期刊精粹 | 《东京防灾规划2021》研究【2022.4期】

我国在快速的城市化进程中，随着“韧性城市”等理念逐步得到重视，城市规划也越来越注重综合防灾功能体系的提升与完善。日本作为自然灾害频发的国家，其在城市规划和建设过程中非常重视综合防灾，东京都编制的《东京防灾规划》，就是针对自然灾害发生频次高、类型多样化、破坏影响大的特点，形成了完备的综合防灾功能设施体系、应急救援与疏散体系、数字化支撑系统、全社会广泛参与的防灾教育与普及机制，对城市抵御灾害、应急救援和快速恢复重建具有强大支撑作用。在本期专题研究中，将对最新发布的《东京防灾规划2021》的核心内容进行介绍。

1  简介

东京都在2021年发布了《东京防灾规划2021》，基于2040未来东京战略要求，围绕“安全安心”的城市防灾安全目标，以识别灾害风险、完善灾害风险应对为目的，根据东京都不同区域的实际灾害风险，细化形成地震、台风、洪水、火山喷发四大灾害清单，明确清单中的各类灾害可能产生的安全风险，根据不同的灾害风险，提出具体的防灾应对目标和应对举措。

《东京防灾规划2021》注重对既有灾害防治经验的总结和新技术的应用，有以下四个方面的特色：一是针对灾害发生前的预防、发生后的重建等不同阶段，采用AI、ICT等最新的数字化技术来推进防灾措施。二是通过避难场所的分散化灵活使用，为传染病疫情和自然灾害组成的复合化灾害进行充分应对。三是针对既有灾害教训形成防灾策略，避免发生同样的灾害损失。四是追求全体国民对规划内容的深入了解与运用，通过防灾活动、插画、移动端信息发布等手段，让东京居民可以在身边充分地感知到防灾系统。

2  细致的灾害场景清单与风险识别

2.1  充分翔实的灾害场景预案

《东京防灾规划2021》首先按照不同区域提出差异化的灾害场景，针对东京都内不同区域的灾害特征与风险情况，划分为“岛屿区域的火山喷发”“岛屿区域的地震”“区部和多摩区域的地震”“东京各区域的洪水和台风”四大类型（图1）。

图1  区部和多摩地区地震灾害场景推演

《东京防灾规划2021》根据东京都范围内四大类型的灾害场景，考虑灾害影响的持续性、物资供应的变化、救援工作的逐步开展等多方面的事态，对灾害发生时、灾后发生后数小时内可能出现的灾害场景进行详细预测，形成翔实的灾害场景预案，并细致推演了灾害对城市建筑、基础设施、人的安全、环境破坏等方面的影响。以区部和多摩地区发生地震灾害时的场景推演为例，场景清单中列出了“灾害发生时”“灾害发生后数小时”“灾害发生后数天”等情况下可能出现的影响和危害（图2）。

图2  灾害发生时和发生后的场景预案

《东京防灾规划2021》的灾害场景模拟完全以人的视角为核心出发点，从灾害发生之前对人的防灾意识和应对方法的教育与培训开始，再到详细预想人在灾害发生过程中可能遇到的不同情景以及人在采取避难、救助行动过程中可能遇到的困难，直至灾后重建过程中人所需要的服务，为提出针对性的防灾举措奠定了良好基础（图3）。

图3  以人的视角为核心出发点的灾害场景模拟

2.2  科学合理的灾害风险识别

《东京防灾规划2021》基于精细翔实的灾害场景预案，对灾害场景中可能存在的风险进行了识别，以提高防灾规划措施的针对性和人在灾害中活动的安全性。

以区部和多摩地区发生的地震灾害为例，灾害风险识别首先基于“震级7.3级/冬/18时/风速8m/s”的灾害发生背景条件，保障灾害风险识别的准确性，并基于灾害发生的假设条件，按照住宅和商业街这两类场所精准评估灾害风险，作为明确防灾举措的基础。在该地震灾害中，居住区应对风险主要包括建筑物的倒塌、家具的倾倒与移动、居民救援困难、火灾的发生和避难行为的混乱共五类；商业街区应对风险主要包括避难所开设与运营的保障、储备物资的不足、救援活动的困难、生活物资的短缺和生活重建的长期化共五类。

以上灾害风险是以灾害场景预案为基础，结合相关环境假设条件，针对性识别出不同灾害发生时人对避难与救援活动的需求，以此作为精准布局防灾措施重点解决的问题。

3  精准施策的防灾措施

3.1  合理且针对性强的防灾目标

以区部和多摩地区发生的地震灾害为例，《东京防灾规划2021》从建筑防震、人员避难、火势控制、物资保障、灾害重建等方面提出涵盖各阶段、各维度的10项综合化防灾目标，发挥总体统筹作用明确灾害防治的重点与方向，以此为基础通过10项具有高度针对性的具体防灾措施进行有效回应，确保防灾举措的准确有效（图4）。

图4  区部和多摩地区发生的地震灾害防治目标与防治举措

3.2  精准应对灾害风险的防灾举措

以灾害场景和灾害风险推演与模拟的清单为基础，东京都形成了细致而有针对性的灾害应对举措。防灾举措针对灾前、灾中、灾后三个阶段，对灾害可能发生的破坏进行直接的预防和抵抗，对灾害中受灾人群的救援与避难提供了有效的保障，也对灾后的恢复与重建提供了相关的指引。以区部和多摩地区发生的地震灾害为例，在《东京防灾规划2021》中，按照住宅、商业街两类灾害场景以及防灾信息发布，提出精细化防灾应对路径。其中为应对住宅区的灾害风险，提出建筑物的抗震化更新、依靠居民的救援活动的展开、火灾的抑制以及安全迅速的避难共四类防灾措施；为应对商业街区的灾害风险，提出避难所的开设与运营、饮用水和储备品的确保与输送、公共救出救助活动的开展和快速恢复，生活重建共四类防灾措施；同时针对灾害中信息发布不及时、市民回家困难这两类基础共性问题，提出确保各类情报发送、防止回家困难者出现混乱两类防灾措施。该规划精细化地应对了地震灾害中住宅区和商业街区可能面临的受灾情景与风险，保障防灾系统功能的高效实现（图5）。

图5  区部和多摩地区地震灾害预防措施

3.3  合理分工的防灾举措实施主体

《东京防灾规划2021》充分贯彻全社会参与的理念，积极调动个体、家庭、社区等基层单位和基础力量，以构建全社会共建共治共享防灾减灾格局、合力共治综合防灾减灾体系为目标，将防灾规划措施分为“民众自助—社区共助—政府公助”三大类型，让每个人把防灾减灾作为“自己的事情”，变成自觉的行动，构建起国家、都道府县、市町村、企业、居民等共同参加的“自觉防灾社会”。

• “民众自助”是依靠本人和家人的力量来保障生命财产安全，主要依靠居民根据防灾规划获得的信息，提升自我的防灾意识、应急避难和救援知识。

• “社区共助”是依靠社区邻居互助及民间组织、志愿者团体等力量互相帮助，建立完善的社区与民间灾害互助机制，共同保障基本防灾要求。

• “政府公助”是依靠由国家、都道府县、市町村等公共机构救助救援，以政府的公共防灾基础设施建设和防灾救援体系构建为主。

4  覆盖全过程的数字化防灾体系

《东京防灾规划2021》强调在防灾系统中应用数字化手段，通过多元化数字化平台的支撑，形成覆盖灾害应对全过程的数字化防灾体系。在灾前利用数字化平台与设备对各类防灾系统进行集成与整合，实现系统高效联动和灾情的及时感知；在灾中利用数字化手段强化灾害响应的效率与准确性；在灾后通过数字化服务平台提供便捷的灾后重建服务。

（1）灾前：建立数字化综合防灾平台，整合各类防灾功能。主要做法包括：利用高度数字化的道路管理智能应对浸水的井盖，利用AI判定管道系统状况，利用IOT通信的智慧化配水管漏水检测功能等提升区域的灾害防御能力；建立数字化的防灾教育、在线网络防灾系统终端等面向市民的防灾终端系统；建立水灾综合情报系统、海潮防灾综合情报系统等灾害信息发布系统。通过数字化综合防灾平台的建立，实现各类灾情的及时感知。

（2）灾中：利用数字化技术实现灾害及时响应和精准应对。主要包括运用数字技术的触动机制、避灾情报共享与发信体制、受灾滞留人员的救助系统、基于AI水位检测的水门操作、基于无人机的海岸保护检测、基于无人机的水道水源受灾状况调查、无人机物资运输体系、基础设施强化与通信环境的保障等，来提高防灾系统运行效率与稳定性。

（3）灾后：通过数字化服务平台提供人性化的灾害重建配套服务。利用数字化手段，包括防灾志愿者派遣、针对外籍人士的在线咨询服务、电子化受灾证明的出具、灾害救助资金的数字化发放等方式完善灾后相关服务工作，协助受灾人员开展灾后重建。

5  传染病疫情和自然灾害的复合应对

针对日本本来频发的自然灾害和近年来常态化的新冠病毒影响，《东京防灾规划2021》明确提出针对自然灾害和传染病疫情相结合的综合灾害防治思路，既保证灾害的有效防治，同时避免在灾害救援与避难过程中的交叉感染。

根据灾害的地域特征、类型和应对灾害的避难行为的差异化特征，为确保居民的安全和避免疫情传播风险，采用多元的分散避灾策略。对于自家不安全的情况下，根据政府发布的避难信息，结合避难场所的使用情况，选择避难所、投亲和宾馆等目的地进行避难，对于安全影响较小的灾害还可以直接将机动车作为临时避难场所；对于自家或者社区处于安全状态的情况下，可以根据物资储备情况选择在家避难，或者在洪水灾害中，避免底层建筑受洪水淹没，向就近高层建筑进行垂直避难（图6）。

图6  东京分散避难类型示意图

（1）扩展避难场所。为将避难者进行有效的分散，在既有的避难场所的基础上，通过建立新的避难场所、对避难空间进一步扩大等方式扩展避难场所。拓展宾馆和大型商业设施、市级和国家级公共设施、学校体育馆以外的教室等公共建筑作为避难场所。

（2）避免避难场所使用混乱。通过东京都灾害情报系统（DIS），将避难场所的开设情报和避难人群集中状况进行实时共享发布，确保居民在进行避难场所选址时及时了解避难场所的人员集中情况，合理选择避难场所。

（3）防治避难场所的疫情扩大。针对灾害时大量居民集中的避难所，为避免病毒的交叉感染，从避难者接收阶段到其在避难所内的生活阶段，实施全覆盖的传染防治措施。具体措施包括按防疫标准规范化避难者的接收流程与流线；对发热症状的避难人群及其密切接触者采用独立的避难空间；对避难空间进行有效分离，隔离出发热人员的专属空间；此外也将充实防治传染扩大的物资（图7）。

图7  防疫救助的空间布局

6  针对民众的防灾信息普及

《东京防灾规划2021》非常注重对民众普及和宣传其规划内容。

一是灵活使用防灾书籍。以防灾规划内容为基础，根据不同教育水平同步发行不同版本的《东京防灾》（图8）和更关注女性视角的《东京生活防灾》等书籍，并同步完善在灾害发生时仍能使用的东京都防灾广播，以对话的形式发布防灾情报，并利用专门的网站链接，采用有效的信息手段，提高东京都市民的防灾意识。

图8  针对不同教育水平读者的防灾读物

二是加强防灾教育工作的推进。首先实施数字化防灾内容的信息发布，实现学校和家庭一体化的防灾教育，同时明确东京都居民幼儿时期到成年人各个阶段应当达到的防灾教育效果目标，联合教育机关、自治团体、消防部门及灾害支援志愿者等推动区域一体化综合防灾教育。

三是利用研讨会加强防灾教育普及。针对难以参加防灾主题知识研讨

会和自主防灾组织的育儿人群，提出“爸爸妈妈东京防灾便利教室”“防灾女性研讨会”等人性化的防灾活动，加强“自助”与“共助”防灾意识的形成。

7  结语

《东京防灾规划2021》按照灾害场景预测—灾害风险识别—防灾举措布局的技术路线，实现了防灾体系构建的完备化、防灾措施布局的精细化、防疫防灾的复合化、防灾教育普及化。以上综合防灾规划思路可为全面贯彻新发展理念下的我国综合防灾规划的编制工作提供一定的参考价值。

主持人：梁水兰，硕士，四川省国土空间规划研究院，高级工程师

谢正伟（通信作者），硕士，四川省国土空间规划研究院，工程师。[e-mail]

刘芸，硕士，四川省国土空间规划研究院，高级工程师

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