【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《特大城市非正规地下居住空间合法化改造研究——以纽约实践为例》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。 我国特大城市长期面临人口流入带来的住房供给压力，地下空间作为潜在的可负担居住空间，却多因空间条件差、安全隐患大而未得到有效利用。在特大城市高密度建成环境中，地下空间是十分宝贵的存量空间资源，对于提升人居环境具有重要意义。然而，已有地下空间开发利用相关研究主要关注交通、基础设施、商业等功能，对居住功能的研究还很不足。
作为全球城市，纽约吸引着世界各地的移民迁入，据统计，有30万~50万人住在地下室，这意味着大约每25个纽约人中就有1人居住在地下室[1]。尽管地下室租赁对供需双方都意义重大，但由于不符合消防安全要求，大部分地下住房单元是违规的，无法进入合法租赁市场成为城市可负担住房的补充。针对这一问题，纽约市开展了近二十年的探索，代表了一种将问题转化为资源的治理模式，其经验对我国城市非正规空间的包容性治理具有启发。纽约地下室合法化改造的顺利推动，得益于社区组织、研究机构、政府部门等多方的通力合作，以及“前期研究—修订规范—项目试点—全市推广”的实施路径。2008年起，社区组织摸清了纽约潜在的地下住房资源的数量和分布情况（图1），研究机构积极探索其他地区类似居住形式的合法化改造经验[2]，在此基础上，纽约市于2014年启动了《安居纽约计划》（Housing New York），将以地下室为代表的非正规住房单元正式纳入监管[3]。
资料来源：作者改绘自https://chpcny.org/hidden-housing-interactive-map/2016年，地下室合法化试点的前期研究在布鲁克林区的东纽约社区启动（图2），参与该研究的机构既有活跃的社区组织，也包括纽约市住房保护与开发局、房屋局、消防局和城市规划局等多个政府部门。纽约市议会在2019年通过地方法律，批准试点项目在该社区正式实施，由住房保护与开发局和社区组织合作管理。2020年，《安居纽约计划》进入第三阶段[4]，明确将地下室公寓单元合法化作为保障性住房的重要来源之一，各项支持举措如修改区划、简化业主申请流程、提供低息贷款等也被列入其中。
资料来源：改绘自https://communityprofiles.planning.nyc.gov/brooklyn/5; https://prattcenter.net/portals/basement_apartment_mapping_portal纽约围绕地下室合法化改造进行了综合的制度设计，以消除来自业主、租户以及社区其他居民的顾虑。对于以中低收入为主体的业主而言，面对申请改造但不成功就无法继续出租地下室来获取租金，以及改造期间不可避免的租金损失等问题，政府提供无息或低息贷款支持。应对租户关注的地下室改造后租金上涨问题，政府设置租金上限以保障可支付性。对于社区其他居民担心的地下室正规化后社区住房密度增加导致配套设施使用紧张等问题，改造地下室可多方面扩大税收基础以增加公共收入，并通过房屋使用证制度对改造后的地下室公寓进行监管[5]，限制规模和使用人数[6]。纽约地下室合法化改造的最大突破，是在不降低安全健康底线的前提下，通过消防和建筑技术论证，推动相应法律法规的调整。纽约市从实际居住体验出发，通过了《纽约市地方法律2019年第49号》（2019 N.Y.C. Local Law No.49），创新性地打破了地窖（cellar）不能用于居住功能的固有局面（图3）。
图3 纽约地窖和地下室的区别
资料来源：笔者绘制
经与设计和工程专家研讨[7]，将基本消防设施和安全出口列为地下室改造的必须项，并适当放宽其他要求（如地面以上部分的高度比例、窗户的最小面积等），以降低改造难度，扩大潜在可改造单元的范围（图4）。 说明：a+b≥7英尺（约2.13m），这是为了保证居住基本条件的最小净高。
若a>b，属于地下室（basement）。将窗户的地下部分计入采光面积时，需满足以下要求：- 0≤c≤6英寸：窗户上缘位于梁以下，距离不大于15.24cm；
- d≥6英寸：窗口底部高于相邻窗井地面不小于15.24cm；
- 窗井进深不小于窗户地面以下部分高度的3倍（≥3e）；
- 窗井水平方向宽度不小于窗户地面以下部分高度的2倍（≥2e），且窗户两侧各留出15.24cm的宽度（f≥6英寸）。
若a＜b，属于地窖（cellar）。在符合消防和建设相关规定外，还需满足以下要求：- a>2英尺：有至少0.61米的高度在室外地坪以上。
资料来源：根据2019年新通过的地方法律（Local law 2019/049）[8]相关内容绘制参考文献
[1] Chhaya Community Development Corporation, Pratt Center for Community Development. New York’s housing underground: a refuge and resource[EB/OL]. (2008)[2020-12-13]. https://prattcenter.net/uploads/300003/1589551661571/Housing_Underground.pdf.
[2] HAFETZ D, MATRANGA F,REESER G, et al. Background guide on how to legalize cellar apartments in New York City[EB/OL]. (2009)[2020-12-13]. https://basecampaign.files.wordpress.com/2013/06/background-guide-on-how-to-legalize-cellar-apartments-in-new-york-city-final.pdf.
[3] City of New York. Housing New York: a five-borough, ten-year plan[EB/OL]. (2020)[2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/assets/hpd/downloads/pdfs/about/housing-new-york.pdf.
[4] NYC Mayor Office. State of the city 2020: legalize basement apartments and accessory units[EB/OL]. (2020)[2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/assets/home/downloads/pdf/office-of-the-mayor/2020/Legalize-Basement-Apartments.pdf.
[5] New York City Department of Buildings. 房屋局指南-房屋使用证[EB/OL]. [2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/assets/buildings/pdf/cofo-guide-chinese.pdf.
[6] New York City Department of Buildings. Alterations: Basement/Cellar Apartments and Local Law 49 of 2019[EB/OL]. [2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/site/buildings/business/key-project-terms-basement-apt.page.
[7] The New York City Council. Hearing testimony 11-13-18[EB/OL]. (2018)[2020-12-13]. https://legistar.council.nyc.gov/View.ashx?M=F&ID=6787560&GUID=73958BA4-9AC9-476B-9E0F-80EF58AB62B3.
[8] New York City Council. Local Laws of the City of New York for the Year 2019 No. 49 to establish a demonstration program to facilitate the creation and alteration of habitable apartments in basements and cellars of certain one- and two-family dwellings[EB/OL]. (2019)[2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/assets/buildings/local_laws/ll49of2019.pdf.作者：陈宇琳，清华大学建筑学院城市规划系副教授，麻省理工学院SPURS学者。chenyulin@mail.tsinghua.edu.cn郝思嘉，清华大学建筑学院本科生。haosj16@mails.tsinghua.edu.cn【专家意见】在我国特大城市，针对青年和非户籍人口的可支付住房严重短缺，并且迄今为止没有任何城市对其制定系统性的供给规划和解决方案，党中央国务院高度重视，一些部门和地方政府相对漠视，致使问题不断积累，成为我国特大城市高质量发展的短板领域和重要障碍。本文针对国内问题，深入系统地研究纽约地下空间开发为规范性可支付住房的经验，并提出解决国内问题的政策建议，理论意义和实践价值重大。文章主题明确、目标清晰，作者经过实地考察，一手资料丰富、引用准确，研究方法适当，论述结构清晰完整，对纽约市地下空间改造的研究从政府、居民、产权者多方面面临的挑战入手，并从法律制度、空间实践、财政辅助等多个角度论述了解决问题的方法，辅以具体案例的阐述，同时分析了仍需解决的问题。文章对“非正规”空间研究作出了实证方面的贡献，许多经验转化为国内参考具有可操作性，纽约作为特大城市，相对我国特大城市也具有可比较性。
延伸阅读
赫尔辛基的地下空间规划建设
探索城市地下空间的可持续开发利用——以多伦多市地下步行系统为例