期刊精粹 | 从物质更新到人的振兴——英国社区更新的发展及对中国的启示【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《从物质更新到人的振兴——英国社区更新的发展及对中国的启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

我国城市正在面临日趋严峻的社会—空间极化问题，农民工等贫困人群在空间上越发集中于各类设施陈旧和服务匮乏的社区。城市反贫困策略可分为人口与地域政策两类。前者强调普惠，聚焦人的发展，而后者源于贫困的空间集中性，旨在通过划定贫困社区边界来制定有针对性的社区更新计划。近年，我国社区更新正从追求用地指标和建筑面积增量的“大拆大建”转型至强调公众参与的微更新模式，但其内涵仍缺乏对城市反贫困议题的关注。这一缺失使得中国社区更新始终无法从物质更新真正走向“人的振兴”，即以人为本的，以提升居民核心资源（教育、医疗等集体消费）获得能力和个人发展机会为核心的更新模式。英国社区更新政策历经多轮变革，而其在反贫困领域的丰富经验对我国社区更新发展可以起到重要的启示作用。

英国社区更新政策可分为三个阶段。第一阶段（1960年代—1990年代），主要特征是以国家和社会资本对贫困社区和工业用地进行大规模再开发。这些“大拆大建”带来了土地市场的繁荣，但其增长主义的内涵导致大量贫困人口因绅士化而被迫外迁。

第二阶段（1990年代—2010年代），主要以政府牵头的行动式社区更新为主。政府、居民、NGO和开发商等利益相关者组成合作伙伴组织（partnership）作为行动的决策主体。该阶段的社区更新以“社区新政”（New Deal for Communities）为标志，其内涵更为综合，关注就业、教育、医疗等一系列社会问题。

目前，国内已有研究对英国这一阶段的更新模式较为关注与推崇。该阶段的政策设计具有三点理论优势。第一，在经济层面上，集中资源于贫困集聚社区可以高效率地反贫困，而地域政策对物质环境的提升可以纠正市场失灵。第二，在社会层面上，行动式更新关注本地利益相关者的协同网络与能力的建设，因而促进了本地知识的生产与应用，使得社区更新的方式更具针对性和灵活性，并培养了社区的可持续发展能力。第三，在政治理性上，行动式更新具有显性的政策效果，并将矛盾内化于社区尺度，避免了风险外溢。

然而，行动式更新在实践上存在四点问题（图1）。第一，行动式更新的刚性边界会扰乱目标社区及其周边的要素环境。一方面，周边产业在短期内被推入贫困社区，使得部分贫困人口因无法适应生活和工作成本的急剧变化而转移；另一方面，当地受惠脱贫群体又常因地区核心资源迟迟无法提升而迁走，使得贫困持续。第二，城市贫困常具有结构性，因而需要大量导入核心资源并进行长期社区构建以打破贫困文化，但行动式更新受限于政策的短期性而无法明确和改善个人层面的结构性发展问题。第三，边界划定过程中有许多内在缺陷导致政策具有盲目性，缺乏对贫困地域差异性的关注。第四，更新行动的“物有所值”取向导致考核指标侧重物质层面的量化产出而非实际脱贫效果。

图1  社区更新行动的内生问题

基于此，本文介绍了英国社区更新的第三阶段（2011年至今）。英国地方主义转型所带来的权力下沉使得行动式更新式微，但也加速了社区生态重构这一新模式的发展。新模式融合了人口与地域政策的优势，在消除边界刚性的同时，加深了社区更新的本地化程度。以韦斯顿为例，当地保障房基金建设了一所新学校作为社区枢纽。枢纽本身即为核心资源设施，而除本职功能外，还要在其服务范围内作为扶贫更新的平台。学校开展了针对学生和家庭两个层面的教育活动以改善社区文化，并联合企业结构性地加强了居民的就业能力（图2）。该项目以学校的服务范围作为软性边界，避免了刚性边界划定带来的一系列问题，并不断通过本地反馈和学习，在个人尺度精准重构社区生态。

图2  韦斯顿学院机制流程图

根据英国的经验与教训，本文对我国未来转型总结了四条建议。第一，我国社区更新目前仍以单元规划或综合环境整治等刚性边界的地域政策为主，应当更多关注个人或家庭的教育、就业与社区文化这三个消除结构性贫困的重要方面，以重构社区生态。第二，应当建立多部门、多层级的工作体系，在目前由地方规土和住建部门主导社区更新的基础上，将民政、商务、社保、公安、卫健等部门纳入其中，并联合街道、居委、院校等各方力量（图3），形成更精准的本地化策略，改变物质更新导向。第三，增强社会力量的参与和核心资源的投入。一方面，通过与社会组织合作加强社区枢纽与本地社区的紧密联结并提供适当的服务。另一方面，积极引入市场主体，提升对市场的敏感度和对本地资源与所需投入的辨识能力。第四，建立健全评估机制，在指标设计和评估过程中加强对社区问题特异性的关注，避免盲目投入和效果异化。

图3  社区更新工作体系

注：文中图片均为作者自绘

作者：忻晟熙，伦敦大学学院巴特莱特规划学院，博士研究生

李吉桓，剑桥大学土地经济系，博士研究生。[e-mail]

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编辑、排版 | 张祎娴

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