【摘要】在全球化进程中，城市更新长久以来发挥着吸引外来流动资本的重要作用。然而近年来，随着全球化进程出现危机，城市更新活动在地方经济中的作用发生了深刻变革。在这样的背景下，部分西方学者对城市更新的作用提出了质疑。本文以西方学者围绕城市更新是否能促进地方经济所展开的争论为切入点，从空间政治经济学角度反思全球化进程从蓬勃发展到出现危机这一过程给城市更新活动带来的重要变化，分析这些变化产生的原因，指出全球化危机使得城市更新作用和价值取向发生转变。是否能够重塑旧城形象、提升土地价值不再是判断城市更新成功与否的主要标准，城市更新在当前时代背景下承担了更多元的经济和社会职责。在此基础上，本文提出了西方学界争论对我国城市更新工作的启示。
随着二战以后经济复苏和1970年代末以来新自由主义在全球范围内的崛起，全球化在过去40多年间成为世界的主导经济模式。在全球化进程中，城市更新在吸引流动资本投资、重塑城市形象、振兴旧城经济活力等方面发挥了巨大作用。然而近几年，新自由主义全球化带来的经济增长收益在不同社会群体间分配失衡、公共领域私有化和商品化加剧、地方弱势群体资源被外来资本剥夺等一系列弊病逐渐显现，在美国、英国、法国等主要西方国家出现了强大的反全球化浪潮。在这样的背景下，有部分西方学者对全球化危机中城市更新在地方经济中发挥的作用提出了质疑和争论。他们认为城市更新虽然在全球化蓬勃发展的时期促进了地方经济，但也充当了国际资本进行全球累积和资源掠夺的工具，在资本全球流动受阻、地方市民反全球化情绪高涨的背景下，以往的城市更新模式不但无法促进地方经济发展，甚至有可能导致地方财政和社会出现危机。西方学者的质疑和争论反映了全球化危机背景下城市更新自身的特征及其在地方经济中的作用正在发生深刻变革。本文以西方学者的争论为切入点，将城市更新活动置于当下的全球化危机大背景下展开讨论，并从空间政治经济学的角度反思全球化进程从蓬勃发展到出现危机这一过程对城市更新活动特征带来的重要变化，分析这些变化产生的原因，并在此基础上提出对我国城市更新工作的启示。对于城市更新对地方经济的影响，简·雅各布斯早在1960年代初便在其著作《美国大城市的死与生》（The Death and Life of Great American Cities）中有所讨论。在该书中，雅各布斯明确主张通过更新的手段保护并利用城市中心区的旧房屋和街区，因为它们能为城市中心区的旧货店、杂货铺和小餐厅等“小买卖”（small enterprises）提供较廉价的经营场所，从而使这些经济活动保留在城市中心区。这保证了城市中心区能在居民社会阶层、就业构成等方面具有足够的多样性，从而为地方经济增长创造条件。雅各布斯的观点影响深远，并为学者在20世纪后半叶讨论城市更新的经济影响定下了重要基调。在她之后，城市更新抑制旧城衰败、振兴地方经济的作用受到西方学界的长期关注。例如彼得·罗伯茨和休·塞克斯在他们2000年出版的著作《城市更新手册》（Urban Regeneration: A Handbook）中仍将城市更新的核心特征描述为：致力于在经济、社会和物质环境等方面对处于变化中的城市地区作出持久的改善和提高。对于具体的经济促进方式，在土地层面，城市更新普遍被认为可以调整旧城土地使用性质，使其顺应资本的新需求，并通过这种方式创造可观的地租差价（rent gap），释放旧城土地中蕴藏的潜在价值。在空间层面，城市更新被认为可以改变旧城空间结构，使其符合新的资本累积方式对空间的要求，从而减少资本在城市中循环的障碍，加速地方资本累积。2011年，哈佛大学经济学教授爱德华·格莱泽（Edward Glaeser）在第19届美国新城市主义大会（Congress for the New Urbanism）的主旨发言中明确提出：雅各布斯所描述的城市更新与地方经济的相互关系是“完全错误的”。在他同年出版的著作《城市的胜利》（Triumph of the City）中，格莱泽提出：通过城市更新再利用旧房屋和街区不但无法为城市中心区的“小买卖”提供廉价的空间，这些旧房屋和街区反而会成为当地房地产市场上具有“独特性”和“稀缺性”的商品，成为周边城市空间价格上涨的催化剂，造成城市更新区域及周边城市空间的“绅士化”现象，并最终在当地形成排他性和单一化的商业活动。格莱泽的观点得到了实证观察的佐证。例如：莫斯科维茨发现《美国大城市的死与生》一书的主要描写对象纽约格林威治村（The Village）在经历了自1980年代以来的数次城市更新之后，并没能为“小买卖”提供廉价的经营场所。相反，城市更新使格林威治村中旧建筑的房价和租金大幅上涨，成为纽约最贵的街区之一。这带来的一个重要结果是：该区域集中了大量的高端服饰珠宝店、全球连锁零售店和银行，而以往的中式快餐店、廉价披萨店、旧货市场等商业空间以及它们所承载的经济活动逐渐从该区域消失。到2017年，该区域90%以上的居民为白人。城市更新通过“绅士化”过程破坏了格林威治村原有的就业和经济结构。格莱泽的观点代表了近年来西方学界的一批学者对城市更新经济促进作用的质疑之声。例如：澳大利亚城市政治经济学家富兰克林·奥本奥多姆在2013年提出：近年来的一些城市更新运动对有些人来说可能是“更新”（regeneration），但对另一些人来说可能就意味着“衰退”（degeneration）。而绅士化是最经常被学者提到的城市更新弊端。绅士化通常被看作城市更新过程的副产品，然而近几年有部分西方学者提出了相反意见——它有时候是城市更新“预期中的且被故意隐藏的目的”，是城市更新“追求的最终目标”。在这部分学者看来，在全球化背景下，地方政府需要吸引在全球范围流动的资本，而城市规划的作用更像是在为吸引资本创造有利条件，是为了提高城市在国际市场中竞争力的权力工具，而非一个可以让市民决定城市发展的民主制度保障，所以改善衰败城区物质环境只是手段，城市更新的根本目的是为中产阶级和资本家在城市中创造再投资的机会。而新自由主义思想影响下形成的地方政府企业化城市治理为创造再投资机会创造了有利条件。因为在企业化的治理模式下，地方政府往往会通过建立与开发商之间的“公私合营”合作模式来为城市更新，特别是大规模城市更新项目提供资金。而这一模式所带来的一个重要结果是文托所称的“基于利益相关者的决策制定风格”，即一种去政治化过程：只有一小部分参与投资的企业、开发商和政府部门在重要阶段能参与制定城市更新的决策，而本应作为第三方势力发挥制约资本意志作用的公众却被排除在决策过程之外，因此公众利益只会在项目重要决策都已经基本确定以后才会被考虑，导致部分社会群体及其利益在城市更新决策过程中被忽略。除绅士化之外，西方学者质疑城市更新经济促进作用的另一个关键点是：通过城市更新创造出来的就业岗位往往不能与当地社区居民的技能相吻合。因此，城市更新的真正作用通常并不是为当地居民创造更多的经济利益，而是为在全球化市场中流动的资本和人才提供更多的投资和就业机会，而这一过程的实现往往需要以牺牲当地居民的就业岗位等经济利益为代价。正如古兹指出的，虽然城市更新可以释放旧城土地的潜在价值，创造可观的地租差，但正是这一过程带来的旧城土地价值升高、房屋租金上涨和空间使用成本增加，使得旧城在经过城市更新后不得不尽量容纳“潜在生产率高的经济活动”。而旧城特别是衰败区域中的大部分原有居民往往只拥有相对较低的工作技能，只能从事生产效率较低、经济产出较低的工作。所以，经过更新后的城市空间，其需要承载的经济活动所要求的技能往往与旧城中原有居民所具备的技能不相符。因此，有西方学者提出：城市更新虽然能通过创造大量就业机会营造旧城经济复苏的印象，但它不能真正矫正（redress）旧城中原有居民与新就业机会之间失衡的状况。另外，还有部分西方学者提出：城市更新，特别是大规模的城市更新，有时会让地方政府背上巨额债务负担。近十多年来，全球经济发展重心开始向亚洲偏移，西方国家经济发展缓慢，资本累积过程时常受到地区间政治、经济冲突的阻碍。在这样的背景下，城市更新创造出来的新空间如果无法快速吸引到足够多的投资，很可能使地方政府无法收回投资而陷入财政危机。西方学者之间产生争论的主要原因是在全球化刚刚兴起和蓬勃发展的阶段，城市更新是地方政府吸引全球流动资本的重要手段，由大规模城市更新活动吸引来的投资和带来的地方经济增长在1980年代—1990年代满足了英美等主要西方国家经济转型和旧城振兴的最迫切需求，而彼时这一过程的弊端和潜在风险表现得还不太明显，因此城市更新对地方经济的促进作用受到了更多关注和强调。但进入21世纪以后，全球化进程减缓甚至在近几年遭到抵抗，在这样的背景下城市更新活动自身的特点及其在地方经济中发挥的作用都发生了重要变化，而这些变化使得部分西方学者对城市更新的价值取向和研究关注点发生了转变。西方学界不再仅仅关注城市更新是否发挥了提升土地价值、重塑旧城形象、吸引流动资本等作用，而是将更多的注意力转向了城市更新在为地方经济带来增长的同时，是否给地方经济带来了更健康的结构，是否能帮助地方经济活动中的弱势社会群体抵抗社会隔离、就业机会流失、地租上涨失控等一系列资本全球化带来的弊端。下文将分析在全球化从崛起到出现危机的这一过程中，城市更新的自身特点，其在地方经济中所发挥作用的主要变化及背后的政治经济原因。1980年代，由于二战后经济快速复苏的势头逐渐减弱，撒切尔和里根政府分别在英国和美国实施了大幅削减政府财政中的福利支出、对公共企业进行私有化改革、减少税收、放宽货币政策、减少政府对市场的监管等一些列激励市场的改革措施，使英美二战后形成的建立在国家管控基础上的经济制度转化为以市场为导向的新自由主义制度。加之1990年代初冷战的结束为英美以胜利者的姿态向其他国家推广它们所推崇的经济制度创造了条件，新自由主义因此于1980年代和1990年代迅速在世界范围内崛起，并成为西方国家最主要的经济制度框架和政策价值取向。新自由主义的核心观点是：通过建立自由市场，并使市场中交易活动涉及的范围和发生的频率最大化，可以实现整个社会共同利益的最大化。新自由主义的这一特点带来了市场的大幅扩张，并进而导致了商品的生产过剩和过度累积。产品的过度生产使得资本必须通过空间扩张来创造新的市场以消化过剩的产品和服务，即大卫·哈维所称的“空间修复”现象：资本必须通过在空间上的不断扩张来缓解自身内部（对于扩张和消化过剩生产）的矛盾。通过迫使资本在全球范围内进行不断扩张，新自由主义的崛起带来了1980年代之后兴起的全球化浪潮。资本的全球流动导致全球城市间的相互竞争。而在全球化时代，地方政府的成功很大程度上取决于其在全球市场上吸引投资的能力。正如澳大利亚政治经济学家弗兰克·史迪威所指：在全球化时代，新自由主义的崛起并没有“减少”政府在自由市场中的作用（即政府的撤退），而是重新导向（re-orientated）政府，使其更往为资本服务的方向发展。因此，全球化的一个重要结果是使地方政府的主要职能之一变成：采用企业化的治理模式，为在全球范围内流动的资本提供“友好的商业环境”以吸引投资，实现地方经济的增长。在建成环境方面，竞争中的地方政府则需要建造有吸引力的城市环境，以激发欣欣向荣的城市景象。这样的景象一方面能向投资者展示地方政府鼓励发展房地产行业的意愿，另一方面能给投资者带来土地和房屋价值将在未来持续升值的预期，降低投资者进行土地和城市开发投资的预期风险，从而将流动的资本吸引到地方经济中来。因此，通过对已有建成环境的提升和大规模再造来重塑城市景象成为全球化时代城市治理的一个普遍特征。而城市更新作为最重要的城市景象再造方法，加入了资本全球化过程，并成为实现新自由主义城市治理模式的重要工具。例如：1990年代—21世纪初的前10年，在澳大利亚悉尼、美国巴尔的摩、英国伦敦以及威尔士首府卡迪夫等全球多个城市，都出现了对工业港口、码头和旧城中心区的大规模城市更新。城市更新的目的几乎都是将这些衰败区域改造成高档住宅、星级酒店、会展中心、高级餐厅等高档场所聚集的城市空间（图1）。城市更新确实大幅提升了这些地区的土地价值，为当地创造了大量就业机会，并通过引入商业活动，将这些衰败区域重新整合进城市整体经济体系中。然而，这些更新创造出来的空间大部分都是弗里德曼（Friedmann）所称的“经济空间”，即“将剩余价值积累效率作为空间组织和功能安排最高标准”的城市空间。这类城市更新的目的是向全球消费者和投资者展示繁荣的地方经济和地方政府发展房地产业的决心，以吸引全球市场上的投资。因此，全球化背景下的城市更新主要表现的是资本塑造城市空间的过程。
图1 澳大利亚悉尼达令港城市更新前后：工业码头被重塑成赌场、高档餐厅和游艇码头
哈维在《叛逆城市》（Rebel Cities）一书中指出，资本积累对城市空间的塑造和在这一过程中不同社会群体间的抗争是理解资本主义城市发展状态的两面镜子，是一个硬币的两面。一方面，为了在全球流动的过程中不断累积，资本在物质形态、组织逻辑和使用模式等方面会努力将城市空间塑造成有利于累积的样子。而另一方面，在资本累积过程中产生的不同社会群体之间的矛盾和抗争则会起到约束、制约资本扩张的作用。这两股力量相互影响，并最终达到动态平衡，共同决定了城市发展的状态和方向。正如前面提到的，全球化在过去30 多年间造成了资本在全球范围内的快速扩张和积累，创造了大量财富。1990—2018年间，国际总资产从全球GDP的128%上升到了401%。而亨利·乔治早在一个多世纪前便提醒过我们，社会总财富的增长并不一定会带来更平等的社会，反而可能会扩大不同社会群体间的贫富差距。过去30多年的全球化进程印证了乔治的观点。全球化为政治和商业精英在世界范围内开拓了更大的市场，创造了更多的投资和工作机会。但对于旧城和城市衰败区域里的大部分居民，正如前面质疑城市更新振兴地方经济作用的部分学者所指出的，这些人成了全球化浪潮中的弱势群体，他们的工作机会被外来人口夺走，土地被征收，诉求被排除在城市开发决策者考虑之外。在这一过程中，新自由主义带来的企业化城市治理和全球化已经对旧城大部分居民的公民权、归属感和城市认同感产生了巨大威胁。由于精英阶层与全球化失利群体间的矛盾越发凸显，近年来全球化进程遭到了越来越强大的抵抗。反全球化的抗议游行几乎出现在每一个世界贸易组织和世界经济论坛的举办地。在美国，先是出现了“占领华尔街”反资本主义扩张运动，而后在2016年总统大选后又出现了一系列具有民粹主义（populism）色彩的抗议活动；在英国，2016年举行的全民公投中，以承受全球化带来损失的群体为主的“脱欧”派战胜了以社会精英为代表的“留欧”派；在拉丁美洲最大的经济体巴西，反对全球化的极右翼候选人以明显优势被民众推选为新总统。这一系列事件使得“后冷战时代”由英美等冷战胜利者主张的资本全球化经济秩序出现了重大危机。根据英国《经济学人》（The Economist）杂志的统计，资本的全球流动在2007年以后受到了明显制约。2007—2018年间，全球流动资本总量在GDP总量中的占比从约5%锐减到约1.5%。流动资本总量的锐减带来的一个结果是全球外资直接投资（FDI）流动总量从约占全球GDP的3.5%下降到1.3%左右（图2）。全球化在近几年出现的危机造成了城市更新在地方经济中所发挥作用发生转变。一方面，随着全球流动资本规模的减小和资本跨境流动阻力加大，城市更新不再是地方政府吸引流动资本的最有效手段。而另一方面，城市更新开始在为遭受全球化浪潮冲击的社会群体构建反消费政治、抵抗全球化冲击的过程中发挥愈发重要的作用。
图2 2007—2018年间全球流动资本总量和外资直接投资（FDI）流动总量在全球GDP总量中占比的变化
全球化危机的出现至少带来了两个改变城市更新与地方经济关系的重要趋势。其一，以吸引全球流动资本为目标的城市更新活动给地方经济带来的潜在风险逐渐凸显。弗里德曼认为资本主义模式下产生的城市空间可以被划分为“经济空间”和“生活空间”两类。前文提到，“经济空间”指以资本累积为核心目的而进行组织的空间，它强调的是空间的资本属性。而“生活空间”不以资本累积为目的，是普通社区居民开展绝大多数日常生活活动的公共场所，是“展示日常生活的剧场”（the theatre of life），强调的是空间社区属性。在全球化蓬勃发展的1990年代和21世纪初的几年，不少地方政府为吸引流动资本而在城市更新项目中兴建了大量“经济空间”，却忽视了“生活空间”的建设。而2010年前后全球资本流动性减弱，全球化危机开始显现时，这些过剩的“经济空间”随即成为地方经济危机的根源。这是因为全球化的资本累积过程自身存在的一大主要矛盾：一方面，全球化资本流入某个城市后需要快速创造能顺应其循环和积累的建成环境，以在空间上固定循环和累积过程，提高累积的速度和效率；而另一方面，全球资本又会不断地在世界范围内寻找新的投资机会，一旦资本找到新的投资机会，便会抛弃自己创造的建成环境，去追逐更高的利润。地方政府在全球化时代的城市更新过程中过于重视对“经济空间”的创造，而忽视建设有吸引力的“生活空间”，因此当资本撤出后，大量失去使用价值的建成环境会使地方经济快速陷入危机。符合这一过程的一个典型案例是西班牙瓦伦西亚地区的城市更新。为了重塑城市形象以振兴地方旅游业并吸引国外投资，瓦伦西亚政府自1990年代起发起了一系列城市更新项目，预计将为整个瓦伦西亚地区的GDP带来1%的增长。然而，受全球金融危机带来的资本流动性减弱影响，这些城市更新项目在吸收了大量政府前期投资以后经营惨淡。例如：为迎接2007年美洲杯帆船赛而进行的港湾区城市更新。为了给项目提供资金支持，西班牙中央政府、瓦伦西亚区域政府和港湾区当地政府联合成立了投资公司，并向银行申请了4.4亿欧元的贷款。当地政府希望赛事后通过运营和出售城市更新给港湾区创造的新设施来偿还债务，然而，政府对该区域的经营远未能达到预期效果。到2009年，由于无法吸引到足够的外来投资，港湾区311个游艇码头中只有6%投入使用，绝大部分餐厅关门停业。到2011年，政府投资公司已经亏损18亿欧元，并且尚未偿还本该在2010年还清的基础设施建设债务。至于地方GDP，瓦伦西亚地区在2007年的总GDP增长速度为5.9%，而当城市更新完成两年后，2009年瓦伦西亚地区的GDP增长却下降到了-3.1%。瓦伦西亚地区政府在2007年已经承担了115亿欧元的债务，是当地GDP的11.4%，这使其成为西班牙债务最高的地区。而一系列的城市更新项目进一步加重了当地政府的债务负担，导致瓦伦西亚在2013年成为西班牙第一个申请中央政府援助的地区。其二，在资本属性给地方经济带来越来越大威胁的同时，城市更新活动的另一个属性却在地方经济抵抗全球化冲击的过程中发挥出越来越重要的作用。在全球化危机逐渐凸显、资本流动性减弱、民粹主义意识形态重新抬头的背景下，不少西方国家开始强调城市更新的社区属性，即通过城市更新来强化城市“生活空间”。“生活空间”的壮大一方面可以协调城市空间过度商品化带来的地方经济结构失衡，降低经济风险；另一方面，正如哈维指出的，在地方层面，通过强化当地社区力量来构建反消费政治（anti-commodification politics）是降低弱势社会群体在全球化浪潮中遭受伤害的最有效途径——倘若在全球化过程中处于弱势的城市居民能团结起来，形成强大的社区力量，那么资本主义生产过程本身以及它生产出来的货物和提供的服务在城市中的自由流动就会受到来自社区层面的干扰和抵抗，从而无法完全按照资本的意愿塑造、利用城市空间。通过这种方式，资本在城市中累积、循环和掠夺资源的过程可以被减缓甚至终止。旧城和衰败区居民等弱势社会群体按照自己的意愿在城市中居住、就业并享有城市生活的“城市权利”，生活能得到更大程度的保障。这里值得强调的是，在全球化蓬勃发展之前，不少城市更新项目也受到了来自社区力量的抵抗，但这些抵抗往往都是当地居民自发形成的、自下而上的对大规模城市更新项目本身的抵抗。例如：1960年代简·雅各布斯为抵抗罗伯特·摩斯对格林威治村展开的大规模拆除改建而发起的社会运动。而在全球化危机背景下，社区所表现出来的抵抗力量更多是受到地方政府推动，借助城市更新项目来抵抗流动资本对地方经济和社区文化的冲击，因此自下而上的和政府推动的运动在目的上有根本的不同。例如，哥伦比亚第二大城市麦德林（Medellín），在1990年代的全球化浪潮中，作为当地农业支柱产业的咖啡作物生产遭到国际市场冲击，同时跨国公司纷纷在市区开办工厂，将麦德林当作廉价的低端生产基地，大量农村剩余劳动力在20世纪末和21世纪初的10~20年间涌入了城市中心区。因为缺乏相应的住房供给措施，涌入的外来人口导致麦德林市区涌现了大量贫民窟。到2015年，整个麦德林市已经有一半人口生活在贫民窟中。大面积的贫民窟社区成为当地其他区域市民“从来不去”的区域（no-go zone），资本对城市空间的利用使得麦德林成为贫民窟和其他区域间“高度分化的城市”（deeply segregated city）。近几年，麦德林市政府发起了一系列城市更新项目，并由公共机构、当地企业、社区和政府出资，在贫民窟区域内新建、改建了大量图书馆、学校、公共交通设施、休闲和娱乐场所等公共设施。这些城市更新项目一方面改善了平民窟环境质量，另一方面将公共活动引入了平民窟（图3）。麦吉尔克研究发现，通过这种方式，城市更新建立起了不同社区之间的“物理和心理的纽带”，大大缓解了生活在不同区域间和社区居民间的社会冲突。城市更新完成后，麦德林的犯罪率下降了90%，更安全的环境使城市中产阶级也愿意去这些以往他们从来不去的区域。中产阶级游客的大幅增加激发了贫民窟自身内部的商业活动，小商铺、旅馆等商业空间逐渐在贫民窟中出现并快速发展，贫民窟内部自身经济发展及其居民的就业率也在城市更新完成后出现了大幅提升。通过这种方式，麦德林的城市更新活动打破了国际资本在当地建立的“贫民窟提供廉价劳动力，城市其他区域承担工业生产和消费活动”的二元空间使用和组织模式。
图3 麦德林市通过城市更新在贫民窟中建设的图书馆、公共空间（左）和公共步行交通设施（右）
全球化危机带来的以上两个重要变化趋势造成了城市更新活动在投资方式、更新规模、建成空间类型、建设目的、主要目标获益群体等五个主要方面表现出了明显的变化（表1）。具体来讲，在全球化时代，典型的城市更新过程表现为：地方政府通过前期的大规模财政投入，对旧城区或衰败区域展开大规模新建和重建，以建设会展中心、酒店、高档商品公寓等商品化空间来营造地方经济繁荣发展的景象，吸引全球流动资本和投资者，并在城市更新完成后通过出售和运营商品化的城市空间收回前期投入。而在全球化危机的背景下，越来越多的城市更新活动表现出了以下特征：由地方政府发起，并鼓励公共机构、地方企业和地方社区等多方为城市更新投资，对旧城或贫民窟等城市衰败区展开小规模加建或改建，建设社区图书馆、小型广场、休闲设施和学校等公共设施，以消除衰败区与城市其他区域间的社会隔离，激活城市衰败区内经济活动，加强衰败社区和城市自身经济活动抵抗外来资本力量干预的能力。表1 全球化时代和全球化危机背景下的城市更新活动主要特征中国自改革开放以后逐步融入到全球化进程中。全球化带来了我国过去几十年的高速发展，同时也使中国从封闭到逐步加入全球市场，再到如今与西方国家一样受到全球化危机带来的冲击。在当下的全球化危机影响下，中国的城市更新活动同样正经历着转变。转变中的中国城市更新在地方经济中发挥着双重作用。一方面，全球化仍然是当今世界的主流经济趋势。在2018年的博鳌亚洲论坛主旨演讲中，国家主席习近平指出经济全球化是不可逆转的潮流，并明确了中国“开放的大门只会越开越大”。所以可以预期，城市更新在中国依然会在地方政府创造“经济空间”、为地方经济吸引流动资本的过程中发挥重要作用。而另一方面，资本全球化所带来的绅士化、社会隔离等弊端已经在中国大城市逐渐凸显，所以中国将来的城市更新需要在营造“生活空间”，抵抗流动资本对地方经济、文化侵袭方面发挥越来越重要的作用。例如，上海是中国受资本全球化影响最大的城市之一，城市更新在地方经济中发挥的双重作用在上海的城市建设过程中表现明显。一方面，2014年在上海举办的“亚洲城市论坛”明确提出了城市更新是上海“实现土地价值、促进资本循环的有效途径”。以2001年完成的太平桥地区城市更新项目为例，该更新项目通过吸引来自香港的资本投资，成功地将衰败城区打造成了新天地高端商务和居住区，为地方经济带来了巨大的土地升值溢出效应和税收收入。然而，该项目同时造成了地区的绅士化，当地原有经济活动被高端商业活动取代。随着上海城市发展转型，城市更新活动在近年也出现了从大规模拆旧重建向小规模社区化改建的转变。自2016年以来，上海发起并完成了一系列微更新项目，如由美丽街区、美丽家园和美丽乡村构成的“三个美丽”工程。类似于发生在麦德林的城市更新，这些微更新项目关注对地方社区的营建，通过将社区内闲置绿地变成亲子乐园、将社区空地改造成休息聚会的场所等方式更新改造社区内的消极空间。在这一过程中，地方政府发挥了主导作用。然而，依据相关调研，政府的主导作用使得这些更新项目的推进严重依赖公共支出，真正的市民参与非常有限。这导致的一个重要结果是：这些项目通过城市更新对空间的重构过分强调了政府意志，而非市民日常生活的真正需求。例如：政府依据“五违四必”原则对旧房屋和非正规建筑进行的大规模拆除工作，以及对几乎所有非正规小摊贩展开的取缔行为。虽然地方政府将提升全球城市中的社区力量作为微更新的目标，但这些更新活动一定程度上打破了社区原有的经济和社会结构，降低了社区经济活动的繁荣程度，以往热闹、充满生活气息的街道被整齐划一的实墙面取代。这反映出了当前地方政府对城市更新在全球化浪潮中所发挥作用还认识得不全面，城市更新仅仅被当作物质空间美化的工具，和驱逐不符合上海国际大都市营销形象的社会群体和活动的手段，其目的是创造大卫·哈维所谓的城市“集体象征性资本”（collective symbolic capital），从而提高城市空间在国际市场上吸引投资、创造利润的能力（profitability），而没有真正在经济结构、就业机会和社会构成等方面提升地方社区抵御资本全球化冲击的能力。当前国内研究中对城市更新价值取向的认识相对比较单一。国内城市规划领域的相关研究一般都将城市更新看作促进经济发展的手段，却很少讨论它可能会给地方经济带来的风险，以及全球流动资本借由城市更新过程给地方社会、经济结构产生的影响。而近十多年西方学者产生争论的一个重要原因，正是在全球化资本累积产生危机的时代背景下，学者对城市更新的认识及其自身价值取向更为多元化。学者在评价一个好的、成功的城市更新项目时，不再仅仅将能够重塑城市空间景象、为城市创造欣欣向荣的“经济空间”、为地方政府吸引流动资本视为最主要，甚至是唯一的标准。在全球化危机的新背景下，城市更新项目担负了更多元的经济和社会职责。在这样的条件下，我们需要更多地关注城市再开发过程在带来经济增长的同时，所创造出来的经济和社会利益是否能真正被当地居民所享有；同时，所形成的新的社会、就业和经济结构是否能帮助地方经济抵御全球资本流动带来的风险和冲击。由于城市更新在中国目前的城市发展过程中所表现出的不同状态，我们需要对发挥不同作用的城市更新采用有区别的治理模式。正如前面所讨论的，发挥社区属性、以创造“生活空间”为主要目的的城市更新活动，在帮助抵抗地方经济遭受全球化冲击、维持稳定的地方经济和社会结构方面发挥着不可替代的作用。然而，这类城市更新所创造出来的空间往往难以吸引投资，因为它们难以直接产生经济效益。这类城市空间的特征类似于“公共品”。而在城市治理过程中，政府的一个重要职能便是为社会提供必要的公共品。因此，在这类城市更新项目的开发过程中，政府应该发挥主导作用，并提供公共资金支持。然而，受新自由主义逻辑影响，当前地方政府在城市治理和开发过程中的公共支出却在不断减少。正如麦哈菲等指出的：目前全世界的城市开发都处在公共预算不断收缩且越来越多地被私人部门投资所取代的历史时刻。正是这一原因，目前在全球范围内，以创造生活空间为主要目的的城市更新活动还难以成为主流。在这样的背景下，如何应对公共支出收缩带来的挑战，通过更优化的财税收入和支出分配体系为公共项目提供尽可能多的财政支持，以及如何制定有效的激励政策来推动社区展开自下而上的自发更新，都应该成为地方政府的重要议题。另一方面，发挥经济属性，并以创造“经济空间”为主要目的的城市更新项目是为资本创造投资机会。虽然能带来地方经济增长，但通过城市更新过程为私人投资者和开发商谋利是这类城市更新项目的职责。这类城市更新活动所创造的城市空间具有“私人品”的特征，而当前所有的城市治理理论都不支持政府动用社会资源和公共政策来提供私人品。因此，对于这类城市更新项目，政府应该控制公共财政投资，尽量发挥市场机制来筹集这类城市更新项目所需资金，以避免在外来资本大量流出或投资流入受阻的情况下给地方财政带来的压力和危机。同时，为避免投资者完全按照资本逻辑来塑造、使用城市空间，在这类城市更新项目的规划和建设过程中，应该更加强调公众参与的作用，并通过制度建设保障公众意见被纳入决策考量，以保证地方社会群体及其利益在城市更新决策过程中不被忽略。作者：王一名，同济大学建筑与城市规划学院，博士后，同济大学超大城市精细化治理研究院，助理研究员。wangym.chn@foxmail.com伍江（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院，上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室，高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室，教授，博导；同济大学常务副校长；法国建筑科学院院士。wujiang@tongji.edu.cn周鸣浩，同济大学建筑与城市规划学院，副教授。zhouminghao@tongji.edu.cn
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