期刊精粹 | 新区产业用地的更新困局与转型探索——以北京经济技术开发区为例【2022.4期】

——精华版——

潜力巨大，困局难解？

——产业用地更新中政府与企业的博弈

产业用地的更新通常有两种模式，政府主导模式和企业主导模式。

（1）政府主导模式：协同度高、掌控力强，但谈判艰难、经济代价大

北京经开区管委会首先选择采用这种模式，希望将产业用地存量更新的主导权掌握在自己手里。政府主导的方式需要政府与企业开展一对一的艰难谈判，这种谈判往往会围绕产权交易价格的分歧持续数年，政府想要收回土地必须付出极大的经济代价。

（2）企业主导模式：及时灵活，不改变土地使用权，但土地用途调整困难

企业主导的更新方式能够灵活、及时地反映企业主体的改造升级诉求，同时由于不改变土地使用权，也避免了产权重组过程中产生的高昂交易成本。而为了加强增量开发时期的土地用途管控，我国采用了刚性的用地分类体系和复杂的规划调整程序，土地用途的调整会产生土地开发权的交易成本。以北京经开区内的传统印机制造企业北人集团为例，由于纸媒印刷行业的衰落，北人集团的印机制造产业逐步破产，原主厂房在功能上已经成为亦创国际会展中心，但在用地性质上仍然是工业用地。

产业用地空间治理有两个核心问题：产权交易规则是否清晰？产权调整是否具有弹性？

作为我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，产权制度改革的过程就是我国土地市场逐步建立和完善的过程。按照上述两个核心问题，可以将中国产业用地空间治理的过程分为三个阶段。

（1）阶段Ⅰ：规则模糊、产权调整有弹性

此时政府大多以划拨或协议出让等非市场化方式出让土地产权。究其原因，是政府希望通过提供相对廉价的充足土地来招商引资，工业企业也借此机会大面积圈地。在这种模糊的产权交易规则下，产权调整自然也表现出很大的弹性。

（2）阶段Ⅱ：规则清晰、产权调整无弹性

随着全国出现“开发区热”现象，为了遏制产业用地的粗放开发，政府逐步规范采用市场化土地出让方式。在这一阶段，土地使用权和土地发展权都逐步拥有了清晰的交易规则。在这一阶段，产权调整的无弹性主要体现在租赁和作价出资或入股这两种国有土地有偿使用方式被限制，且土地出让后规划条件极难更改。

（3）阶段Ⅲ：规则清晰、产权调整有弹性

存量更新时期产业用地的产权是二次分配，表现为多主体、多频次的产权交易重组新特点，更加强调产权界定的弹性，需要通过降低交易成本实现产权不断流向更高效率使用者的空间治理目标。目前，中国沿海地区发展较为成熟的新区已进入这一阶段，虽然各地仍在探索不同的土地使用权和土地发展权的交易规则，但基本都在试图建立一种交易规则清晰且产权调整有弹性的产权制度。

产业用地更新困局的破解之道——活力更新，弹性治理

就像一个真正有活力的生态系统，必须具有自主进化、自主生长、自我修复、自我净化的能力。只有在清晰且有弹性的产权交易规则下，才能够形成土地产权从低效率使用者向高效率使用者自发流动的市场机制，从而真正激发城市更新的活力。

产业用地更新困局的破解关键在于政府建立“清晰且有弹性”的产权交易规则、激发土地交易市场的活力。“清晰”代表着政府建立产权交易的基本秩序，让企业有法可依、有章可循。“弹性”代表着始终保留市场自组织的弹性空间，充分运用市场机制盘活存量土地。

——全文——

【摘要】新区产业用地不仅是增量时代开发最为迅速且粗放的地区，也已经成为存量时代最具更新潜力的地区。然而，近年来收储、回购产业用地等政府主导的存量更新会产生高昂的交易成本，而过多的交易规则限制则导致企业主导的存量更新缺乏足够的激励，最终导致产业用地面临更新困局。借鉴产权制度理论，本文首先建构了中国产业用地的空间治理逻辑；然后以北京经济技术开发区为例，剖析了新区产业用地的更新模式、转型探索和转型困境；最后，提出产业用地更新困局的破解关键在于建立清晰且有弹性的产权交易规则，即构建清晰的利益分配机制和弹性的空间治理机制，从而激发土地交易市场的活力。

引言

城市更新行动已经成为存量时代重要的国家战略，新区产业用地不仅是增量时代开发最为迅速、粗放的地区，也已经成为存量时代最具更新潜力的地区之一。新区产业用地的产权结构相对清晰，企业推动产业升级和存量更新的内在动力更强，且被中央赋予了更多改革创新的时代使命【2019年，国务院发布《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），对国家级经开区提出了“三创新、两提升”的新使命，要求国家级经开区进一步推动开放创新、科技创新和改革创新，努力提升对外合作水平、提升经济发展质量】，这些原因都使得新区产业用地更新成为城市更新项目中相对易于实施并能够在规划技术层面进行有效管理的项目类型。近年来，许多城市都将产业用地更新作为城市更新行动的重点内容之一。例如2017年，北京市人民政府发布《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见（试行）》，明确要求创新产业用地利用方式，为构建高精尖经济结构、推动高质量发展提供有力支撑，老旧厂房更新改造成为北京市城市更新行动的重要内容。

学者发现，产业用地更新并非通过简单的规划调整就能实现，政府和企业等利益主体将展开复杂的谈判和交易，从而平衡政府、企业、投资方等各利益相关方的权益。新制度经济学范式下的产权制度强调不同利益主体之间的互动和交易过程，因此很多学者运用产权制度来理解城市更新。在更新需求日益强烈的存量时代，产业用地更新过程中产权交易的频次明显增加，因此完善的制度设计替代工程设计成为存量时代城市更新的关键，而“空间治理”正是探索土地产权交易规则的制度设计过程。

然而，目前包括城市规划在内的空间治理主要服务于增量空间开发，并不完全适用于存量更新，高昂的交易成本造成土地产权被长期锁定在低效率使用者手中。产业用地存量更新面临着顶层设计缺失、规划调整过程复杂、利益分配难以平衡等种种治理困境。

基于此，本文将“空间治理”定义为在产业用地的开发和更新过程中，政府和企业等治理主体围绕土地产权的交易，运用不同空间治理手段开展的互动博弈过程。本文重点关注新区产业用地进入存量更新阶段后，空间治理主体围绕土地产权重组的博弈过程以及空间治理手段的演变。其中，空间治理主体主要分为政府和企业两大主体，据此可以将存量更新分为政府主导和企业主导两种主要的更新模式。空间治理手段主要指设置土地使用权交易规则和土地发展权交易规则（用途调整、强度变更等），两者贯穿于产业用地存量更新的全生命周期。本文试图回答以下核心问题：产业用地空间治理的逻辑是什么？产业用地更新面临的治理困境究竟在哪里？未来应该如何推动空间治理转型才能破解更新困局？

笔者在北京经济技术开发区（下称北京经开区）的深入调研和半结构化访谈为以上问题的深入研究提供了扎实的数据基础。本文首先运用产权制度理论建构中国产业用地空间治理的逻辑；其次，基于对北京经开区产业用地存量更新的深入剖析，分析产业用地的更新模式、转型探索及其面临的更新困局；最后，探讨产业用地更新困局的破解之道。

1  产业用地的空间治理逻辑

1.1  理论基础：城市规划管制土地发展权的交易

二战后，新自由主义在西方国家逐渐崛起，并很快成为资本主义世界的主要经济理论和意识形态，新制度经济学就是在新自由主义思潮的影响下产生的。1937年，《企业的性质》（The Nature of the Firm）一书一经问世就在世界范围内产生了广泛影响，作者科斯在书中阐述了新制度经济学的主要思想，成为新制度经济学的创始人。其中，产权和交易成本是新制度经济学中的基本概念，“科斯定律”指出：在市场交换中，产权界定对资源配置效率的影响取决于交易成本的大小；只要存在正的交易费用，产权的不同界定就会带来不同的配置效率；最优的制度是将交易成本降到最低的制度。

之后，一些学者发展了新制度经济学范式下的城市规划理论，认为城市规划应该关注制度设计。城市规划正是通过设置空间交易行为的规则，从而规范市场配置空间资源的活动。通过对土地产权的管制实现对城市交易成本的影响，在市场经济条件下界定土地产权、配置土地空间资源是城市规划的本质。交易成本为零的理想“图能世界”是不存在的，因此城市规划必须同时设计出合理的空间方案和制度方案，才能让城市规划具备在现实世界中实施的可能性。

实际上，我国《土地管理法》及相关法律法规规定的土地权能体系包括占有权、使用权、收益权、处分权四项，并未明确提及“土地发展权”，但城乡规划管理的对象就是土地发展权（建设许可权、用途变更权、强度提高权）。对空间资源实施管制是空间规划最直接有效的手段，各级规划所确定的土地管制要求就是土地发展权的法定依据，相应的规划许可、规划条件实际上是对土地发展权的控制和授权。

1.2  理论应用：中国产业用地的空间治理逻辑

1.2.1  产业用地空间治理的两个核心：产权交易的规则和产权调整的弹性

为了促进产业用地的优化配置和节约集约利用，不同历史时期政府和企业等空间治理主体的互动博弈关系发生了明显变化。政府通过改变产权交易规则来提升或降低交易成本，进而实现提高资源配置效率的空间治理目标。产权交易规则是产权制度的主要内容，既包括产业用地出让方式、出让年限等土地使用权的交易规则，也包括土地用途管制、土地开发强度管制等土地发展权交易规则（图1）。产权调整的弹性则决定了产权交易成本的大小，产权调整的弹性越大，产权交易成本就越小。

图1  中国产业用地的空间治理逻辑

实际上，作为我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，产权制度改革的过程就是我国土地市场逐步建立和完善的过程。按照“产权交易规则是模糊还是清晰”“产权调整有无弹性”两个核心向度，可以将中国产业用地空间治理的过程分为三个阶段（图2）。

图2  中国产业用地空间治理的三个阶段

1.2.2  中国产业用地空间治理的三个阶段

（1）阶段一 ：规则模糊、产权调整有弹性

在产业用地增量开发的初期，1988年《中华人民共和国宪法修正案》已经承认了土地使用权的商品属性，1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布后，土地使用权出让不再是“无偿无期限”，而是“有偿有期限”了。然而，这一阶段产权交易的规则仍然非常模糊。

从土地使用权的交易规则来看，此时政府大多以划拨或协议出让等非市场化方式出让土地产权。究其原因，政府希望通过提供相对廉价的充足土地来招商引资，工业企业也借此机会大面积圈地。由于工业企业的发展既可以提供可持续的税收，也可以通过溢出效应促进人口聚集和商业企业发展，因此低价甚至免费出让产业用地是地方政府增加GDP的重要手段。从土地发展权的交易规则来看，此阶段中国正处在从计划经济向市场经济转型的过渡时期，对新区土地开发的控制力度还很弱，新区大规模土地开发被视为套利和寻租的短视行为。截至2003年底，全国共有各级各类开发区3837家，并在2006年底达到6015个。

在这种模糊的产权交易规则下，产权调整自然也表现出很大的弹性。除了圈地、囤地之外，非法转让土地、擅自改变工业用地性质、违规开发房地产等现象在这一时期也较为普遍。因此，这一阶段的产权交易整体表现出规则模糊、产权调整有弹性的特点。

（2）阶段二：规则清晰、产权调整无弹性

随着全国出现的“开发区热”现象，开发区的盲目建设超出了地方实际需要和经济承受能力，造成了大量土地资源的浪费和城市空间的无序蔓延。因此，为遏制产业用地的粗放开发、实现对土地资源的有效利用，澄清产权被认为是土地市场运营和治理的关键。为此，政府逐步规范采用市场化土地出让方式，逐步完善加强空间治理手段，使得产业用地产权逐步得以明晰。由此，随着土地市场基本制度框架的建立，产业用地无序扩张的乱象得以改善，但也增加了产业用地交易成本，即这一阶段的产权交易整体表现出交易规则清晰但产权调整无弹性的特点。

在这一阶段，土地使用权和土地发展权都逐步拥有了清晰的交易规则。土地使用权交易规则的“清晰”主要体现在工业用地出让方式的市场化以及土地出让合同中对规划条件的明确。2006年，国务院在《关于加强土地调控有关问题的通知》（第五条）中明确要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”，协议出让、无偿划拨等出让方式逐步退出历史舞台。2007年颁布的《城乡规划法》（第三十八条）明确要求，在国有土地使用权出让前，须依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。从土地发展权的交易规则来看，政府先后出台了多项加强新区土地用途管制和规划实施监管的政策，为提升规划的管控作用和权威性提供了有力的保障【例如：2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求“建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排必须控制在年度计划之内”（第1条），“严格执行闲置土地处置政策，建立用地效益评价指标体系，加快开发区土地集约利用评估工作”（第9条）；2009年，原国土资源部连续出台关于产业用地出让制度规范的通知；此外，2008年颁布实施的《城乡规划法》明确规定在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区（第30条）】。

在这一阶段，产权调整的无弹性主要体现在租赁和作价出资或入股这两种国有土地有偿使用方式被限制，且土地出让后规划条件极难更改。1998年，国务院在《土地管理法实施条例》（第二十九条）中明确指出：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股”。然而，1999年，原国土部在《规范国有土地租赁若干意见》（第一条）中明确排斥租赁这一有偿使用方式【参见《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）】。作价出资（入股）也缺乏明确的操作规范，审批程序过于繁琐。

（3）阶段三：规则清晰、产权调整有弹性然而，在产业用地进入存量更新阶段之后，无弹性的土地产权成为产业用地存量更新的制度约束。这是因为在增量开发时期，产业用地产权是由政府自上而下的一次性分配，更加强调产权界定的刚性，可通过提高交易成本实现遏制无序开发的空间治理目标；而存量更新时期，产业用地的产权是二次分配，呈现出多主体、多频次的产权交易重组的新特点，更加强调产权界定的弹性，需要通过降低交易成本实现产权不断流向更高效率使用者的空间治理目标。

2016年，原国土部、发改委、住建部等八部委联合发布《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，对租赁国有产业用地和先租后让等方式首先作出授权性规定，可以视作为阶段三的开始扫清了制度障碍（第四条）【参见《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）】。目前，中国沿海地区发展较为成熟的新区已经进入这一阶段。虽然各地仍在探索不同的土地使用权和土地发展权的交易规则，但基本都在试图建立一种交易规则清晰同时产权调整有弹性的产权制度。

然而，如果产权的调整重组处理不当，会带来极高的交易成本，将严重阻碍城市更新的顺利推行。例如上海金桥经济技术开发区、漕河泾新兴技术开发区等国家级经开区在存量用地更新过程中都面临着不同的制度冲突，交易成本的高昂严重降低了企业主体推动空间再开发的积极性。综上，产业用地存量更新的核心应回归到包括使用权和发展权等在内的土地产权最优重组。

2  北京经开区产业用地更新困局

下文将围绕本文的核心研究问题，深入剖析北京经开区产业用地更新的历史过程，重点观察在政府主导存量更新和企业主导存量更新的两个阶段，空间治理主体如何通过调整产权交易规则来改变产权重组中的交易成本，从而提高产业用地产出效率。

本文选取北京经开区作为案例进行分析，原因如下。第一，由于启动建设时间早、产业用地占比高，经过近30年的开发建设，该区已有大量的产业用地进入存量更新阶段，因此与本文的研究问题具有极高的匹配性。第二，北京经开区是国务院批准设立的国家级经开区，其设立初衷就是作为国家改革开放的政策先行区和制度创新区，中央先后发布的很多促进开发区转型升级的意见办法都是专门针对国家级经开区推出的。因此，北京经开区存量更新的历程能够更好地展现空间治理变迁过程。第三，作为北京市打造“高精尖”产业的主阵地与建设全国科技创新中心的重要载体，北京经开区必须保持足够的产业用地空间资源，才能成为支撑科技成果转化应用的主要生产基地。因此，其产业用地存量更新几乎都是围绕如何吸引科创型企业而展开的，能够较好地代表未来产业用地更新的方向。

2.1  政府主导存量更新阶段

2.1.1  空间治理转型探索

从2013年起，北京经开区开始出现了因经营不善或产业转移而出现的低效、闲置产业用地。为了节约集约利用土地、尽快推进产业用地存量更新，北京经开区先后尝试通过管委会收储和北京亦庄投资控股有限公司【北京亦庄投资控股有限公司是北京市政府成立的国有独资企业，是北京经开区唯一的区级开发经营机构，下称亦庄控股】回购两种政府主导的方式推动产业用地更新（表1）。政府主导更新模式的协同度高、掌控力强，在服务高精尖企业落地方面具有明显的比较优势。因此，北京经开区管委会首先选择采用这种模式，希望将产业用地存量更新的主导权掌握在自己手中。

表1  北京经开区产业用地存量更新的主要模式

（1）管委会收储

一些实力雄厚的跨国公司在进驻北京经开区时，会根据长远发展计划索要比近期实际建设需求更多的土地。为了吸引这些巨头的入驻，北京经开区一般会满足这些企业的用地需求。然而，由于企业自身的原因以及国际经济形势的影响，部分企业的远期发展用地长期处于闲置状态。根据1999年国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》，北京市人民政府于2001年和2005年相继颁布《北京市闲置土地处理办法》和《北京市土地储备和一级开发暂行办法》，对闲置国有建设用地的管理、处置和收回作出具体规定。北京经开区房屋和土地局会按照规定的相关程序对闲置土地进行处置，同时根据企业实际情况，督促企业尽快开工。在北京经开区相关部门的全力协作下，绝大多数闲置土地都实现了开工建设【例如2016年处置的19宗闲置土地中，有18宗闲置土地实现了开工建设】。自2013年起，仅有两宗土地的土地使用权被管委会土地整理储备中心（下称土储中心）依法收回（图3）。

图3  北京经济技术开发区产业用地存量更新分布示意图

这两宗被土储中心依法收回的土地分别是康宁二期和住友化学二期，它们都是迟迟没有动工建设的闲置土地。自2013年11月起，土储中心就与康宁展开了谈判，经过一年多的努力，最终突破原有协议框架的限制，通过限期使用的方式盘活了康宁项目的未利用土地。住友化学二期闲置土地由土储中心直接收储，重新出让后将半导体制造公司华卓精科引入区内。

（2）亦庄控股回购

普华永道发布的《2011年中国企业长期激励调研报告》显示，我国中小企业平均寿命仅2.5年，集团企业的平均寿命仅7~8年。随着新一代信息技术迭代的加快，企业的平均生命周期正在快速缩短。经过近30年的发展建设，北京经开区也出现了一些因经营不善难以继续生产的企业。再加上一些外资企业及工厂向东南亚地区的转移，导致北京经开区一些地块出现了低效利用的情况。北京星网工业园有限公司（简称星网公司）为亦庄控股旗下全资子公司，是专门从事北京经开区的土地及资产回购再利用的国有平台公司。星网公司一般会通过一对一谈判的方式从原权利人手中回购土地后再出让，以实现产业用地的更新。自2016年起，星网公司先后完成诺基亚、三洋能源（北京）等8个园区的土地及地上物的收购工作（图3）。先后引入北汽新能源研发和科技创新中心、威讯联合半导体、中氢科技等重大高科技产业项目，涉及土地面积约25.5万㎡，建筑面积超过24.9万㎡。

2.1.2  空间治理转型困境

土地出让期限的长期固化增加了土地使用权的交易成本。在企业拥有土地使用权的情况下，政府若想通过收回土地产权的方式来推动存量更新，将会产生高昂的交易成本。因此无论是管委会收储，还是亦庄控股回购，都需要政府与企业开展一对一的艰难谈判，这种谈判往往会围绕产权交易价格产生持续数年的分歧，政府想要收回土地必须付出极大的经济代价。

实际上，这印证了前文的理论判断，即为遏制无序增量开发而设计的50年产业用地产权，极大增加了存量更新阶段产权重组的交易成本，反而成为产业用地存量更新的制度约束。在增量扩张时期，不管是通过协议出让还是通过招拍挂出让的产业用地，基本都是50年甚至更长期限的土地使用权，而随着企业生命周期不断缩短，进入存量时期，新时期产业用地会更频繁地产生更新需求，这与土地产权50年出让期限的长久固化产生严重矛盾。

这反映出针对增量开发设计的空间治理制度“重初始空间建设、轻全过程空间治理”的特点。即此前空间治理的主要着眼点是土地征收、出让、转让的开发建设环节，对建设完成后的空间效益缺少精细化行为准则设计，对企业入驻后的各种行为缺少深入的研究、认知和预判。

2.2  企业主导存量更新阶段

2.2.1  空间治理转型探索

在尝试回购了几宗外资企业的土地之后，面对坐等土地升值、“漫天要价”的本土企业，北京经开区管委会向企业作出了让步，开始强调“不求所有，但求所用”。即不再强调对土地产权的收回，而是在不改变土地产权的前提下，通过更加市场化的方式引导企业转型升级。

从2018年开始，为快速回应企业的发展需求，北京经开区开始制定相应政策，允许原产权人在土地使用权自持的基础上自己做主或者通过寻求不同程度的政府和企业力量合作，开展技术改造和转租转让两种存量更新方式（表1）。企业在存量更新过程中获得更大的自主权，成为实际意义上的存量更新实施者。这种企业主导的更新方式能够灵活、及时地反映企业主体的改造升级诉求，同时由于不改变土地使用权，避免了产权重组过程中产生的高昂交易成本。

（1）技术改造类更新

为了促进产业发展升级，鼓励企业通过技术改造提质增效，北京市先后发布《“中国制造2025”北京行动纲要》《北京市工业企业技术改造指导目录》，希望通过持续实施技术改造，促进企业技术进步，加快形成以高精尖产业为核心的新型产业体系。2018年，北京经开区开展了第一批技术改造储备项目申报工作，鼓励企业对现有工艺和设施进行改造，以适应新产品的生产要求，提升企业生产效率。

北京经开区在《关于组织开展2018年度第一批技术改造储备项目申报的通知》中对改造主体和改造项目都作出了明确要求，目前包括北京京东方光电科技、北京大宝化妆品、欧必翼门控科技等在内的63家企业通过了管委会企业发展服务局的审核（图3）。北京经开区在通知中明确指出，技术改造的范畴是指利用现有厂房，通过对现有设备进行升级改造或者购置比现有设备更加先进的设备，实现内涵扩大再生产，达到增加品种、提升质量、提高经济效益的目标。为适应上述设备升级改造和更新，所进行的厂房改建、翻新，也属于技术改造范畴。

（2）转租转让类更新

为了促进产业集聚，最大程度地缩短企业供应链和生产周期，从而降低运营成本，提高企业的运营效率和整体竞争能力，2004年，北京经开区提出“工业地产”【工业地产指投资、开发、经营和管理工业物业的地产行业】概念，颁发了北京市第一个工业地产预售许可证。此时，北京经开区改变了建设初期“征一片开发一片”的土地出让方式，开始以工业园区的形式成片征地、成片开发。先后形成特色产业园、经营性产业园等28家产业园区（表2）。

表2  北京经开区内主要产业园区基本情况

这些园区大都是在2000年后北京经开区快速发展期建设起来的，当时北京经开区通常将完整地块不作划分地全部出让给企业，而这些地块用地需求模糊，前期论证随意。这种对开发主体的资金实力、产业定位、发展前景等缺乏论证就仓促开工的建设方式，为日后转租转让的难以监管埋下了伏笔。

园区所在地块的区位优势明显、空间属性灵活、对新型产业的兼容性更强，因此一旦租约到期，部分经营性园区就会向北京经开区提出转租转让需求。为此，2018年北京经开区管委会专门成立了产业用地循环利用专班（后更名为“城市更新产业升级”工作专班），以应对此类更新需求。这个专班是由管委会主要领导担任工作组组长，由开发建设局牵头，由企业发展服务局、规划分局等相关部门共同组成的工作组。专班会对企业的这些转型需求采用一事一议的方式上会讨论。

2.2.2  空间治理转型困境

（1）刚性的用地分类体系和复杂的规划调整程序，增加了土地发展权的交易成本

尽管企业主导的存量更新并不改变土地使用权，不产生土地使用权的交易成本，但土地用途的调整会产生土地开发权的交易成本。然而，为了加强增量开发时期的土地用途管控，我国采用了刚性的用地分类体系和复杂的规划调整程序，两者均使得北京经开区更新中企业土地开发权的交易成本大幅增加。

一方面，从用地分类体系来看，由于创新型企业的混合用地需求强烈，研发办公类用地的租金更高，因此转租转让类更新往往面临着土地用途的调整。中国的控制性详细规划（下称“控规”）借鉴了美国的区划制度，相对于英国通过自由裁量来行使主要开发决定权的弹性管控方式，中国的控规属于刚性管控的方式，采用单向线性的用地分类体系。这种面向规划编制的用地分类体系无法适应存量更新的灵活动态管理需要。例如北京市虽然在编制《北京城市总体规划（2004—2020年）》时就注重用地的兼容性控制，提出了多功能用地F3，并将新城控规分为“街区层面—地块层面”两个编制层级，但仍未能实现从主到细的分层控制。在单一土地用途对应单一建筑功能的用地分类标准规定下，存在产业用地用途与实际的建筑功能不符的问题。以北京经开区内的传统印机制造企业北人集团为例，由于纸媒印刷行业的衰落，北人集团的印机制造产业逐步破产，原有厂房已经被盘活利用并改造为亦创智能机器人创新园，建成了世界机器人大会永久会址，原主厂房在功能上已经成为亦创国际会展中心，但在用地性质上仍然是产业用地。

另一方面，从规划调整程序来看，北京市规划和自然资源委员会明确要求，通过招拍挂方式取得的产业用地必须先收储，再调整规划，之后重新入市。但政府收储再出让的方式过程复杂、时间周期长，难以适应快速变化的更新需求。复杂的调整程序往往使企业望而却步，很难在现有程序框架内实现存量更新。协议出让的产业用地规划调整程序同样非常复杂：首先要向北京经开区管委会提出规划调整申请；管委会责成投资促进局确认是否符合开发区产业发展要求；规划分局组织控规调整的技术论证；北京市规自委组织规划成果的技术论证；最终报北京市人民政府审批（图4）。

图4  北京经开区产业用地规划调整程序示意图

（2）只能由原产权人主动申请，缺乏倒逼低效用地更新 的治理手段

无论是技术改造类更新还是转租转让类更新，都是由作为原产权人的企业主动发起的，然而面对低效生产、无力更新、只是“捂地坐等升值”的企业，政府就显得束手无策。这导致土地产权被长期锁定在低效率使用者手中，白白浪费了宝贵的土地资源。究其原因，一方面是北京经开区尚未建立成熟完善的工业项目准入和淘汰机制，即目前企业签订的入区协议不完善，缺乏约束企业投资强度、地均产出等关键指标的条款；另一方面是尚未建立有效的用地效益评估和奖惩机制，即对达不到管委会产出要求的企业，管委会没有将对其的奖惩机制与产业升级政策中的违约责任有效衔接。以上原因最终导致产业用地更新过程中的全生命周期政策闭环未能形成。

3  产业用地更新困局的破解之道

产业用地更新困局的破解关键在于政府建立“清晰且有弹性”的产权交易规则，激发土地交易市场的活力。“清晰”代表着政府建立产权交易的基本秩序，让企业有法可依、有章可循。“弹性”代表着始终保留市场自组织的弹性空间，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地【参见中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》】，就像一个真正有活力的生态系统，必须具有自主进化、自主生长、自我修复、自我净化的能力。只有在清晰且有弹性的产权交易规则下，才能形成土地产权从低效率使用者向高效率使用者自发流动的市场机制，从而真正激发城市更新的活力。

3.1  建立清晰的利益分配机制，激发多方动力

从北京经开区产业用地面临的更新困局来看，收储、回购等政府主导的存量更新会产生高昂的交易成本，政府难以承担巨大的经济成本；而过多的限制交易规则使得企业交易意愿下降，导致企业主导的存量更新往往缺乏足够的激励，最终使得政府和企业在更新过程中都缺乏足够的动力。

因此，不管是政府主导还是企业主导的存量更新，都是围绕产权和更新利益分配的博弈，只有协调平衡好二者的利益才能突破博弈困境，达到博弈的再平衡，实现政府主导和企业主导的并行。

一方面，可以探索政府优先购买权制度。在政府优先购买权的制度设计中，有必要区分公益目的和经营性目的。作为经营性目的，可实施收回或者收购，但政府优先购买权和征收权的行使必须要以公共利益为前提条件。优先购买权制度其实是政府收储和土地使用权二级市场转让两种模式的结合。建议在为公共利益需要重新规划和建设的区域，或者土地用途变化时行使政府优先购买权。

另一方面，可以探索收益保障金和未来收益金制度。收益保障金指政府在原土地使用人失地后为支付善后费用所给予的基础性保障，包括获取的用地成本、人员遣散安置费等。未来收益金指土地使用权主体改变后，土地在未来一段时期内产生的收益，以一定比例作为原土地使用者的增值收益补充。收益保障金和未来收益金制度建立了土地增值收益分配新模式，收益保障金和国有土地收益基金都起到政府土地储备财力的作用，而未来收益金则相当于分期付款的土地征收（收回）补偿费。这不仅缓解了政府财政压力，也保障了企业的合理权益，提升了企业转让意愿。

3.2  建立弹性的空间治理机制，激发市场活力

从北京经开区产业用地面临的更新困局来看，50年的长期固定产权极大增加了土地使用权的交易成本，而刚性的用地分类和复杂的规划调整程序则增加了土地发展权的交易成本，进一步降低了土地转让市场的活力。因此，如何降低土地使用权和土地发展权的交易成本是激发市场活力的两个关键所在。

（1）建立土地使用权的弹性出让制度和产业用地全生命周期管理制度，降低土地使用权的交易成本

建立土地使用权的弹性出让制度。积极推动土地管理制度创新，优化产业用地再次出让时的供应方式，实行土地使用权的差别化弹性供应。由按最高出让年限50年转变为缩短年限出让、直接租赁和代建厂房等多种方式。改变土地使用权长期锁定的困境，通过降低存量更新时期的交易成本，促使产权从低效率使用者向高效率使用者转变、从低效益产业向高效益产业转换。

对于采用弹性出让的产业用地，同时建立产业用地的全生命周期管理制度，明确企业准入和退出的标准，以配合实现土地产权的灵活再分配。在准入审核方面，配合企业的准入协议、履约监管协议书等前期约定，对于建设用地面积、容积率、层高等显性要素控制指标，采用规划许可类型的准入管理；对于经济产出、社会发展等隐性要素控制指标，应该以附加条件的形式作为更新项目的准入门槛。在退出审核方面，可以通过用地效益动态评估机制，及时识别出低效存量产业用地，并根据退出管理程序，对其采取行政约束、经济激励等多种手段，推动低效工业项目逐步退出。

（2）建立混合用地分类和弹性用途变更制度，降低土地发展权的交易成本

从北京经开区的实践来看，由于融合了生产、研发、设计、中试等多元功能，科创型企业催生了全新的用地需求，传统用地分类已经很难满足它们。因此，在产业分工越来越细、界限越来越模糊的形势下，需要建立符合产业引导方向、具备兼容性和适应性的产业用地分类。例如北京经开区正在探索的M0（新型产业用地）和M4（工业研发用地）产业用地类型。这种新的用地类型通过提高生产服务类建筑比例、设置地均产出指标等方式【例如M0用地允许居住、商业等公共服务配套建筑面积最高为30%】，推动产业转型发展。但同时需要警惕部分企业利用M0和M4用地性质的兼容性变相开发房地产套利。针对于此，需要在推出新型产业用地的同时，设置地均产出、研发办公用地比重等工业项目用地控制指标作为附加条件，对相关指标的上限或下限进行明确的规定。

此外，由于改变用地性质涉及的规划调整程序具有很高的交易成本，因此可借助用地混合功能应对用地性质转变的复杂程序挑战，使过去的清晰界定土地用途转向制定用途转变的规则，预留土地用途变更的弹性和灵活性。例如北京经开区在编制更新类规划时，地块的具体用途有时无法在规划编制阶段就完全确定，其通过设置“灰色”用地【灰色用地指无法通过规划预期严格规定用地性质的地块，其更新策略是一种多次规划、渐进开发的理念，一般将土地利用性质不稳定的地块划为灰色用地】与“白色”用地【白色用地指区位极为重要、土地价值较高但不能在短期内明确其性质的用地。白色用地多位于片区中心，起初多保留为绿地或建设临时性建筑，后期根据市场需求灵活决定土地用途。白色用地的更新策略可以视为一种定性调控的“养地”行为，避免了盲目招商所导致的短视行为，降低了不必要的更新交易成本】等混合兼容用地和“弹性用地”的方式，提前预留了土地用途变更的弹性和灵活性。UPI 

作者：李凯，博士，中规院（北京）规划设计有限公司规划二所，规划师，注册城乡规划师

王凯（通信作者），博士，中国城市规划设计研究院院长，教授级高级城市规划师，全国工程勘察设计大师。[e-mail]

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