4月16日（周六）早上9:00，国际城市规划汇智沙龙第6期“西欧城市更新政策与制度经验借鉴”在中规院主楼中一会议室准时举行，《国际城市规划》杂志副主编陈明博士主持了会议。会议采取线下+线上方式举行，特邀专家刘健、唐燕、惠晓曦，杂志编委张勤，杂志副主编孙志涛和编辑部全体成员以及报名参会的几位嘉宾参加了线下会议；杂志主编王凯院长，特邀专家杨帆、范利和刘奕秋通过线上方式参与并分享了他们的宝贵经验。
王凯院长在致辞中表示，党的十九届五中全会提出了“城市更新行动”的重要决策，这是我国城市规划建设管理进入新时期的一项重大的政策设计。这一制度的出台与我国城镇化进入中后期密切相关。我国现有的规划建设管理流程在制度设计上很大程度是以扩张式发展为主线、以新区新城的建设为代表，在城镇化快速上升时期起到了正面作用。但当城镇化进入中后期以后，这些制度设计应该作适当的调整，而我们在这方面的经验不足，在实践工作中也发现很多制度并不支撑城市更新工作的开展。希望通过今天的学术沙龙，汲取有益的经验借鉴，开拓业界同行的思路，帮助大家补上这一课。
清华大学建筑学院刘健教授分享了《法国城市更新的政策内涵与实施机制》。刘教授首先回溯了城市更新在法国的转变，即一开始主要是面向老旧住宅的建筑更新，后来发展为面向社会混合的住区更新，目前则是面向社会和区域不均衡发展的城市更新。法国的城市更新主要有两个议题：改善居住条件和提高城市品质；其主要内容包括用地功能调整、建筑房屋改造、公共空间改善、公用设施升级和历史遗产保护。法国的城市更新是“在城市上建设城市”，主要是对城市化地区的再开发和对半城市化地区的深度开发。伴随经济转型，以1977年的城市政策出台为分界，法国的城市更新政策出现转变，从以改善居住条件为主转变为全面带动城市复兴，涉及经济、社会、文化、教育、休闲等多个部门领域，实施主体也从完全国家主导，到国家主导下的多级和多元参与，包括从大区到省，再到市镇和市镇联合体的各级地方政府。法国的城市更新实施工具包括融合城市规划和专项计划的规划体系，以及各级政府之间的合同契约；具体措施则包括社会住房供给、公用设施升级、服务设施配套、专项资金支持和企业税收减免等。
同济大学建筑与城市规划学院的杨帆副教授以《城市更新的外在表征与内在机理——英国城市更新带来的启发》为题，从翻译2014年第二版《英国城市更新》这本书开始，分享了他近八年来对城市更新的观察、实践和思考。杨老师首先以这本书为基础，从整个社会经济发展（而不仅仅是城市规划）的角度介绍了英国自二战结束以来的城市更新历程，总结了十条经验、五大挑战和三个主题。英国城市更新带来的启示主要表现在城市更新的多主体性和地方性、驱动力的多元化，以及更新的四个核心内容（经济活动与就业、地方政府竞争力、利益分享机制和地方治理机制）。回到中国语境，会发现我们跟英国的城市更新面临的问题很不一样，我们面对的主要困难有：存量空间及其管理是时代性议题，政策转型引导着发展模式转型和管理手段转型，制度机制建设尚不完善等。最后，杨老师与大家分享了自己对城市更新问题的思考。首先是，城市更新，到底什么在更新？说到底，是一代又一代的人（generation）在更新，城市更新（regeneration）的内涵是人的生产生活方式和价值观的更新，这就要求我们时刻记得要回到“人”这个出发点、目标和评价标准。其次是如何干预更新？早在1989年菊儿胡同改造时，吴良镛院士就提出了不要大拆大改，要自觉地顺其肌理，用插入法以新替旧的理念和方法。我们需要的是有机的更新理念和社区充分参与的更新实践。城市更新的（现实）目标是寻找持续增长的动力，它既是现象也是本质，既是过程也是目标，既是政策也是机制，既是理论也是实践。
第三位嘉宾是德国柏林工业大学建筑学院高级研究员范利，她的报告题目是《国家资助引导下的德国城市更新》。作为一个联邦制国家，按照德国的法律，城市发展属于地方事务，但是，德国的城市更新却是在联邦、州和地方三级政府的合作资助下推动的。三级政府的合作基于一个非常简单明了的原则——三分之一原则，即城市更新的项目费用由三级政府各负担1/3。为什么强调国家在城市更新中的重要作用？因为城市更新是德国战后福利政策的一部分。《基本法》在不同章节明确：“德国政府有义务在全国范围内争取平等的生活条件……平衡联邦领土内不同的经济能力”，专家和政府领导则指出，城市更新“为整个领土提供体面的城市环境和适当的住房”，同时，城市更新是一项非常艰巨的任务，仅由地方政府单独负责很难解决。相比英美“国家只发挥最低限度的经济作用，确保市场能够自由运作”，德国模式里，联邦政府在政策目标和工具方面发挥了更积极的管理经济的作用。体现在城市更新方面，联邦政府的1份资助，通过捆绑效应和杠杆效应，总共撬动了7.1份资助，发挥了促进GDP，增加税收和就业，保障社会稳定，保护传统小型零售业和刺激服务业等综合的积极效应。在德国进入城市更新阶段以来的几十年里，三分之一原则得到了灵活运用。随着城市问题和挑战的不断变化，资助的焦点也在不断变化。国家参与和调控的资助计划不但有力地支持了城市更新，更成为平衡城市空间和社会发展差距的重要工具。
北京工业大学惠晓曦老师的报告题目是《从“为社区建造”到促进社会融合——基于住房制度的荷兰城市更新》。自现代社会诞生以来，在城市更新工作中，不管哪个国家，解决住房问题都是第一要务。因此，惠老师通过深入讲述两个住区更新的具体案例，分析了荷兰在两个非常具有代表性的阶段采取的城市更新政策。首先，我们需要了解荷兰不同于其他西欧国家的几方面背景，第一，在荷兰，解决住房问题是全社会的责任（1901年《住房法》）；第二，由于荷兰有1/3的土地是政府组织的填海工程得到的，荷兰城市因此有着悠久的土地公有的传统，例如在阿姆斯特丹和鹿特丹这种大城市，公有出租的社会住房占全部住房的比例都在50%以上。在上述背景下，荷兰的城市更新趋势必与住房政策紧密相关。惠老师讲述的第一个案例是1970年代—1990年代鹿特丹内城的住区更新。在这个案例中我们特别需要注意的是，更新面对的主体是“居民”而不是“业主”。当时受美国城市更新的影响，政府原来打算采取大拆大建的做法，但在居民的强烈主张下，政府放弃了最初的想法，转为以居民为主体的“为社区建造”的渐进式更新。第二个案例是1990年代—2010年代阿姆斯特丹市郊的拜尔莫米尔（Bijlmermeer）战后大型住区更新。这个时期的一个大背景是荷兰住房政策改革——在社会住房领域减弱集中控制，赋予社会住房组织更多自主性和灵活性。在这个案例里，针对1970年代建成投入使用并迅速被污名化的大型社区，政府、社会住房机构、居民、市场等多元力量联合起来，通过物质与社会的双重更新，改善生活居住条件，提升空间品质与社区活力，推动不同社区、族群的混合居住，最终达到社会融合的目的。
瑞士苏黎世联邦理工建筑学院刘奕秋助理研究员用“一个形象、三套工具、一条路径、七个步骤”生动诠释了瑞士如何通过城市更新营造全球宜居城市。瑞士拥有田园牧歌式的生态国土形象，但二战后城市增长面临巨大压力，城市扩张、耕地减少，其景观作为身份认同的文化性和作为旅游资本的经济性遭到威胁，引发国民的不满和抗议。为了保护空间形象，瑞士利用三个管控工具，即“联邦遗迹和自然遗迹清单”“联邦重要遗址清单”“联邦历史交通清单”作为规划的前提，并于2013年修订了《瑞士空间规划法》，通过“内向密集型发展”这一新的发展路径平衡空间形象与增长压力，以加密的方式激活存量空间，同时提升城市空间质量。瑞士的城市更新一般有七个步骤，并以直接民主的方式保障公共利益，例如苏黎世中心火车站周边住区的更新，便涵盖了“内部研讨—可行性研究—城市设计招标—城市设计展示—政府批准—建筑竞赛—评审展览”七个阶段。
最后，作为总结性报告，清华大学建筑学院唐燕副教授讲述了我国城市更新的热潮，指出在此背景下借鉴西欧国家的经验来反思出现的问题是有价值的。唐老师总结了德荷瑞三个国家城市更新制度的特点，并补充了卢森堡城市更新的状况——卢森堡因其国土面积小、可供发展空间匮乏的困境，将规划范围聚焦于更大的邻国范围，未来将发展区域性住房市场，设立新的本地化服务协调中心。对西欧国家的经验总结之后，唐老师进一步对我国城市更新制度建设的关键维度与策略作了深度解析，提出认识城市更新特征的十种视角，每个视角都可以给予相应的政策供给。她认为，城市更新制度建设的关键维度是“治理尺度—动力机制——管控要素”。其中，“治理尺度”是指来自国家和地方层面的制度供给；“动力机制”是指以创造增值收益为主的“增值型”更新、以日常维护改善为主的“渐进型”更新、以保障民生为主的“投入型”更新；“管控要素”是指“主体—空间—资金—运维”的相互支撑，即对城市更新流程中“人—财—物—事”的综合考量。“治理尺度—动力机制—管控要素”的多维适配是实现有效的城市更新制度建设的途径。
在会后的交流环节，我刊编委、杭州市规划和自然资源局张勤副局长认为，对于城市更新的认识应该是多维度的，人们看到了城市形象的变化，但具体运作是很难很复杂的，其背后的功能落在政策和制度的建构上，《国际城市规划》杂志率先在这方面作出引领，发挥了旗帜性的作用。几位专家的讲解为我们了解这几个西欧国家的城市更新政策建立了比较清晰的框架。城市更新这个筐很大，什么都能装进去，物质空间的增或减，产业结构的进与出，社会价值的更替与演化……或者可以说，在城市发展到一定阶段后，“更新”几乎可以涵盖城市发展的各个方面；同时，城市更新也是非常“在地”的一项事务，没有通用准则可以全盘解决一时一地的具体问题。这就要求我们从更加全面的视角来看待城市更新，同时也要关注地方的具体情况和条件，用整体、统筹的思路，因地制宜地提出解决问题的措施。
在线观众在会议开始后不久就达到了500人的上限，还有不少观众通过多种渠道告诉编辑部已无法加入会议室，表示非常遗憾。考虑到对专家学术观点的保护，本次讲座录屏不予公开，大家可以通过其他学术发表平台深入了解专家们的相关研究。在今后的学术活动中，编辑部将探索能够容纳更多观众的方式，也请各位亲爱的读者和观众尽可能克服困难，实时参会或观看直播。UPI
注：以上发言概要已经过特邀专家的审阅。
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文字整理 | 许玫、张祎娴