【摘要】2011年英国政府颁布了《地方主义法》，其出台宣告了区域空间战略的废除，邻里发展规划作为新的规划层次被引入，社区邻里成为重要的治理单元和主体。这一规划改革意味着英国城乡规划体系从自上而下单向治理模式演变为自上而下与自下而上并行的双向治理模式，进而形成了不同层级间的传导和反馈互动机制。本文首先回顾英国邻里发展规划的背景、演变与特征，对大伦敦区域邻里发展规划开展现状的空间分布差异及其影响因子进行定量测度，就典型地区的规划制定与实施特征进行对比研究，并梳理当前英国社区发展规划的得失，总结英国特大城市社区治理的路径及其对我国相关规划与建设的借鉴意义。
引言
2011年英国颁布了《地方主义法》（Localism Act 2011），正式宣告英国空间规划体系进入新时期：区域空间战略被撤销，邻里规划启动，规划程序被大幅简化，规划审批权限全面下放以赋能本地社区机构，提升社区居民作为决策主体的地位。因此，邻里规划作为地方主义的一种体现，是脱胎于社区的地方主义与经济自由主义的一种协同考虑。时任英国政府希望通过这一举措，一方面消除传统规划应变能力与效率低下等弊端；另一方面释放经济潜能，扭转日益衰退的国内经济形势。这一规划改革暗示英国城乡规划体系进入自上而下与自下而上规划协同的双向治理时期，重视二者间传导和反馈形成的互动机制，以保证规划的时效性与绩效。在当前的英国规划体系中，邻里赋能成为其最重要的特点。社区治理不再是通常规划传导体系的末梢，而是自下而上规划的起点。因此，邻里作为多个社区单元自发组织形成的社区群，是社区居民表达共同诉求的空间单元，成为传统城市空间体系之外的一种新的治理单元，其对应的邻里论坛（neighbourhood forum）则成为新的参与主体——这改变了英国传统社区治理的边界和精度。邻里发展规划因此成为了解英国规划体系变革的重要视角，也是理解其社区治理变革的重要途径。在邻里发展规划提出近10年之际，笔者试图回顾既往邻里发展规划编制实施的历程，并以大伦敦区内邻里发展规划开展现状为研究对象，通过定量与定性研究相结合的方法，批判性地解读英国邻里发展规划的特点、经验与教训。本文采用“回顾—特征解析—案例分析—讨论”的结构，首先回顾邻里发展规划的背景、内容与特点；通过逻辑回归和判别分析分别解析大伦敦地区邻里发展规划开展情况的空间差异及其影响因子，介绍并对比两个典型地区的邻里发展规划内容和实施效果差异；最后讨论英国邻里发展规划的得失，以及对我国特大城市社区治理的借鉴意义。
1 英国邻里发展规划回顾
1.1 英国空间规划体系的演进与邻里发展规划的诞生
英国的空间规划体系在历史上经过数次改革，反映出对应规划思潮在各个时期的演变（图1）。受地方主义思潮影响，历史上的英国空间规划体系演变呈现出“向上简化、向下放权”的典型趋势。2003年以前英国的规划体系主要延续1968年《城乡规划法》制定以来所建立的二级（two-tier）法定规划体系，即分别基于郡（county）与区（district）的上级和地方政府的事权管理体系，形成了郡尺度的“结构规划”和区尺度的“地方规划”，并只针对若干大都市区独立编制单一发展规划，形成了一种自上而下逐级传导的规划体系，偏重于城市规划开发的控制，明确了城市规划的公共政策属性。随着《规划与补偿法》与《规划和强制收购法》的颁布，英国规划体系在2004年迎来改革：一方面将规划权力更多地从郡下放到区，形成了更具开放性的地方规划发展框架，强调社区参与；另一方面以“区域空间战略”代替“区域规划指引”，赋予前者法定规划地位，以此强调区域合作并更好地承接和落实“规划政策声明”的愿景。这一时期英国的空间规划体系呈现规划权限的上移与下放，并试图以二者的协调机制来解决此前各层规划过于重叠而缺乏灵活性的问题。2011年随着《地方主义法》颁布，英国政府继续简化国家规划政策，取消了原法定的“区域空间战略”，鼓励建立“地方企业协作区”（LEPs: Local Enterprise Partnerships），并进一步下放规划与财政权限至邻里单元，更加强调规划的地方性与自治性，构建自下而上的规划模式，与自上而下的支持形成一种双向治理机制。这种机制也被认为能够鼓励规划创新，以反哺僵化的中心化规划体系，以一种“大社会”（big society）的形式培养每一个公民的规划认知，提升规划的决策水平。
图1 英国规划体系的演进
1.2 英国邻里发展规划的内容
邻里发展规划作为地方主义思潮在英国空间规划体系改革中的具体体现，是现行法定规划体系中的一个创新层级。英国邻里发展规划是直接赋予多个社区为其共享的邻里拟定发展目标与路径的规划形式。因此，邻里发展规划被称作“由社区自行拟定的、为邻里发展服务的规划”。邻里发展规划一般包括邻里发展规划（neighbourhood plan）、邻里发展决议（neighbourhood development orders）和社区建设权决议（community right to build orders）三部分。邻里发展规划一般由邻里论坛（也可以通过已经建立的教区或者镇议会[parish or town council]和社区组织）领导，是公众参与的重要手段。在邻里发展规划的制定过程中，居民将通过公投的形式决定与日常生活紧密关联的居住、工作、购物等功能的发展区划；决定相关房地产开发的建筑设计要求以及相关基础设施配套；确定建设的控制性条款，如房屋高度、公共空间比例等。邻里发展规划为本地居民提供了一种规划参与机制以确定最符合邻里需要的发展规划，并通过制定战略需求与优先发展目标进行邻里整合。邻里发展规划的具体内容虽然会根据不同邻里具体需求而有所不同，但根据既有发布的规划文本目录大致可以总结为10部分，一般包括：引言、发展目标、邻里现状、社区参与总结、公共绿地空间、发展区划、规划政策、实施导则、基础设施、其他事项。其中规划政策将就主要专项政策进行分解，一般包括以下专项：就业、商业中心、住房、建筑与城市设计、历史遗产、自然环境、公共服务设施、交通以及非规划事项。邻里发展规划的编制形式暂时没有官方规定，但编制内容必须以当地的土地开发和土地使用为核心。邻里发展规划需要与地方规划基本保持一致，可在地方规划的基础上有所添加，但不能与其相抵触。2011年《地方主义法》对邻里发展规划的执行增加了制约条件，要求邻里发展规划或邻里发展指令应当满足以下条件，才能予以生效：（1）须符合《国家规划政策框架》；（2）须符合地方规划当局制定的更广泛区域的战略愿景，以及其他法律要求；（3）当地公众能够对邻里发展规划的编制进行公民投票，其编制内容须得到大多数投票者的同意。
1.3 英国邻里发展规划的主要特点
1.3.1 以双向互动为治理机制
英国邻里发展规划不是单纯为某一或若干社区治理服务的专项规划，而是国家规划的最基础的、新的单元规划，自下而上地与国家规划的自上而下的引导形成一种双向反馈的治理机制。这种机制可以被理解为一种互动，即将规划权限向空间体系的两头分散。另外，将规划权限下放至邻里，是对自上而下的规划方式的一种风险分担——将整体决策的风险分摊至邻里，可以充分降低单一规划决策和目标所带来的各种风险，增加规划系统的稳健性。随着规划权限的下放，邻里发展规划的编制与审批过程被充分压缩，使得规划编制能在较短时间内实现自我纠偏，并反馈至上层和国家规划层面。这也促成了一种规划反馈时间上的互动，以降低因规划决策滞后而带来的风险。因此，英国邻里发展规划并不是只面向社区的规划，而是规划体系的基础单元，是规划体系传导中的重要环节，是落实、反馈和风险分担自上而下规划指引的重要步骤。
1.3.2 以邻里为新的治理边界
在现行英国空间规划体系中，邻里正式成为国家空间规划的新单元，也是自下而上规划系统的起点。一直以来，英国政府都非常注重治理单元与人口普查单元的对应关系，在核定各级单元时通常会注重尽量保证治理单元内的人口属性的相对一致性以及治理对象在空间上的相对一致性。然而，这一空间统计口径往往难以兼顾事权主体、利益主体的空间分布，影响规划实施绩效。因此，邻里发展规划十分鼓励社区的再划定，并强调社区作为公众参与和协调地方资源的空间单元。换句话说，如何划定有效的邻里边界意义重大，是治理地方性的集中体现，是地方主义在规划体系中的映射。与通过行政边界强调事权的方式不同，邻里发展规划的边界更强调地区的、多主体的团结、协调与分享能力，而不是一个简单的空间概念。因此，划定邻里边界的同时须确定参与主体，以保证规划落实的相关主体在规划制定初期就被统筹考虑。通过邻里边界的划定，邻里发展规划得以在空间统计区的基础上，更加灵活地应对各种空间需求，并能够在必要时重启新一轮邻里发展规划，确定新的、更加有效的治理边界。在一定程度上，邻里发展规划中对于社区的理解是灵活的，以邻里的治理效能最优为划定依据，也是英国邻里发展规划的重要特征之一。
1.3.3 以邻里论坛为主要组织形式
邻里论坛作为邻里的组织形式，是邻里发展规划的决策主体。邻里论坛需要有足够选民进行投票并符合邻里论坛的合法性要求，因此邻里发展规划的另一重要特征是坚持邻里论坛的权威性和代表性。邻里论坛可以是现存的教区或者镇一级的小型议会，但需要增加顾问团体以保证各社会团体拥有平等的裁量权。一般而言，一个合法的邻里论坛的建立需要综合考虑各项重要因素，涵盖邻里边界划定、目标，社会公平、隶属关系、权责制度、冲突裁决、金融财政、退出机制等各方面（表1），反映出以下几个重要特征。
表1 邻里论坛的组成机制
首先，邻里论坛应保证其有广泛的代表性。邻里论坛参与主体必须来自重划邻里的各个地方，并通过席位、投票权占比、隶属关系、冲突仲裁等事项的确定，保证不同利益集团的相对平衡。其次，邻里论坛需要保证对邻里发展议题的敏感性、对应性与时效性，即在邻里论坛运行过程中需要保证对邻里发展中亟待解决的议题有针对性，并制定邻里论坛的暂停、重启、改选等机制以保证邻里论坛规划裁定权的权威性。再次，邻里论坛还需承担部分规划教育的职能，通过组织培训和会议保证邻里论坛对于需要解决的规划议题具有必要的专业性。邻里论坛通常包含两种主体：一种是非合作性的（unincorporated）的，一般是主要由个体组成的无限责任团体，无法配置资产；另一种是合作性（incorporated）的，主要由有限责任主体组成，通常在邻里范围内有资源配置能力，能够通过合约的签订构建起主体间的正式联系。邻里论坛应将二者结合，充分利用合作组织关系，通过契约形式落实地方发展规划实施过程中的主体责任。
1.3.4 以土地开发与住房提案审批为主要抓手
1990年之前英国政府通过《城乡规划法》对土地开发权进行了国有化，设立了土地开发金，而后通过规划义务（planning obligation）制度进行了适度放松。在邻里发展规划中，土地审批和住宅提案成为邻里论坛讨论的重要议题。社区基础设施税（community infrastructure levy）成为主要开发调控指标，使得土地开发能够尽早获知税率，缩短协商时间，提高资金使用效率。基础设施税完全由邻里自行征收和支配，以确保其能够尽快投入区域内的各项基础设施建设，使社区各个主体能够分享土地开发利益。土地审批与住房提案审批不仅是邻里发展规划中的重要抓手，相关过程的参与也使人们开始默许空间自由主义，支持住房增长，催生了一些邻里区域内房产开发的新特征。比如：邻里发展论坛通常更加倾向于选择中小型房产开发企业，发展可负担、定制化的住宅而非由大型房产公司所主导的大型标准化住宅。邻里发展论坛也通常更加支持相对紧凑的开发方案，强调在已经开发的区域进行再开发，从而避免侵占大型的公共空间。将土地开发下放至邻里、将公众参与前置，通常能够保证直观可见的公众利益得以落实，也避免了传统整体开发过程中公众参与的负面评价。
2 大伦敦地区开展邻里发展规划的地区差异与成因
2.1 大伦敦区的地方发展规划概述
至2019年，大伦敦地区已经有114个选区（ward）开展了邻里发展规划，约占大伦敦区内选区数量的1/6。图2记录了各个邻里发展规划的开展情况及其空间分布。邻里发展规划编制的区域图示大部分与中尺度人口普查单元（MSOA: Middle Layer Super Output Areas）接近，其中每个MSOA中约包含1.5万人，约600户。大伦敦地区邻里发展规划开展具有一定的空间分异特征。首先，西伦敦地区的邻里发展规划的开展进度比东伦敦地区快。其次，虽然大部分实行邻里发展规划的地区都与行政边界特别是镇（borough）的边界吻合，但也存在非常多的邻里发展规划编制单元突破了既有行政边界的情况。这种现象在MSOA尺度上时常发生，说明邻里发展规划在地方层面存在较大的自由度，而如何定义和形成对应的规划边界，一定程度上不受行政辖区或者空间统计区的限制。
图2 大伦敦区开展邻里发展规划的分布情况
2.2 邻里发展规划是否编制的区域差异与成因
2.2.1 逻辑回归
为探究邻里发展规划编制开展的影响因素，下文以大伦敦区623个选区为统计单元，利用ArcGIS统计选区内邻里发展规划区的面积占比，由于邻里发展规划编制的范围在局部存在跨越行政区划的情况，因此将占比大于20%的选区编制进度类别计为1（忽略邻里开发的具体阶段），其余为0，以此作为被解释变量构建逻辑回归模型。本文涉及三种变量，即区位与社会经济、种族与宗教以及职业与学历（附表），这三种变量被认为是公众参与进程中影响社会资本的要素。其他因素也会影响社会资本与公众参与结果，但受对应尺度的数据可获得性限制，本文暂时只考虑这三类变量。变量数据均来自2011年的全英人口普查数据。本文设定了三种模型，以探究各类子变量对是否开展邻里发展规划编制的影响程度：模型1只考虑区位与社会经济程度的空间差异；模型2加入种族与宗教因子的影响；模型3则在模型2的基础上进一步考虑职业与学历中的各项因子。逻辑回归的结果表明，选区的区位（至伦敦中央商务区的距离）、社会经济发展程度（总家庭可支配收入）以及少数族裔数量对于该选区是否编制邻里发展规划有显著影响，而居民的宗教、职业和学历等特征对是否编制邻里发展规划的影响并不显著（表2）。具体而言，越靠近市中心的选区会更容易意识到编制邻里发展规划的必要性，这一规律在三个模型中都十分显著，说明城市空间结构对于邻里发展规划的编制时序有重要影响。另一个绝对显著的自变量是总家庭可支配收入，即在同样的区位条件下，总家庭可支配收入越高的选区越早开始编制邻里发展规划。此外，其他族裔的人数，对于是否进行邻里发展规划也有正向影响——少数族裔较多的选区通常更具有开展邻里发展规划的条件。职业与学历因子与其他要素存在多重共线性，因此在模型3中全部被剔除。表2 邻里发展规划是否开展的逻辑回归结果（选区尺度）注：被剔除的变量VIF大于10（***：p<0.01；**：p<0.05；*：p<0.1）；职业和学历因子与其他要素存在多重公共线性，在模型3中被剔除。
大伦敦区邻里发展规划开展与否的空间差异初步表明，虽然邻里发展规划编制的初衷之一是鼓励社区自发地参与制定自身的发展规划，但是统计结果表明这种自发参与背后具有绅士化特征：位于城市中心的高收入选区更早意识到开展邻里发展规划的重要性并付诸行动。由少数族裔主导的教区也会更加容易形成邻里论坛，并更早编制邻里发展规划。这表明邻里发展规划作为本地化的一种策略也不可避免地受到地区间社会经济差异的影响，进而可能影响本地化这一策略的社会公平性。
2.2.2 判别分析
本文将2019年以前各个选区开展邻里发展规划的阶段分为四类，即未编制、编制中（未提交）、规划审核、规划已实施。为了进一步研究不同地区的社会经济条件能够在多大程度上帮助我们区别大伦敦区邻里发展规划的进程，本文采用了判别分析。判别分析的输入包含前文逻辑回归的各项自变量以及邻里发展规划的四阶段分类。区位与社会经济、种族与宗教两类变量在判别分析时被合并成三类复合函数（表3）。三个判别函数能够将大伦敦区分为反映邻里发展规划开展进度的四类地区，准确率为62.5%。其中函数1与区位要素正相关，与其他族裔（-0.445）和家庭总收入水平（-0.303）因子呈负相关，可以被定义为“区位与主要宗教聚集度”；函数2则与佛教徒数量（+1.025）、伊斯兰教众数量（+0.644）相关，可以被定义为“佛教与伊斯兰教众聚集度”；函数3主要与就业数量相关（+0.674），可以被定义为“就业聚集度”，其与若干主要宗教，如伊斯兰教教众数量（-0.434）呈负相关。这三个判别函数表明城市土地利用结构和族裔族群对于邻里发展规划的推进有明显影响，呈现复杂的复合效应。
为了进一步理解判别函数是如何作用于邻里发展规划的不同阶段划分结果，本文记录了每两个判别函数为坐标轴的判别分类散点图（图3）。显而易见，各个组别可以被三个判别函数描述，但是各个判别函数对于区分不同组别则有不同的意义。区位与主要宗教聚集度（函数1）主要用于区别组0与其他组别；佛教与伊斯兰教众聚集度（函数2）则可以区别组2与其他组别。从时序上看，佛教与伊斯兰教区都较早地意识到并能够顺利推进邻里发展规划的进程。就业聚集度则可以区分组3与其他组别，表明了经济发达地区在邻里发展规划编制上的先行作用。虽然判别结果表明仍有潜在的因子会进一步影响邻里发展规划的进程，当前的因子已较为清晰地表明大伦敦地区较早开展邻里发展规划编制的首先是经济发达地区，其次是某些宗教占主导地位的教区，再次是区位较好且被其他宗教主导的教区或者选区。这充分说明对于邻里发展规划的响应能力存在显著的地点差异，并主要由在地的社会关系程度决定。通常经济发达地区或者主要宗教主导的教区，都已经存在较为完善的邻里治理主体甚至是委员会，这些机构的存在会帮助该地区更快地形成规划认同，及时有效地与上级政府机构对接，同时促进本地规划的进程。
注：0表示未实行邻里发展规划；1表示正在编制邻里发展规划；2表示邻里发展规划审批中；3表示邻里发展规划已实行。
图3 基于判别函数的散点图矩阵（选区尺度）
3 大伦敦地区邻里发展规划案例分析——女王公园和斯特拉福德及西汉姆
3.1 邻里论坛
本文选择女王公园（Queen’s Park）和斯特拉福德及西汉姆（Strafford and West Ham）邻里论坛作为对比案例，它们分别代表了两种典型的邻里论坛形式。前者是最早编制邻里发展规划的社区之一，亦是伦敦唯一的教区，拥有既有的邻里论坛主体；后者于2017年完成邻里发展规划组建，并提交了邻里发展规划，拥有新划定的邻里边界和近期组建的邻里论坛。从区位角度看，它们分别位于城市中心高度发达地区和城市近郊的快速发展区，拥有不同的社会族群组成（图4）。将二者进行对比，有助于扩展前文对于整体布局影响因子定量分析的成果，进一步总结邻里发展规划开展现状的特征。
图4 女王公园和斯特拉福德及西汉姆邻里区位与边界
3.1.1 女王公园邻里论坛
女王公园邻里位于威斯敏斯特城西北部，其边界与选区边界完全对应。其中含有一处重要历史保护街区以及两处重点开放空间。女王公园邻里是伦敦区域内唯一一个城市教区，拥有教区议会，并在此基础上于2014年建立了社区议会。社区议会对该邻里内征收额外的议会税（council tax），部分用于支持邻里发展规划的编制。女王公园邻里发展规划是英国最早开始编制的邻里发展规划之一。规划旨在应对诸多挑战：沿哈罗路主街的商业衰败；缺乏必要的公共服务设施；邻里内运动和休闲设施年久失修，居民不得不使用紧邻的布伦特（Brent）郡的相关设施等。虽然该地区允许高密度开发，但开发用地仍旧紧缺。另外，部分邻里成员尚缺乏专业的邻里发展规划知识，但为了尽可能保持原社区议会与各方主体的密切联系，邻里论坛保留了大部分原社区议会的成员架构，规划于2011年开始编制并已经实施，随后部分规划被修改后体现于威斯敏斯特地方进程规划中并于2019年上报审批。
3.1.2 斯特拉福德及西汉姆邻里论坛
斯特拉福德及西汉姆邻里发展规划于2017年上报纽汉（Newham）地方政府。该地区是多种族混居区，且相对贫困。较之女王公园邻里，该邻里范围较大，且近期重新划定，包括斯特拉福德镇中心、斯特拉福德公园和西汉姆的大部分地区。新划定的邻里边界中的建成环境特色众多，既有历史建筑也有工业遗存。由于紧邻2012年伦敦奥运会会址，该地区也被认为是城市更新与开发的重点区域。因此，斯特拉福德及西汉姆邻里发展规划的宗旨是指导高质量的土地开发与城市更新。新组建的邻里论坛由有充分邻里发展规划编制经验的主席（如专业编制机构的规划师或原审批机构决策者）带领，着力推进新邻里发展边界的形成。在此过程中，邻里论坛曾提出多种边界划定方式，并通过组织社会活动、增加相邻邻里的认同感而形成最后报批的邻里范围。此外，邻里论坛还试图以学校为载体探索新模式，以确保论坛成员结构能反映多族群的人口结构等，即通过在当地学校中设立相关课程，使得不同阶层的年轻人口尽早了解邻里发展规划并增强他们及其家庭的参与意愿。邻里论坛而后组织学校、本地居民和非营利性建筑实践团体参与规划编制，以保证各族群的意见能够交流并通过图纸进行充分表达。
3.2 邻里发展规划所面对的挑战
3.2.1 资金短缺
资金支持是邻里论坛得以充分调动相关资源的前提条件。女王公园邻里论坛主要依赖社区议会的税收预算以及大伦敦区内的专项资金补助，使得邻里发展规划的资金支持较为充裕。而斯特拉福德及西汉姆邻里论坛则不得不开源节流：一方面，后者需积极开拓资金渠道，积极联系各资助团体；另一方面，积极开展各种规划展览，并通过学校等主体开展规划教育与沟通，以节省专业顾问的开支。
3.2.2 专业知识缺乏
理性的规划决策必须依赖一个有充分专业知识的决策主体。为保证邻里发展规划的效果，女王公园邻里论坛采用实证驱动的发展模式（EDD: Evidence-Driven Development），通过稳定的资金支持并雇佣了专业规划编制与政策编写机构。斯特拉福德及西汉姆邻里论坛则更多地通过规划讨论的主题活动来进行规划咨询活动，并号召专业机构参与。
3.2.3 公众参与热情不高
女王公园邻里论坛虽然设计了多样的公众参与方式，但人们参与邻里发展规划编制的意愿仍然不高，居民更倾向于参与更加具体的议题讨论。而斯特拉福德及西汉姆邻里论坛则抓住本地高中学校学生的参与意愿，以学生为主体进行基于家庭代际联系为媒介的创新公众参与方式，增加民众的参与热情。
3.3 邻里发展规划的影响
3.3.1 近期发展
邻里发展规划的一个重要任务是保证近期发展符合当下邻里发展需求，然而这一成效也不得不受到规划衔接的影响。这一点在女王公园邻里发展规划中十分明显。由于近期发展规划仍旧遵守过去已经批准的上位规划而无法响应当下的居民需求，因此规划改革期前后的不同规划产生的冲突一定程度上耽误了近期发展计划的编制和实施。斯特拉福德及西汉姆邻里发展规划则另辟蹊径。由于地处奥林匹克公园附近，原定的大规模城市更新的方案仍在执行，邻里论坛则转而保护来之不易的绿地景观，倡导紧凑开发，因此邻里论坛的规划协调能力是近期发展计划的重要影响因素。
3.3.2 社会收益
邻里论坛是邻里间的新的组织方式，有助于提高社会凝聚力。女王公园邻里论坛依托其教区议会形成了团结更多社会阶层的社区领导机构，并通过对于邻里发展规划从编制到实施的全周期监管，增强了社区的社会凝聚力。而通过各种创新的公众参与方式，斯特拉福德及西汉姆邻里论坛则试图在重新划定的邻里中梳理一种跨族裔的知识共享模式，并试图通过规划的落实来强化邻里感，增强社会和社区认同。另一方面，这些邻里发展规划的编制会影响同一选区的其他邻里，因此利益相关邻里需尽快开展相关规划，尽量保证各种社会收益。
3.3.3 本地关系
在邻里发展规划的编制过程中，区级事务机构与邻里论坛的互动增加，前者不仅是邻里发展规划的审核机构之一也是赋权机构。因此，二者之间的监管关系变成了一种协作关系。女王公园邻里论坛不仅参与本邻里的发展规划编制，也作为一种参与机构参与区一级的地方规划的修编，使得邻里发展的诉求在上位规划中得到反映。但是与当地主管部门构建合作关系也并非十分容易。斯特拉福德及西汉姆邻里论坛是当地区级政府辖区内的第一个邻里论坛，由于缺乏经验，相关沟通时常变成责任的推诿，即使双方都对邻里发展规划持有积极态度。
4 结语
英国的邻里发展规划作为一种规划创新，不仅是社区治理的新形式，也是改革后空间规划体系的基础规划与关键环节。邻里重划形成的新的治理单元，体现了重视权利主体与空间边界的对应性、权利主体构成的公平性以及权利主体的规划资源协调能力的最大化等原则。通过将土地审批和财政权交付地方，邻里的自治性也获得充分保证，与中心化的规划体系形成一种互动机制，旨在降低空间规划层级间的协调成本。但英国邻里发展规划的开展过程也绝非完美。从空间上看，开展邻里发展规划的地区具有明显的异质性，表明地方对于规划编制的响应能力仍存在巨大的差异。本文发现，经济发达地区与少数族裔聚集区通常会有更加明确的规划诉求，促使其更早地开始推进邻里发展规划。影响编制进度的三种因素分别是区位、特定宗教与就业密集程度。就业聚集区对于邻里发展规划的响应最快；其次是特定族裔的聚集区，特别是佛教与伊斯兰教徒的聚集区，这一方面反映出不同邻里特定对于规划的意愿不同，另一方面则提醒需要警惕特定区域的邻里发展规划可能存在某种异化的风险。女王公园和斯特拉福德及西汉姆邻里论坛的案例对比分析表明，邻里论坛由于自身条件的限制在运行方式上存在明显差异。有充分的资金支持且有既有教会社团的邻里通常更容易协调外部力量，与当地政府合作更紧密，但是难免也有决策异化的风险。而资金支持较少的地区则需要主动谋求规划创新以压缩成本，如利用学校等既有的紧密社会网络等。但由于缺乏规划知识，与当地政府沟通协作不畅，规划审批过程中的推诿容易使得邻里发展规划裹足不前。英国邻里发展规划被认为可以充分调用基层力量，释放规划和社会发展活力，提供了一种大城市的治理路径。其中不乏可以借鉴的经验。（1）以土地开发等审批为抓手，加快规划响应速度，预防过度开发。（2）鼓励邻里社区的边界重划并要求规划边界能够反映一致的需求与行动力，可提供一种对于社区空间理解的新方式。跨区邻里柔化了事权边界，促进了空间协同发展，成为邻里发展赋能的新手段。（3）邻里论坛不仅包含规划审批，还可用于邻里财政支付和签订义务合同，保证规划实施期内规划主体的责任履行。（4）创新使用各类规划机构要素（如学校）开展公众参与，可弥补公众参与程度较低的各种问题。英国邻里发展规划中遇到的问题，也为我国超大城市社区治理提供如下警示。（1）避免过度的空间异化，保证治理能力的空间公平。可通过增加政府协调统筹能力，保证社区治理的空间差异在可接受范围内，避免空间不公平和规划成效的巨大分异。（2）鼓励公众参与，提供专业性支持。应鼓励设定社区代表性社团参与规划决策，以及专业规划机构对社区论坛进行各项培训，减少不同社区因规划专业能力差异而造成的决策失误，如当前我国有些城市推进的社区规划师制度，可以保证地方获得较为全面的规划支持和服务。（3）避免规划异化，保证规划成果的公平分配。得益于制度优势，我国的规划通常能够广泛响应不同人民群众群体的需求，但仍需注意对少数弱势群体的关注并开展规划评估，保证规划受益的公平性。（4）加强上下位规划衔接，提升社区治理响应能力。应明确社区治理可在上位规划中可承担的规划要素，并将治理需求适当前置，使社区治理成为上位规划编制的需求感知器和重要抓手。本文分别从空间规划体系角度大伦敦区和个案分析角度，对英国邻里发展规划开展多维度研究，有助于全面理解英国邻里发展规划的问题，也为未来的深入研究提供参考。囿于数据限制，本文的定量分析基于选区尺度，并人为设定了相关阈值，模型的结果稳定性也许会受到影响。未来研究中可基于更加精细的数据对此进一步验证。
作者：沈尧（通信作者），博士，同济大学建筑与城市规划学院，高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室，助理教授，硕士生导师。eshenyao@tongji.edu.cn罗伟斌，博士，英国伦敦大学学院，助理教授，博士生导师杨滔，博士，中国城市规划设计研究院，高级城市规划师
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