期刊精粹 | 全球城市的可负担住房政策分析：对上海的启示【2019.2期】

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——精华版——

在人才流动性增强和社会空间极化的全球背景下，住房危机对于全球城市不仅是社会问题，更是发展问题。全球化进入以知识流和人才流主导的新阶段，全球城市竞争的关键是吸引高技术高水平人才以保持地方经济发展和文化活力。然而，在全球城市多数人收入的增长速度远慢于房价的增长速度，越发难以负担的高昂房价和租金成为外来移民留驻全球城市的阻碍。包含大量中等收入者的城市发展中坚力量往往被排除在传统的可负担住房体系之外，但事实上无力负担适当通勤距离内的住房，他们变成了全球城市住房体系中的“夹心层”。

随着在全球地位的提升，上海也面临相似的住房问题：土地供应减量，住房资源紧张，房价租金高；同时城市发展需要提升人口素质，避免人才流失，缓解住房的贫富差距和空间隔离。

我们发现近年来以伦敦、纽约等为代表的全球城市在不断调整可负担住房政策，除了传统的以促进混合居住和缓解社会隔离为目标，也开始解决公共服务部门和高技能高水平工作者的住房问题。借鉴“老牌”全球城市的经验，对上海提升城市竞争力，维护社会稳定，营造包容的城市宜居环境具有深远意义。

本文基于全球城市理论，比较分析伦敦、纽约和新加坡如何调整可负担住房政策来缓解社会矛盾和保持发展活力，为上海市保障性住房政策的发展提出针对性建议。

在简要梳理三个全球城市政策背景和政策内容的基础上，本文构建了包含政策类型（供给侧、需求侧、和规划法规），政策得失，发展趋势，和制度背景四方面的比较框架。比较研究不仅是描述事实，更要探究政策背后的制度因素。

研究发现，近年来上述三个全球城市的可负担住房政策具有相似的发展趋势：让申请者逐步获得住房所有权和扩展目标人群，更加惠及中等收入者、公共服务行业工作者和外来高技术高水平人才；避免集中安置可负担住房，而是推广混合居住社区，以缓解社会隔离。

研究进一步分析三个城市不同的制度环境如何导致了政策类型和实施结果的差异，发现即使都处于市场经济主导的背景下，土地属性的差异很大程度上决定了可负担住房的建设主体、政府的角色和干预手段，政府的干预力度以及规划法规和住房政策结合的程度则进一步影响政策的结果。伦敦和纽约的土地非国有，可负担住房的建设主体是政府之外的第三方机构和开发商。伦敦政府干预力度更大，规划管理和可负担住房政策结合更紧密，配建可负担住房是获得规划许可的必要条件，政策成效相对明显。纽约则更依赖市场，政府干预力度小，政策强制性较差，成效也相对较差。这两个城市可负担住房建设的参与主体也较为多元，包括开发商、房地产金融机构、非营利组织等。多机构参与减轻了政府负担，但也导致政策实施效率较低。新加坡土地大部分归国家和公共拥有，政府是建设主体，采用集权化的高效管理模式，充分利用土地批租和规划管理调控，可负担住房的覆盖率最高，但也耗费了政府大量的人力物力。

目前上海的保障性住房政策已开始关注人才住房和社会公平的问题，包括增加租赁房建设，推行人才购房补贴等，取得了良好的成效，但是仍有较大的进步空间。例如，产权过渡的政策相对缺乏，户籍制度约束保障性住房供给，保障性住房大多集中在郊区和中心城外围，公共配套设施落后等。借鉴其他全球城市的经验需要基于上海自身的制度环境。在城市土地国家所有的前提下，上海保障性住房政策以实物补贴为主，地方政府主导建设，与规划土地政策缺乏有机结合，市场激励机制较差。

我们为上海市保障性住房政策的发展提出以下建议：放宽保障性住房申请的户籍限制；采用灵活的政策工具使“夹心层”人群在其经济实力范围内逐步获得住房产权；避免保障性住宅过度集中和郊区化，通过规划土地相关政策促进可负担住房原地配建和混合居住社区。

——全文——

【摘要】全球化进入新阶段，人才流动性增强，社会空间极化加剧，全球城市面临相似的住房危机：住房需求增加,房价租金上涨，收入极化加剧，包括中等收入者在内的居民住房负担加重。为了提升城市竞争力和维护社会稳定，许多全球城市重新将“可负担住房”作为住房政策的核心，对迈向全球城市的上海具有借鉴意义。本文基于全球城市理论，关注全球城市如何调整可负担住房政策来应对住房和发展问题；梳理伦敦、纽约和新加坡的可负担住房政策，通过比较分析政策类型和政策得失，总结全球城市可负担住房政策相似的发展趋势和不同的制度条件，以此来评价现阶段上海市保障性住房政策，并根据上海市的制度条件提出针对性建议。

1  全球城市、人才竞争和住房政策

诸多全球城市排名显示上海的全球地位正逐年上升，例如泰勒及其研究团队“全球城市研究小组”（GaWC: The Globalization and World City Research Group）的最新研究成果显示，上海的“世界城市”等级序位已从2000年的全球第31位，提升至2016年的全球第9位。2016年发布的《上海市城市总体规划（2016—2040）》草案也明确了上海“迈向卓越的全球城市”的发展目标，加强提升对内对外两个扇面的辐射影响，打造国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心与文化大都市，进一步深化全球合作。

全球化历经货物流主导和资金流主导阶段，正转型为知识流和人才流主导的新阶段。人才对于全球城市的作用更加凸显，尤其是高技能的外来移民，已成为推动城市经济发展和文化活力等方面的重要动力。由于全球化背景下人才流动性较强，城市竞争即是吸引和保留人才的竞争，良好宜居的城市环境是重要的吸引因素之一。

同时，西方学界一致认为全球化对城市社会空间重构的意义重大，其中最具代表性的学者是美国的萨森。她基于纽约、伦敦、东京的研究，提出“全球城市”假说，认为全球化会进一步加剧社会分层，容易形成社会极化现象。处于世界城市体系最顶端的全球城市也是贫富差距最为悬殊的地方，造成了城市内部的两极化和边缘化。在这些世界经济的指挥部，一方面聚集着全球最富有者和最有权势者；另一方面低收入人群越来越庞大，被边缘化的移民越来越多。从就业结构来看，一方面，跨国公司总部和国际精英人才在这些城市集聚，工业、制造业紧缩，服务业增长；另一方面，日益增加的国际移民为城市低技术、低工资的服务业提供劳动力。社会结构的两端膨胀而中间段减少，因此职业极化导致了收入分配的不均。尽管这一假说在学界引起了巨大争议，但纽约和洛杉矶的居住空间隔离和社会极化等社会现象主要归因于美国大规模低技能的外来移民弱势人群，他们绝大多数居住在贫民窟或者非正规住房，那里社会矛盾凸显。

在人才流动和社会空间极化的背景下，住房成为全球城市种种矛盾的载体，住房问题牵动着城市发展与社会公平，引发高度关注。目前全球城市面临相似的住房危机：一方面，全球经济繁荣导致全球城市房价和租金大幅上涨，大量移民进入，住房需求急剧增加；另一方面，全球化使收入极化加剧，多数人收入增长速度远慢于房价的增长速度，处于“夹心层”的中等收入者逐年增加，他们被排除在传统的公共住房体系之外，也无力负担适当通勤距离内的住房。因此，如何关注弱势的外来人口，吸引高水平高技能的人才，营造包容的城市宜居环境，提供公平的社会服务体系，保持城市的活力和竞争力，成为全球城市住房政策面临的重大考验。上海也面临同样的问题：根据《上海市国民经济和社会发展统计公报》，上海市外来常住人口从2014年的996.42万降至2016年的908.20万，占全市常住人口比例从41.08%降至40.51%。虽然有观点认为这是城市产业转型升级期应有的正常现象，但也有学者指出人口的变动可能是当下房价不可承受之重的信号，未来的上海可能会因为老龄化和高房价而渐渐失去城市活力和竞争力。

近年来以伦敦、纽约为首的全球城市尝试采用各种对策，重新将“可负担住房”（affordable housing）【affordable housing，也被译为“可支付住房”。在2008年的“伦敦规划”（London Plan）中被定义为“为了收入不足以获得本区域内体面和适合住房的居民所建设的住房”。在美国，当一个家庭将低于30%的收入花费在住房上，可认为他们的住房“可负担”】作为其住房政策的核心，并出台了专门针对公共服务部门和高技能高水平工作者的可负担住房政策，同时更加重视建设混居社区以及缓和社会隔离。这些老牌全球城市的经验可为上海的住房政策发展提供宝贵的借鉴。

因此，本文基于全球城市理论，通过比较伦敦、纽约、新加坡的可负担住房政策，为上海保障性住房政策发展提供借鉴。下文从供给侧、需求侧和（规划）法律法规三方面分别梳理三个城市的可负担住房政策内容。通过比较政策类型和政策得失，探究全球城市可负担住房政策相似的发展趋势和不同的制度条件。最后基于全球城市可负担住房的发展趋势，本文评价上海市保障性住房现状，并分析上海市的制度条件，为上海保障性住房在全球化背景下的发展提出建议。

2  伦敦的可负担住房政策

2.1  背景

自1990年代开始，伦敦的土地和住房价格飞涨，至2011年，超过65%的伦敦家庭无力购买市场住房。高昂的租金和房价使包括中等收入者在内的居民无法获得适当通勤距离内的住房，其中不乏公共服务部门或者影响地方经济的关键部门的工作者。这导致了就业者流失的问题，尤其是在那些工资受限于国家标准、不随市场变化的重要公共服务部门，例如医疗健康、教育和法律部门。因此，伦敦市政府重新将“可负担住房”作为住房政策的核心，力图使50%的新建住宅可负担。“关键工作者”【在英国，“关键工作者”（key workers）主要包括在公共服务部门和影响地方经济发展的重要部门的工作者。地方政府可以根据各地情况规定其“关键工作者”】也被纳入可负担住房政策。

2.2  政策内容

伦敦市的可负担住房包括社会租赁房（social rented units）和过渡房（intermediate housing）。社会租赁房产权归地方政府或者社会住房房东所有，主要针对中低收入者。过渡房是一种半市场化的住房，其租金或者价格高于社会租赁房、低于商品房，由住房协会（Housing Association）进行产权管理和租赁，包括过渡租赁房（intermediate rented）、打折房（discounted sale）、共享权益房（shared equity）、共有产权房（shared ownership）。过渡房主要针对“夹心层”居民和“关键工作者”。2010年之后，又出现了可负担租赁房（affordable rented）。

供给侧方面，伦敦市政府增加的新建住房中，过渡住房的比例逐渐增加，申请可负担住房的工资标准提高（表1）。虽然可负担住房建设大部分还是依靠政府，但是通过规划法规，越来越多的私人部门参与到可负担住房建设中。

表1  伦敦住房计划比较

需求侧措施目前是英国可负担住房政策的主体，以“共享所有权”（shared ownership）、“租赁到购买”（rent-to-save）和“共享权益”（shared equity）为代表。这些政策所覆盖的住房占伦敦可负担住房存量的40%，通过调整产权、租金和贷款使购房者逐步获得房屋所有权，更加贴合“夹心层”购房者的消费能力。此外，针对“关键工作者”的住房政策包括“雇主协助住房政策”和“首次购房补助”。

伦敦政府通过规划法规强制开发商配建可负担住房，1990年的“S106”（Section 106）规划政策规定开发商配套建设可负担住房和“劳动力住房”（workforce housing）来换取开发许可，本质上是促进可负担住房供给的政策。

由于市场主导的住房系统加剧了社会极化和空间隔离，政府提倡混居模式【英国的混居社区主要指住房产权的混合】，并注重社区环境和居民就业能力的提升：新建住宅区要求配建商品房、过渡住房和公共租赁房，鼓励中高收入社区建设可负担住房，低收入社区通过更新加入商品房和过渡住房；置换老旧住房，改善社区公共空间，增加公共服务设施（例如学校、健康中心、社区活动中心和就业培训中心），为居民提供交流场所，提升归属感；社区更新注重居民教育和培训，帮助失业居民再就业，减小贫富差距。这些措施缓解了贫困集中，提升了社区治安和社区形象。

伦敦市的可负担住房政策已初见成效：2013—2014年新建的可负担住房数量是1991年以来的最高点；2011—2015年社会租赁房的供应减少了73%，过渡住房基本保持稳定，可负担租赁房增加了70倍，可负担住房的构成变化促进了混合社区形成，大量社会租赁房社区转变为混居 社区。

3  纽约的可负担住房政策

3.1  背景

纽约的住房需求一直保持较高水平，居民收入的增长远慢于房价和租金，2009年，只有43%出租房和6%出售房屋可负担。市中心和就业中心周边的高房价迫使许多服务于地方发展的工作人员远离工作地居住，通勤时间长且成本高。住房问题已经影响到中等收入者和推动地方经济发展的关键工作者。

3.2  政策内容

在美国，家庭收入中位数（MFI: Median Family Income）或地区收入中位数（AMI: Area Median Income）是住房“可负担”的衡量标准，也是可负担住房的申请标准和补助标准（表2）。近年来，美国可负担住房政策更加关注中等收入家庭和为地方发展作出贡献的人，包括公共服务人员、教师、紧急救助工作者、医疗工作者和零售业工作者。针对关键劳动力的住房（workforce housing）在美国没有明确的定义，在纽约一般指提供给收入在地区收入中位数（AMI）的60%~120%范围内家庭的住房。纽约可负担住房政策类型十分多元，包含联邦和地方的政策，至2013年有公共住宅、住房券住宅、“80/20”项目住宅及LIHTC项目、Michelle Lama住房计划住宅、421A项目和包容性区划项目住宅等（表3）。

表2  美国收入水平划分（2009年数据）

表3  纽约可负担住宅项目概况

供给侧方面，纽约政府通过税收奖励（Low-income Housing Tax Credit）、贷款补助项目（Mitchell-Lama Program）、奖励开发商容积率等措施，鼓励开发商自愿配建可负担住房。除了增加建设，翻修存量的可负担住房也是解决途径。通过比较近年来的住房供应计划，可以看出供应对象更倾向于中等收入者（表4）。

表4  纽约市的可负担住房计划比较

与英国相似，美国的可负担住房政策也更倾向于需求侧措施，结合金融工具，对租房者和购房者进行租金补贴、贷款补贴和首付补贴，覆盖了中等收入者、重要公共服务部门和经济发展部门的就业者。例如:纽约的教师可获得5000美元的首付款补贴以及住房贷款补助。“有限权益合作”（Limited-equity cooperatives）和“社区土地基金”（Community Land Trust）通过集体产权惠及了纽约的大量艺术家、教师和公共服务业就业者。

住房相关的规划法规大多为非强制性，对开发商约束力较小，主要目标是促进混合社区【美国的混合社区主要指不同收入居民的混合】。最有代表性的是纽约包容性区划，鼓励开发商通过配建可负担住房换取开发权（development right）和开发标准（zoning variances）。

纽约政府试图通过可负担住房政策引导混合居住，复兴衰败的社区，减轻社会隔离。例如:混合收入复兴项目（Mixed Income Revitalization Projects）用租金优惠鼓励中等收入者入住低收入的地区，从而复兴衰败的社区；住房机会项目（Housing Opportunity Projects）为经济繁荣地区和学区周边的居民提供住房；中等收入稳定项目（Middle Income Stabilization Projects）通过引导中等收入者的居住，缓解贫富隔离。多层次的住房政策使中等收入者更容易获得可负担住房，形成混合社区的中坚力量，但这些项目也常被批判将公共住房私有化，忽略公共住房居民的重新安置。

4  新加坡的公共住房政策

4.1  背景

新加坡是少有的广泛提供公共住房的城市，至2010年约82%人口居住在公共住房。在全球化的影响下，新加坡的收入不平等加剧，房价快速上涨；同时大量国际劳动力涌入。2006—2008年，外籍人口比例从9.7%增至19%，每年保持两位数的增长率，其中20%是高技术高收入的人才，其余是非技术工人和家政帮佣。这对新加坡的住房政策提出了挑战：一方面，快速增长的人口给住房系统带来巨大的压力，使许多本土人感到不安，政府必须限制国际移民增长以减轻住房市场的压力，稳定社会；另一方面，政府又需要吸引国际移民来推动经济发展，平衡国内的老龄化和低出生率，保证其拥有适宜的住房。

4.2  政策内容

新加坡政府在1960年成立“建屋发展局”（HDB: Housing and Development Board），全方位介入住房政策，所建设的公共住房被称作“组屋”，主要针对中低收入者。在政府开始向居民售卖99年租赁权后，至1980年代，新加坡公共住房私有率高达85%。

供给侧方面，建屋发展局2002年将分配模式转变为“按订购建造”（BTO: Build to Order）模式，即根据预订人数规划建设，避免供过于求，提升公共住房体系抵御市场风险的能力。此外，政府允许转售私有化的公共住房，公共住房被资产化和商品化。对于购置公共住房有困难的外籍移民，转租转售的公共住宅是非常重要的房源。

需求侧的政策以增强居民购买力为目标。建屋发展局将租金控制在租户家庭收入的4%~15%，控制房价使90%家庭可负担三房式组屋，70%家庭可负担四房式组屋，户型越小，折扣度越高。部分人可获得直接的住房补贴，例如首次购房的夫妻。此外，政府设立中央公积金强制居民为自己的福利保障进行预防性的储蓄和投资，市民可以使用中央公积金购买公共住房的99年租赁权，这被认为是“基于资产的社会保障系统”（asset-based social security system）。近年来，新加坡对外籍移民的住房政策变得严苛：处理掉在新加坡外的所有房产，才能申请公共住房；非首次购房的首付从10%增至30%。

新加坡政府强有力的土地控制权力保障了公共住房的用地供应。新加坡国有土地占53%，公有土地占27%，私有土地只有20%，土地通过招标、拍卖、有价划拨的方式以一定年限的使用权出售给使用者。法律法规规定凡为公共目的所需的土地，政府有权强制征用；国家有权调控土地价格，一旦规定不得被市场改变；商业用地比居住用地价格高10倍以上，若改变土地用途要向政府缴纳费用。

作为多民族移民国家，新加坡通过对公共住房的空间组织和分配政策，保证各类居民在居住空间单元中占有合理比例。空间上绝大部分公共住房并非孤立存在，而是多围绕新镇或地铁站分布，配套完备的基础设施。分配方面，公共住房从“分区销售，先到先得”转变为控制各种族比例，同一居住单元同族居民不得超过84%。

5  全球城市可负担住房政策的比较与总结

比较研究除了关注可负担住房的政策类型以及政策的优点和局限，还着重比较政策的异同。在全球化的背景下，不同全球城市面临着相似的住房危机，住房政策不可避免有相似的发展趋势；而不同城市政策的差异往往反映了不同的制度背景。

5.1  可负担住房政策类型

可负担住房政策主要包括三种类型：供给侧、需求侧和（规划和土地）法律法规。

供给侧主要指直接提供实物补贴。因为住房危机一定程度上是住房供不应求的体现，增加供应是一个长期的解决方案。但是供给侧政策成本高、耗时长、灵活性较差，往往不是政府愿意选择的方案。相反，需求侧政策因为成本更低、易调整、可小范围实施，成为政府首要选择。但是，住房价格是供应和需求相互影响的结果，不可能仅仅关注一方面。前两类政策或多或少都需要政府补贴，法律法规则将任务转移给开发商，不需要政府的直接花销。近年来的分析认为，强制要求开发商建设可负担住房的效果远好于鼓励开发商自愿建设。在高房价地区也是“夹心层”人数最多的地区，法规是最有效的，因为开发商配建可负担住房后仍可以保证盈利。

5.2  可负担住房政策的得失

英国住房系统是“市场配置辅以政府提供”的双系统，可负担住房政策已经从实物补贴转向货币补贴；国家和地方的相关法律法规比较完善；重视住房的“软环境”。美国的可负担住房政策善于利用金融工具和税收系统，供给依赖地方机构、开发商和非营利机构，政策数量多，大多是地方性小规模政策。包括纽约在内的地方政府和行业组织开始注意工薪阶层的住房问题，但是国家级别的政策很少。新加坡公共住房政策相对来说更加集权化，以政府供给为主，有极高的覆盖率。

伦敦可负担住房政策的可借鉴之处在于：多主体参与使解决方案更加集约高效；需求侧为主的多元化住房政策满足不同人群的需求；重视所有权保证可负担住房长期有效；规划与可负担住房政策结合较好，配建可负担住房成效显著；提倡建设混居社区和重视重要行业的工作者。其缺陷依然存在：多主体参与的住房供给使数据难以收集、监管难以到位，政策成果无法及时反馈；住房政策可以只针对城市内的小范围区域，但是难以准确实施可能加剧地区资源错配；只针对个别部门工作者的住房政策可能引发社会不满。

纽约的可负担住房政策相较于伦敦和新加坡成效较差，存在很多不足。其一，驱动机制较差：给予开发商配建的奖励太少，强制性不强，开发商完全可以仅凭高密度开发获得更高的利润。其二，政府过分依赖私人部门建设可负担住房，而非依据当地住房需求制定计划，最终实施结果很差。其三，政策存在漏洞：允许开发商异地配建，使大量可负担住房被孤立，加剧种族和经济隔离。其四，规划法规与可负担住房政策存在冲突，例如：规划限制公寓式住宅（multifamily units）的建设，但是多数可负担住房政策都是针对公寓式住宅的。其五，缺乏有效的政府监督管理、技术支持、法律法规和及时的数据反馈，例如：模糊的政策定义导致难以估计建设方案。

新加坡公共住房的高覆盖率得益于公共住房完全由政府主导建设，成本低、不受市场影响。专门的管理机构、完善的法律体系、包括公积金制度在内的金融支持体系和土地供应体系使公共住房得到了保障。政府监管力度强，准入和退出公共住房系统有明确的规定，每2~3年政府会重审购买者的家庭收入，若不符合要求，政府将回购组屋。此外，公共住房政策针对不同历史时期不同群体住房需求进行调整。1980年代后，公共住房开始注重社区营造和居民混合。但是，全权参与给政府带来巨大的财政负担；此外，国际移民的住房问题仍旧是难题。目前政府严格控制外籍人口购房和公共住宅转售，以此来阻止房价上涨，但是收效甚微，并未减少外籍移民对住宅的需求量。长期来看，控制外籍移民购房的政策并不利于吸引人才。

5.3  相似的发展趋势

不同城市可负担住房政策的共同点除了从实物补贴转向货币补贴、优化住区环境、参与主体更多元之外，重视所有权和多元的目标人群有利于惠及中产阶级和人才，混居社区有利于缓解社会空间极化。

（1）重视所有权

伦敦、纽约和新加坡分别通过“逐步获得所有权”和“共享所有权”“集体所有权”“售卖公共住房99年使用权”等可负担住房政策，提升私有住房的比例，使居民获得住房所有权。这些政策最有利于中等收入者和工薪阶层，最符合“夹心层”人群的需求——希望获得所有权，有一定经济能力但是无力一次性购买住房。

（2）目标人群更加多元

可负担住房政策的目标人群从低收入者逐渐扩展到中等收入者、公共服务行业的工作者和外来人才。目标人群的多元化有效解决了“夹心层”的住房问题。

（3）混居社区

三个城市都避免集中安置和在郊区建设可负担住房，防止贫困集中和社会隔离。混合社区取得了一定成效，促进不同社会阶层交流，共享服务设施。但是有批评认为这只是改变了社会隔离的模式，从大尺度街区的隔离变为微小空间的隔离，未真正解决问题。差异较大的社会阶层在空间上临近，容易破坏居民的社会网络，加剧矛盾冲突。这种社会混合有时被看作绅士化过程中的短暂现象，因为倾向中等收入者的住房政策使他们更容易“占领”更新后的低收入社区和新建混合社区。

5.4  不同的制度条件

伦敦和纽约都处于以市场经济为主导、政府干预较少的制度环境，英国政府的集权性和干预力度相较于美国更强。新加坡虽然也处于市场经济，但是政府干预和调控的力度很强。

（1）土地属性和（规划与土地）法律法规

土地的属性很大程度决定了规划与土地法律法规的类型。伦敦和纽约的土地非国有，多利用规划政策鼓励其他主体例如开发商建设可负担住房，其中英国政府的干预力度比美国要大，导致了政策执行和结果的差异。从强制性来看，伦敦将配建可负担住房作为获得规划许可的必要条件，颇有成效；而纽约的规划政策强制性差且缺乏驱动机制，效果一般。从规划政策与可负担住房政策结合程度来看，伦敦结合得更为紧密，政策全面且层次分明；纽约结合较差，各项政策间存在冲突，缺乏国家层面的政策。

新加坡的土地大部分归国有或公有，政府是建设公共住房的主体。通过土地利用、土地批租、规划管理等法律法规，政府对土地和住房有强大的控制力。

（2）参与机构

伦敦和纽约的可负担住房政策参与机构较为多元，在政府的引导下，开发商、房地产金融机构、非营利组织等均参与到可负担住房政策中。尤其是近年来为了满足公共服务部门和高水平人才的住房需求，很多行业组织也开始关注“夹心层”的住房问题。多机构参与减轻了政府的负担，但也导致效率底下，不利于监管，不利于数据收集和信息反馈，不利于政策制定和项目评估。

新加坡的公共住房由政府所有的建屋发展局全权管理，是一种集权化的管理模式。这有利于政府监管和调控公共住房政策的实施，但无疑需要政府投入大量的人力财力。

因此，土地属性的差异使得建设可负担住房的主体不同，土地与规划的法律法规体现了政府的干预手段和力度，规划与可负担住房政策的结合则影响了政策实施的效果和效率。不同的参与机构和参与模式中，政府的责任和角色不同，各有其优点和局限性。分析制度因素对住房政策的影响有利于上海根据自身情况借鉴其他全球城市的经验。

6  对上海保障性住房政策的启示

随着上海的全球地位逐渐提升，大量人口涌入、住房投资增加导致住房供不应求、房价高涨，越来越多居民无法负担住房支出。“十二五”规划结束后，上海市基本完成了新增各类保障性住房100万套、旧房综合改造5000万㎡的目标。进入“十三五”之后，上海市的保障性住房政策在全球化背景下面临新的挑战：产业结构调整需要提升人口素质；土地供应减量，新增住宅用地主要依靠旧区改造；建设国际人才高地需要破解人才阶段性住房难题。

和其他全球城市相似，上海不仅需要解决住房资源紧张、房价租金高的问题，也要为高素质人才提供可负担住房，缓解住房的贫富差距和空间隔离。因此，全球城市的可负担住房政策对于上海有借鉴意义，可负担住房的发展趋势可作为评价上海市保障性住房的标准。

所有权方面，上海的保障性住房包括经济适用房、廉租房、公共租赁房和征收安置房（限价商品房）。其中经济适用房和征收安置房可使居民获得住房所有权，这两类住房建设比例最高，均是一次性获得产权。可见目前上海保障性住房的私有率较高，但是缺乏过渡性质的政策仍给申请者带来了巨大的经济负担。

目标人群方面，廉租房和经济适用房分别面向本市城镇户籍的低收入、中低收入住房困难家庭；公共租赁房面向住房困难的青年职工、引进人才和来沪工作人员等没有本市城镇户籍的常住人口；征收安置房面向旧区改造的安置居民。其中公共租赁房建设比例较低。户籍制度约束了保障性住房的供给，许多住房困难的外来移民根本无法申请保障性住房，处于弱势地位。近年来政策有所改善，政府开始重视人才住房，各区县都有了人才住房政策，以配套产业园区的大型居住区供给和资金补贴为主。此外，2014年起公共租赁房和廉租住房并轨运行【廉租房主要针对具有城镇户籍的最低收入家庭和低收入住房困难家庭，公共租赁房主要针对中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员】，统称公共租赁房，便于调配资源，统一申请，有利于条件变化的申请者在保障住房系统内调整住房。

混合社区方面，保障性住房基地大多集中在郊区和中心城外围，公共配套设施落后，难以做到空间资源的公平分配，也不利于居民工作通勤。近年来大量旧区旧房改造往往导致绅士化，回迁率较低，未真正解决中心城区中低收入者的住房困难。

因此，目前上海市保障性住房在所有权获得方式、目标人群和空间配置方面存在不足。解决这些问题需要结合上海的制度背景：土地属性和（规划）法律法规方面，城市土地归国家所有，政府对房价和地价调控力较强。但是目前上海保障性住房政策以实物补贴为主，相关法律法规较少，与（规划土地）法律法规也缺乏有机结合。参与主体方面，现阶段住房主要由市场提供商品房，但是存量住房中有大量原先分配制度下的福利性质住房；保障性住房建设仍以地方政府为主导，其他部门参与较少，也缺乏鼓励市场参与建设的机制。因此，上海市在制度政策上还有很大的改进空间。

综上，上海市保障性住房应在全球化背景下进行以下调整。一方面，减少户籍制度对保障性住房申请的限制，打破外来人口申请的壁垒；采用“过渡产权”或“集体产权”等灵活的政策工具，使“夹心层”和来沪人在其经济实力范围内逐步获得住房产权。另一方面，避免保障性住宅过度集中和郊区化，改进（土地规划）法律法规，合理利用政府较强的干预力度，通过土地批租、规划许可、容积率奖励等措施强制或鼓励开发商原地配建一定比例可负担住房，并保障公共服务设施的公平配置。旧区旧房改造需要保证回迁居民比例，并通过经济补贴等政策吸引中等收入者居住，促进形成混居社区。

作者：贾宜如，剑桥大学土地经济系，博士研究生

张泽，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生

苗丝雨，同济大学建筑与城市规划学院，硕士研究生

肖扬，同济大学建筑与城市规划学院，副教授。[e-mail]

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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