的不平衡现象，多元分化和矛盾碎片化的治理主体增加了跨层级、部门与主体间的协作成本，基层政府繁重的管理工作与有限的资源和职权配置之间高度失衡，等等。
1.2 基层空间治理急需制度与行动的整合探索
随着我国城镇化进程步入“下半场”，以人民为中心的发展理念日益得到强化，城市规划建设更多聚焦于基层生活空间的营造，新冠疫情进一步凸显了高品质社区环境和服务的重要价值。在此背景下，北京基层空间治理面临的挑战更是集中显露，“回归基层”成为新时期城市空间治理的关键命题。推进基层空间治理的发展，一方面需要将其纳入我国基层治理体系改革的总体进程中。1980年代，“社区服务”的发展推进公共服务供给主体从单位转为社区，走向“社会资源配置的社区化”；1990年代，“社区建设”理念被提出，突出“在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能”，以实现“社区发展的全面化”。不过以上两者都带有浓厚的管理色彩，强调运用行政资源和手段来管理社区这一综合性的社会空间单元。2012年党的十八大提出“社区治理”理念，确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的“五位一体”思路，对基层规划建设全面对接治理体系改革提出了更高要求。另一方面，基层空间治理亟须突破“做大基层投入”的简单化认知，系统探索从制度到行动的整合路径。近年来大量微更新项目涌现，很大程度上改善了微观人居环境品质，但同时暴露出项目碎片化、品质欠佳和失管失修等问题。究其原因，一是来自基层规划建设和管理中的制度局限。包括传统技术体系在应对微尺度、多元化的社区生活空间营造时，难以提供有效的实施路径和管控机制；基层规划建设人才短缺，制约上位规划与地方建设有效对接；基层项目、资金等管理制度不合理，导致难以吸引高水平团队和设计智慧；部门条线管理和项目化运行机制致使地方规建管脱节，统筹性和持续性欠缺。二是来自跨域问题的行动挑战。传统的基于工具理性和理想蓝图的空间规划方法和行政规制手段，已难以有效应对基层日益复杂的利益博弈和实施挑战，亟须跨学科团队因地制宜地探索社会治理与空间治理互动共进的行动策略。可见，推进基层空间治理，并非简单聚焦在微观层面上把项目做小做精，而需从制度和行动等维度进行整合探索。
2 研究对象和视角
为应对社区微更新和基层社会治理创新的需求，2010年代以来，社区规划活动在我国各地迅速发展，呈现出多学科参与、多领域开花的盛况。区别于传统聚焦物质空间的住区规划，社区规划以系统和发展的视角关注社区的人文、经济、环境、服务和治理等多维度的互动和协同发展，强调社区作为生活共同体和精神家园，力求通过各方主体共谋共建共享，实现社区的全面可持续发展。2018年以来，我国社区规划呈现出“模式递进”的发展态势，即从以基层探索性支持、跨界团队推动、单个项目为特征的“活动组织模式”，转向通过社区规划师制度创新推动系统和全域社区规划行动的“制度引领模式”。以北京、上海、成都、武汉等特大城市为代表，地方政府大力推进社区规划师相关制度建设，培育和扶持专业团队，建立扎根地方的长效工作机制，全面推进社区规划实践活动。例如：北京全市开展责任规划师（下称责师）工作；上海杨浦区搭建社区规划师与街道结对平台，嘉定区以社区为主体培育“愿景社区规划师”团队；武汉武昌区和汉江区依托“三微”改造，组建规划师、居民和社区组织的“众创组”；成都成华区创设“导师团（区级）—规划师（街道）—众创组（社区）”三级社区规划师队伍【作为新生事物，社区规划师在我国不同城市和地区有不同的特定称谓，例如：北京市、区层面有“责任规划师”，某些街镇、社区有专聘的“社区规划师”；上海、成都、武汉等地将其称为“社区规划师”或“社区规划（众创组）团队”等。为便于城市间比较，文中统一采用“社区规划师”的称谓，在专门提及北京“责任规划师”时用其专称】。全面推进社区规划师制度建设成为当前我国社区规划发展的一大特色。而这其中，北京的责师工作从制度建设和行动规模上都具有相当的前沿性和代表性。
2.1 研究对象：北京责任规划师制度建设与实践
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》首次提出建立责师制度，贯彻落实城市规划工作向基层下沉。为了打通规划落地的“最后一公里”，北京市委市政府积极开展“区域化党建”“街巷吹哨、部门报到”“接诉即办”和网格化管理等一系列基层治理体制机制创新工作。2019年《关于加强新时代街道工作的意见》和《北京市街道办事处条例》公布，进一步明确了街道办事处的职权和职责，贯彻落实治理重心下移的精神。上述政策文件和行动为推进向基层放权赋能奠定了制度基础，进而引发基层空间治理创新的需求，包括急需一类专业技术团队作为联结政府、市场和社会的纽带，推动基层治理与城市更新的可持续整合发展。北京责师制度实践始于2017年东城区结合“百街千巷”环境整治提升和之后西城区与海淀区结合街区整治的工作探索。2018—2020年，北京市规自委先后颁布《关于推进北京市核心区责任规划师工作的指导意见（试行）》、《关于推进北京市乡村责任规划师工作的指导意见（试行）》、《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》（下称《实施办法》）、《北京市责任规划师工作指南（试行）》（下称《工作指南》）和《北京市责任规划师工作考核办法（试行）》等文件，并牵头成立“责任规划师工作专班”；北京城市规划学会组建街区治理与责任规划师工作专委会，组织跨学科专家开展责师工作机制研究并搭建对话交流平台。截至2020年11月底，全市已有15个城区和经济技术开发区发布了责师工作方案并完成聘任工作，签约了301个责师团队，覆盖全市318个街镇和片区，责师覆盖率达95%以上。责师团队围绕各自的责任片区开展了丰富多样的实践工作。本文以北京责师制度建设与社区规划实践为主要研究对象，从基层空间治理创新的角度，结合与国内其他城市的相关比较，探讨这一制度的主要特征、实施路径和发展展望。
2.2 研究视角：“结构—行动”互动视角
既有关于社会治理和社区转型问题的研究多从结构主义理论出发，基于“国家—社会”二元视角或“国家—市场—社会”三元视角展开。但面对基层实践时容易陷入两难的解释困境：一方面治理主体被泛化、抽象化；另一方面治理问题又被分散、琐碎化。两者之间缺乏对话机制，进而制约了对行动的指导效力。在日常实践中，上述二元或三元分析框架中的主体往往被解构为多元行动者，而很难仅用某个统一体来表征。各主体间既有共生合作，也有冲突妥协。例如：行政主体可被细分为各级政府、职能部门及其派出机构；居委会通常身兼政府代表与居民自治组织的双重角色；社区居民和辖区机构多呈现“选择性参与”的松散关系；除此之外，还有社区规划师和社会组织等各种进入社区的外部力量。根据吉登斯（Giddens）的“结构二重性”理论，静态结构与动态行动之间存在紧密的互动关系：结构制约行动，或赋予行动者能动性和主动性；反之，行动者又通过互动过程对结构施加影响。基于此，本文建构“结构—行动”互动视角：从结构视角探讨社区规划师制度如何形塑政府、社会与市场的协动网络，培育团队成长和规划工作的土壤；从行动视角探讨社区规划师如何依托制度授权和资本支持，秉持人文情怀并借助多样化的行动策略，实现制度目标应对多元社区的灵活落地。
3 整体性治理：结构视角下的社区规划师制度创新
社区规划师制度的建立，使得社区规划跳出单个、碎片化的项目活动，转向依托社区规划师这类职责明确、扎根地方的专业群体，并通过政策机制保障其工作的稳定性和持续性。纵观北京、上海、成都、武汉等地的社区规划师制度实践，均具有政府主导制度化、政策支持系统化和嵌入形式多元化等共同的特征，北京还呈现出“整体性治理”的特色。
3.1 政府主导：国家元治理特色下的制度化推进
我国社区规划师制度实践普遍呈现显著的政府主导特征，尤其强调政府的系统性推动和保障作用，可视为国家元治理特点的向下传导，具体表现为如下几点。（1）市、区级政府大力推动。社区规划作为一个新生事物，涉及对现有行政体制、工作方式、资金政策等的突破，如能获得市、区级政府的认可和支持，基层将拥有更大的实施动力。北京《实施办法》中规定，责师由区政府选聘，领导小组组长通常由区长、区委书记担任。（2）基层干部强烈认同。社区规划师作为外来者进入社区，工作才能的施展和工作效果的实现很大程度上取决于当地基层干部的理念水平、社区的参与意识，以及团队的合作与行动能力。在社区规划成果显著的地区，地方政府普遍高度重视基层队伍的培养，推进各方理解并认同社区规划相关理念；基层工作者拥有较好的社区动员、协调和组织水平；社区拥有较强的自组织、再学习和互助发展的能力。（3）地方战略特色融入。北京结合街道管理体制改革，将责师工作与新总规和分区规划的实施进行全面整合。各区结合自身特色和发展定位，形成了各具特色的责师团队架构和主要职能。如海淀区结合高校和科研机构众多的特点，为每个街镇配置由专职责师、高校合伙人和项目规划师组成的“1+1+N”街镇责师团队；朝阳区结合国际化发展战略，为特定街区增配外籍责师团队，实现国际视野与本土发展的结合；密云区组建生态责师团队，重点推进城乡统筹，促进山水林田湖草全要素发展和生态空间品质的提升。
3.2 政策支持：从基础性到实施性政策的系统保障
制度作为一种结构性制约因素，能够影响和调节个体行为，激励行动者广泛地与资源场域和关系网络等发生连接与互动。社区规划师工作的顺利开展，离不开一系列政策体系的支持。首先是基础性政策。通过向基层放权和赋能，为社区规划提供坚实的基层治理能力和治理体系支持。北京在新总规和《北京市城乡规划条例》中明确提出推行责师制度，《关于加强新时代街道工作的意见》和《北京市街道办事处条例》强调为基层赋权减负，推进基层专业和志愿服务队伍建设，为社区规划营造良好的工作环境。其次是具体实施性政策，涉及社区规划师的队伍构成、主要职责、资金来源、工作方式、聘用考核和奖退机制等内容。《实施办法》规定，责师是“区政府组织选聘，为责任范围内的规划、建设、管理提供专业指导和技术服务的独立第三方人员”，其“责任范围以街道、镇（乡）、片区或村庄为单元”；《工作指南》确定了各参与方的职能定位，以及责师的工作内容、重点、目标和流程；各区制定具体工作细则。
3.3 工作嵌入：社区规划师工作的多元模式
依托制度设计，社区规划师的工作不再是碎片化或临时性的，而是以明确、持续的任务“嵌入”基层规划建设和治理工作中。根据其主要职责和介入形式的不同，有以下四种主要模式。（1）规划统筹型。此种模式下，责师主要在区县与街镇层级开展工作，关注地方建设与上位规划的协调对接，提升基层规划与发展的整体性和战略性，对基层重大项目发挥专业把关、实施推进和监督等职能。（2）社区协动型。此类责师主要在街镇与社区层级开展工作，推动社区公共事务的协商和开展，收集社区需求，发现问题，研提计划，组织项目监督和评估，是社区参与的重要动员者和组织者。（3）项目介入型。从规划项目入手，但区别于单个项目委托的形式，而是通过引入高水平专业团队持续承担地方项目，深入了解地方需求并挖掘特色，保障项目之间的良好呼应，同步推进地方品质提升和社区赋能。（4）事件参与型。以公共活动为触媒，搭建参与平台，吸引社会力量关注社区问题并投身地方发展，进而将其培育成为社区规划师。鼓励专业团队和地方的双向选择，避免行政指派可能带来的合作不适。总体而言，北京的责师主要为规划统筹型。根据《工作指南》，责师团队的主要工作包括调研摸底、上传下达、技术咨询、规划评估和总结宣传。依托“市级统筹—区级管理—街镇对接”的运作机制，以嵌入式的工作形式深度参与控规编制、城市体检、街区更新和重大项目方案审查等工作，以应对特大城市政府多级治理的挑战。在市级层面，专委会和工作专班提供专业支持和技术指导，如组建“街区治理和责师交流群”，举办培训课程和工作交流会。在区级层面，授权和提供资源支持，统筹管理具体工作，如西城区组建“西师联盟”，采取轮值主席制，交流经验，并及时向区、市反映突出问题；海淀区围绕京张铁路遗址、清河的生态修复和环境提升等跨域行动，组织沿线各街镇责师团队共同推进工作。在街镇层面，责任单元与责师团队对接具体工作。与此同时，各区和街镇又结合工作需要和自身特色，灵活采用或结合其他模式。如海淀区清河街道组建“1（名规划师）+1（名社工）+N（名居民和志愿者）”的社区规划师团队，推进参与式社区规划与基层社会治理创新，可视为社区协动型；朝阳区、石景山区的责师团队承担重点公共空间改造、老旧小区更新等特色项目，形成引领示范效应，可视为项目介入型；朝阳区与中社社区培育基金发起“微空间·向阳而生——朝阳区小微空间再生计划”，助力责师团队参与微空间改造，可视为事件参与型。
3.4 整体治理：北京责师介入基层空间治理的创新路径
与其他城市相比，北京的责师制度还呈现出较为显著的整体治理色彩。整体治理指基于公众需求，以协调、整合和责任为治理策略，强调治理层级、治理功能和公私部门之间的整合，并重视以制度化、专业化的治理方式进行科学治理。该制度可视为以整体性治理机制推进基层空间治理创新的重要实践路径，并体现出以下主要特征。一是以满足公众需求为核心价值诉求。根据《实施办法》，责师负责“推进责任范围内公众参与城乡规划的编制、实施和监督”，并以“具有较强的社会责任感，了解城市历史文化，愿意扎根基层，热心公益服务”为必备条件。二是发挥政府的核心主导作用。通过“两级政府、三级联动”落实制度实施，即市政府颁布纲领性文件，区政府具体执行和组建工作团队，街镇作为行政主管和具体工作对接部门。政府不仅是跨界整合的发起者，更是策划者、参与者和主导者。三是跨界整合多元主体和资源。这既指政府内部跨层级、跨职能、跨部门的整合，也包括对社会和市场主体的整合。工作专班从市级层面统筹协调总体工作，专委会搭建多专业、跨行业的人才智库，规自委各区分局协助责师团队与相关处室、委办局和街镇之间进行对接，实现公共资源与社会资源的全面动员和整合。四是以制度化、专业化力量推进基层空间治理。针对基层规划建设专业力量不足、技术与实践对接不畅等制度性障碍，通过资格认定、精英吸纳、资源支持和项目化运作等方式，组建责师团队作为第三方专业技术力量，并通过系列制度文件规范和保障其具体工作。
4 扎根基层三大场域：行动视角下的社区规划行
动策略社区规划师制度推动社区规划工作嵌入基层规划建设和治理结构中，规划师团队则通过在基层的行政、社会和生活三大场域中充分发挥能动性和行动力来实现制度目标（图1）。
图1 责任规划师在基层三大场域中的行动策略
4.1 行政场域：依托权力和信任资本，搭建跨域沟通平台
行政场域为责师赋予了两大优势资源：权力资本和信任资本。这来自其工作的行政主导特质，以及空间规划的制度性力量。权力资本保障了强大的统筹协调力，以及较高的资源投放水平和空间改造效率，为责师赋予了更强的行动力（如与同在基层工作的社会组织相比）；信任资本使责师工作的正式性和公正性较易得到社区认可，从而降低了进入基层的门槛。进而，责师通过建立跨域沟通平台和对话机制，增进规划专业技术人员、行政部门与社会大众之间的互动与交流。一方面，强化规划引领，使基层干部、辖区机构和居民更好地理解和实施相关规划，促进基层规划技术与规划治理的衔接。如海淀区西北旺镇建立责师普法讲规的常态交流会制度，建设规划展厅向居民、企业宣讲地区发展思路，梳理全镇空间台账，制定服务基层工作的《西北旺镇规划工作手册》。另一方面，提倡在传统工具理性的规划工作中增添更多的烟火气和人情味，打破空间治理中的专业壁垒和行政壁垒。例如：海淀区清河街道结合“新清河实验”，采用趣味性游戏和生活性语言，以及线上扎针等图示化工具，吸引居民积极表达需求和建议（图2）；学院路街道通过“城事设计节”、社区营造工作坊等开放活泼的活动形式，推进基层议事协商（图3）。
图2 北京清河街道采用游戏闯关形式开展参与式社区规划
图3 北京学院路街道“城事设计节”社区花园创建沙龙
4.2 社会场域：聚焦社区公共领域议题，促进公民意识
和社会共识公众参与是社区规划的核心内容，涉及街道办事处、社区两委、居民、社会组织、物业等多元主体，目前普遍存在总体参与率低以及参与主体构成不均衡、途径单一、能力不足、热情不高等问题，加上社区层面各主体利益诉求常呈现出细碎化、短视化的特点，为社区规划提出了挑战——如何找到有吸引力的参与议题，激发各方参与意愿并开展协商，推进从聚焦个体利益和个性化诉求向关注公共利益和形成社会共识的转变。在实践中，各责师团队以聚焦社区公共领域作为介入社会场域的重要行动策略。它包含物质性和社会性公共领域两个维度，既是规划的主要对象，也是提升基层治理能力和空间治理效能、促进公民意识和社区认同感的重要抓手。例如：东城区朝阳门街道以兴趣导向促参与，引导居民兴趣组织转向对互助服务、志愿服务、问题协商等公共性议题的关注，帮助其建立规则，提升能力，增进参与（图4）；西城区大栅栏街道以公共环境改善凝共识，在共同制定和实施改善计划的过程中，推进社区共识，提升设计和议事协商能力；海淀区紫竹院街道以资源联动建网络，发动辖区单位、中小学师生、专家学者和社会组织，形成儿童友好社区共建网络（图5）。
图4 北京朝阳门街道居民志愿者在史家胡同博物馆为访客讲解
图5 北京紫竹院街道儿童参与活动空间设计
4.3 生活场域：秉持人本关怀理念，提升社区社会资本和空间价值
在生活场域，责师带着来自行政场域的权力资本和信任资本和来自社会场域的公共议题进入社区，在自上而下的发展策略、工具理性的专业术语与细碎而多元的在地化生活诉求之间，用人本关怀的价值导向搭建桥梁——议题的选择来自真实的需求挖掘，注重社会公正和为弱势群体发声；议题的表述尊重地方性知识和生活性话语，注重特色文化的传承；议题的实施来自社区为主体的共同推动，注重社区主体性的培育。最终实现社区社会资本和空间价值的全面提升。基于人本关怀的视角，责师工作呈现出多样化的行动路径，包括改善提升绿地网络、慢行体系、街道家具等邻里环境；更新活化地下室、小广场、菜市场、微花园等重要公共空间触媒；优化医卫、文体、养老等社区设施和打造邻里中心；围绕健康、安全、绿色等主题打造特色社区；基于资产挖掘、资源整合和特色塑造开展社区文化规划；聚焦整体福祉提升和特殊群体服务的社区服务供给等。例如：朝阳区双井街道基于行为监测和大数据分析，对活动小广场进行更新改造，形成集儿童趣味游戏、年轻人自拍打卡、老人休憩健身于一体的全龄友好活动空间（图6）；海淀区花园路街道在慢行空间更新中，结合居民行为习惯增设活动座椅，并融入地方特色的电影文化元素；清河街道通过吸引社区、企业、社会组织和志愿者共同参与设计、建造和维护，使老旧小区中的闲置空地变身为美丽的共建花园，将既有建筑改造为融党群服务、图书阅览、社区养老、居委办公、便民商业和社区花园等功能于一体的社区综合体“清河生活馆”。
图6 北京双井街道改造后的活动小广场
5 总结与展望
随着我国社区规划从“活动组织模式”转向“制度引领模式”，社区规划师制度的创新和实践成为广泛、深远和持续开展社区规划工作的重要保障，激励和引导多方主体参与社区的共建共治共享。本文以北京的责师制度为例，系统阐释了该制度正式推行两年多以来的发展历程、制度架构和实施成果。北京责师工作开展力度大，覆盖面广，制度建设全面，在全国乃至全球均属前沿；更重要的是，为破解特大城市基层空间治理困境提供了有益的探索。从结构视角看，通过在全市层面建立责师制度，强化了整体治理的特色。以“两级政府、三级联动”落实制度实施，依托工作专班、专委会、轮值制度等搭建市、区层级制度型平台，推进了跨级、跨部门协作；明确责师岗位，将专业力量引入基层，通过制度化授权，使其高度嵌入基层规划和治理体系，实现服务的连续性和持续性；以财政资金保障团队服务，打破传统资金投入聚焦工程项目的单一路径，支持团队长期扎根地方并提供品质化服务。从行动视角看，责师团队因地制宜地采取灵活多样的行动策略，在自上而下的发展战略、工具理性的专业术语与真实而多元的社会需求之间促进对接与融合。依托来自行政场域的权力资本和信任资本，搭建跨域沟通平台；聚焦社会场域中社区公共领域的发展议题，增强公民意识和增进社会共识；在生活场域中秉持人本关怀理念，提升社区社会资本和空间价值（图7）。
图7 面向基层空间治理创新的北京责任规划师制度实践
与此同时，北京责师制度目前尚处于全面推行的初期阶段，仍存在一些问题，也是未来发展必须正视的挑战。一是责师的身份定位和责权范畴尚待进一步明确。由于不同区、街镇的发展状况和规划诉求存在较大差异，部分基层领导和干部对于责师的工作和责权范畴并不清晰，导致一些责师团队或无事可做，或“整天跑腿开会”，难以有效发挥专业作用；此外，责师的工作内容或专业建议受制于相关部门的“选择性纳入”，导致工作的碎片化和不确定性。未来亟须推进社区规划与法定空间规划体系、责师工作与基层管理体制之间的紧密对接，进一步明晰责师在基层治理工作中的定位，并加以宣贯和落实。二是责师在社会协调和参与动员方面的工作职能有待强化。《实施办法》中明确了责师作为“独立第三方”的身份，其中一大职责应是作为政府与市场、社会间的重要纽带。但实际工作中责师更多地呈现出行政依附的身份特征，花大量时间精力服务于规划开会和协调行政事务，而在推进基层治理和公众参与等方面相对欠缺。未来有待在激发和整合社会力量、完善基层协商机制、为社区赋能等基础性和制度性领域发挥更大效能，如协助搭建基层议事协商平台，培育社区社会组织和社区规划师等在地社会力量，整合辖区资源建立社区基金、社区合伙人等可持续运营机制。三是责师团队架构在学科交叉和层级延伸方面有待完善。学科背景方面，责师绝大部分来自城乡规划、建筑学、风景园林等设计专业，面对日趋复杂和综合的社区规划工作，在协调沟通、解决冲突、社会动员等方面存在一定的专业能力瓶颈。未来有待进一步强化学科交叉的团队建设，引入社会学、社会工作、公共管理、文化传媒等相关领域的人员，同时提升团队成员的跨专业对话和协作能力。层级架构方面，目前责师的责任单元主要是街镇，面对覆盖数万甚至数十万人口的基层事务，其主要工作集中在街镇层级，而难有机会和精力走进社区，对话居民。建议未来加强团队的层级延伸，建立责师“区—街镇—社区”三级联动的组织形式和协作机制，向上强化区级的跨域统筹和团队协作，向下加强社区层级社会组织和社区规划师等更基层力量的培育和协作，以更好地应对特大城市基层治理的多层级性、复杂性和跨域性问题。
作者：刘佳燕，博士，清华大学建筑学院，副教授。liujiayan@tsinghua.edu.cn邓翔宇，博士，清华同衡规划设计研究院建筑分院，副院长，高级工程师。19883812@qq.com
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