【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《从“拆除”到“赋能”——巴西非正规住房的演进历程、价值转向与政策启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
从1940年到2020年，巴西的城市化水平从31.2%发展到超过85%，非正规住房（贫民窟）迅速蔓延。为了对非正规住房进行治理，巴西开展了历时半个多世纪的探索，既有自上而下，通过拆旧建新、异地安置以尝试“消灭”非正规住房的强制措施；也有以互助项目、就地升级为主的弹性策略。不断转变的治理策略背后，体现了城市非正规性从“被消灭的对象”向“治理策略”的价值转向过程，非正规空间资源的利用价值被不断挖掘。
1 从“非法化”到“正规化赋能”
1940年代—1970年代的工业化、城市化高速发展时期，巴西政府将非正规住房看作城市发展的畸形地带，采取大规模拆迁—异地安置的强制措施尝试解决非正规问题，在花费大量成本的同时，造成了严重的社会隔离与阶级矛盾。为了应对这一问题，巴西政府对非正规空间的价值进行了重新认定，完成了“非法化—合法化—正规化赋能”的转向过程。首先对贫民窟整体的合法性进行认可，然后通过注册登记—改造危险空间—补充设施—土地确权等步骤，实现贫民窟从合法认定到确立私人所有权的全过程。由于确认部分产权后的住房可进行抵押贷款，合法化工作极大地提高了贫民窟居民的改造支付能力，而进一步改造升级后的居住空间又具备更高的产权价值，最终形成了“改造价值提升—改造意愿提升”的正向循环（图1）。
图1 合法化改造后的里约社区
资料来源：Favela-Barrio项目官网，2021
进入21世纪以来，巴西政府建立城市部，在更宏观的治理框架下解决城市非正规性问题。通过设立特殊社会利益区（ZEIS）的形式，将贫民窟的开发改造纳入城市总体规划框架，不受传统规划流程的约束（图2）。这一措施促进了公众参与和草根主导改造建设的过程，非正规性成为有效的“治理策略”。
图2 圣保罗的三个“特殊社会利益区”
2 从“自上而下”到“多元治理”
为了解决传统非正规治理中的改造低效和社区绅士化问题，巴西政府逐步在非正规住房的综合治理中引入多元主体参与，居民与社区、政府、NGO、金融机构和国际组织都参与到了贫民窟的治理工作中，有效提升了治理效果。三级政府在纵向对治理的引导工作进行分工和协同，联邦政府进行指标和资金的统筹，州政府住房建设厅负责组织区域的治理实施，各市的城市部负责具体改造和提升落实。国际组织和NGO通过提供职业培训、疾病防治和垃圾回收等援助，提高贫民窟的生活质量，国际金融机构为贫民窟更新计划提供资金保障。同时，为了充分发挥社区内部的治理积极性，居民团体和第三方技术团队可以在城市发展战略的设计阶段就介入贫民窟治理，通过提出发展诉求和目标，参加方案评定等方式，参与协商式贫民窟治理的全过程。
3 从“统一拆迁”到“分类施策”
21世纪以来，巴西转变城市治理思路，在治理目标和改造措施上强调对非正规空间的“分类施策”，通过不同类型特殊社会利益区的划分和四步改造流程，实现对不同基础条件贫民窟空间的分批、分类改造，以降低更新成本、提升改造效率。以圣保罗城市总体规划为例，针对各贫民窟地区不同的自然条件、开发基础和用地规划潜力，规划方案对改造地区进行了分类施策，划定了五类不同结构的ZEIS用地并设置了对应的规划发展目标与改造策略（图3）。在具体的改造实践中，通过“普查—分级分类—筛选—计划”的改造流程，将贫民窟住房依产权基础、建筑质量等划分为不同类型进行改造，有效降低了贫民窟更新改造的升级成本。
图3 “特殊社会利益区”分类改造的整治策略
资料来源：圣保罗城市总体规划（2014—2030）作者：于江浩，清华大学建筑学院城市规划系博士研究生
田莉（通信作者），清华大学建筑学院城市规划系，教授，副系主任；土地利用与住房政策研究中心主任。litian262@126.com【专家意见】南美第三世界国家在快速城市化发展过程中如何解决城市居住问题，尤其是非正规模式下住宅建设的实践经验和教训，对当下我国城市更新所面临的巨大挑战具有很大参考意义。文章对巴西非正规住房的政策演变历程进行了梳理，并从价值认识变化、多元主体参与、分类实施改造三个方面总结了从“拆除”到“赋能”的价值转向过程。文章内容较充实，分析客观合理，结论可信。
特大城市非正规地下居住空间合法化改造研究——以纽约实践为例【抢先版】
从城市非正式性的视角解读里约热内卢贫民窟的发展历程与治理经验