期刊精粹 | 面向特大城市治理的社区规划方法【2021.6期优先看 · 主题】
注：自“上海2035”总体规划在全国率先提出打造“15分钟社区生活圈”以来，上海按照“人民城市”的重要理念，在市民15分钟步行的范围内，建设“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的社区生活圈。
图6 上海市普陀区曹杨新村街道的“十五分钟社区生活圈”
资料来源：SUSAS，上海空间艺术季“十五分钟社区生活圈”导览手册：146-147.
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1 特大城市治理的挑战
进入21世纪以来，人类社会的发展伴随着一场广泛而深刻的城市化进程。2015年全世界有35亿人口居住在城市，到2040年，世界2/3的人口将居住在城市。在此过程中，人口超过百万的特大城市会逐渐成为人类生存发展的主要空间，特大城市治理已成为许多国家甚至全球性的战略议题。联合国全球治理委员会（Commission on Global Governance）认为，“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它具备四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。这一定义也呼应了联合国在1997年报告中提出的“善治”（good governance）概念，后者认为未来城市治理的评价标准是“参与、公开、透明、回应、公平等原则”。其中“参与”是善治的基础——政府不再是治理的唯一主体，政府与企业、社会组织和居民自治体组成的共治体系，是适应社会多元需求的更为理想的方式。
显然，由于政治、经济、社会、文化背景的差异，世界各国特大城市的治理路径并不相同。进入新时期以来，中国政府已经意识到城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2015年中央城市工作会议也指出，政府要创新城市治理方式，促进城市治理体系和治理能力现代化。这种创新是对传统集权式管理模式进行转型升级，但不是放弃政府管理和主导性，是围绕政府、市场、社会三者关系的权力重构过程。
从城市规划的视角看，当前特大城市的治理面临三个主要挑战。（1）公共服务供给的公平与效率。由于就业岗位和公共资源高度集中，特大城市往往吸引了大量居民。如何在高密度、异质性的人口状态下实施精细化管理，并为多元人群提供公平且兼顾差异性的公共服务，是特大城市治理的首要问题。（2）风险管控与可持续发展。相比中小城市，特大城市对于自然灾害、流行疾病、恐怖袭击、金融危机、社会冲突等风险事件更为敏感，高频互动的城市环境还会诱发各类风险源的相互影响并彼此再生产，危害性更大。因此特大城市必须探索安全韧性和可持续发展的治理路径。（3）多元共治的体系建构。有别于传统的管治，治理是基于多方主体的广泛协作，体现不同主体之间的合作共治——在人口多元、利益关系错综复杂的特大城市更是如此。激发和引导多元主体共同参与社会事务，或者说培育基层社会“内在权力和共同权力”的意识和能力，是当前特大城市治理成败的关键。
作为城市生活的基本单元，社区既是居民日常活动的空间载体，也是国家治理和地方自治的实践场所。基层社区是特大城市应对治理挑战的关键。
首先，社区是城市公共服务的对象也是载体。从世界范围看，城市公共服务的提供者无非是市场、社会、政府三种主体，分别对应新自由主义、社群主义和国家统合三种政策选择。无论是哪种选择，基层社区都是承接公共服务和管理的“最后一公里”，挑战的实质是“特大城市不同类型的公共服务，应该通过何种策略、何种路径来协调市场、社会和政府的力量，对不同类型的社区提供有效供给”。例如：法国的特殊政策区（politique de la ville）面向困难街区的针对性公共服务政策设计，荷兰非营利机构在社会住房运营中发挥的积极作用，以及中国近年来通过社区党建方式形成的高度整合的公共服务网络等。
其次，作为城市构成的基本单元，社区是居民抵御各类灾害风险的最后一道防线。是否具有“从灾害中自我恢复的韧性”，是社区助力城市生命体对抗风险的关键。在欧洲，社区参与已经在生态社区建设、气候行动等方面发挥重要作用。去年伊始的新冠疫情，使得社区成为医院以外最重要的抗疫阵地，特别是疫情防控进入常态化以后，社区还承担着流动人口管理、弱势群体照护、次生灾害预防等重任。在这场席卷全球的重大公共卫生事件面前，关于现代大都市中的社区究竟是“失落”“继存”还是“解放”的争论已不证自明。这也是为什么联合国可持续发展目标（SDGs: Sustainable Development Goals）将“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续城市和人类住区”列为17大目标之一。
最后，建立多元共治格局必须以社区为依托。社区治理的合理性源于国家和市场逻辑的失灵。尽管国家和市场掌握着主要的行政资源和经济资源，但在居民可感知的“日常生活”领域仍存在大量的管理和服务盲区。在社会治理的最后一公里，只有社区能够快速响应居民大量的、动态的、差异化的生活需求，有效规范共同体成员的行为，并培育包括信任、团结、互助、志愿、尊重等在内的社会资本。这些基于社区的横向联系是多元主体之间的黏合剂，可以弥补国家和市场在公共服务、灾后互助、地方发展等方面的不足。
进入新时代以来，党中央秉持“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”的宗旨，强调“从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手”。2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确要求做好城乡社区发展规划编制工作；同年，党的十九大明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，要求“推动社会治理重心向基层下移”，关键是“转变社会治理的方式，加强社区治理体系建设”。
新时期对社区规划的内容和方法提出了新的要求。与传统的“居住区规划”相比，当前以“推进城市治理体系建设和治理能力现代化”为目标的社区规划，必须要在内容和方法上寻求突破：综合考虑“地”（环境品质）、“人”（社会凝聚）、“文”（文化传承）、“财”（资金支持）、“政”（多元共治）等多方面的治理要素以及背后的协同机制，以此为基础的社区规划才能应对特大城市所面临的严峻挑战，并创造高品质的生活环境。这一思路的转变也要求社区规划师的知识结构从工程、美学领域向社会科学（政治学、经济学、社会学、人文地理学等）领域拓展，利用新方法解决新问题。
我们也看到，近年来为积极落实国家战略、回应人民对美好生活的向往，北京、上海、广州、武汉、成都等特大城市陆续出台了各自的社区规划与治理政策，通过不同维度和不同层级的社区规划，积极探索具有地方特色的实施路径，如北京的责任规划师、上海的15分钟社区生活圈、成都的社区发展治理委员会制度，等等。这些实施路径在传统物质空间规划（如社区更新、老旧院落改造等）的基础上融入了政策设计、公众参与、机制创新等新方法，极大丰富了社区规划的内容。此外，当我们把目光转向国际，也可以发现纽约、伦敦、巴黎、东京等全球城市近年来在社区规划与治理方面已经探索出了不少成功经验，例如纽约的韧性社区规划（resilient community planning）、伦敦的邻里发展规划（neighborhood development plan）、巴黎的地方规划（plan local d’urbanisme）、东京的社区营造（community making）等。这些社区规划包含了权力分配、经济复兴、社会包容、环境与文化保护以及空间品质提升等多方面内容，是特大城市治理战略的重要组成，为基层社区的差异化发展提供了行动框架，发挥着承上启下的关键作用，值得我们深入研究与借鉴。
本专辑选择了五篇论文，从不同的视角对伦敦、东京、纽约、北京、上海五座城市的社区规划和治理经验进行分析，重点关注特大城市面临的治理挑战和社区应对路径，呈现当前国外和国内特大城市在社区规划方面的新内容与新方法。
《英国邻里发展规划探析——以大伦敦地区为例》一文将邻里发展规划的诞生置于英国2004年以来地方放权的大背景下来理解。作者认为，邻里发展规划不再是传统规划传导体系的“末梢”，而是自下而上规划的一个“起点”。这种“以上下双向互动为治理机制、以邻里单元为治理边界、以邻里论坛为组织形式、以土地开发和住房提案审批为管控手段”的社区规划方法，提升了社区居民作为决策主体的地位，消除了传统规划应变能力与效率低下的弊端，同时释放了地方经济的潜能，扭转了国内经济日益衰退的形势。虽然邻里发展规划还存在资金支持、知识储备和参与热情等问题，但在快速响应社区居民需求、兼顾社区差异和公共服务平等化，以及区域战略和地方发展的衔接等方面，为特大城市治理提供了重要的经验。
《东京社区共治——协作型社区发展的新兴模式》一文聚焦社区多元共治的模式。论文选取东京三个代表性社区，深入分析了在社会转型、空间变迁以及传统町会制度衰退的背景下，特大城市不同区位社区所面临的治理挑战，以及这三类社区如何利用地方资源，特别是“新居民”群体构建多元主体的共治格局。作者通过长期的参与式研究，认为无论是社区和开发商协作管理、基于本地社区进行动态的城市保护，还是依托中间组织建立连接点，东京社区多元共治模式的选择必须立足于地方文脉，因地制宜地构建由不同利益主体和外部专家组成的协作治理网络。
《纽约的韧性社区规划实践及若干讨论》一文关注高风险威胁下的特大城市韧性社区策略。论文从参与式社区规划应急管理体系、作为特殊规划工具的滨水社区、整体性社区理论等方面，对以提升韧性为导向的纽约社区规划新方法进行了详细的介绍。作者认为，韧性社区一方面要做好物质空间规划和应急管理，即调控土地使用及其生产生活，加强医疗、公共安全等公共服务的有效供给和风险管控；另一方面还要做好社会规划，即通过吸纳利益相关者参与，将行政动员与社会动员相结合，通过结构、过程、能力和文化等维度的社区治理体系和能力建设来增强社区韧性。
专辑的第四、第五篇文章分别邀请了坚持在国内社区规划一线的实践规划师，讨论当前北京和上海在社区规划师制度方面的创新与反思。《北京基层空间治理的创新实践——责任规划制度与社区规划行动策略》一文从“结构—行动”视角，探讨了北京的责任规划师制度如何形塑政府、社会和市场的协动网络，培育社区团队成长和规划工作的土壤；以及责任规划师如何依托制度授权和资本支持，通过灵活多样的行动策略推进基层空间治理和场所品质提升。《上海社区规划师制度的实践探索及治理视角的优化建议》一文对上海市社区规划师制度的产生过程、角色定位，以及这一制度在城市中心六区呈现出的不同实施模式和运行机制进行了梳理与比较，重点对社区规划师在社区规划过程中的参与编制和沟通协商作用进行了归纳与反思，并提出了相应的优化建议。
专辑论文的选题覆盖了东亚和欧美等特大城市在城市治理和社区规划方面的最新实践与反思，重点分析在不同政治、经济、社会背景下，各国社区面对公共服务、安全韧性和多元共治的挑战所采取的独特应对方法和实施路径。通过分析、比较与反思，为中国城市未来的社区规划和建设提供可借鉴的思路。