期刊精粹 | 英国中部城市的规划类型与联动机制——以伯明翰为例【2022.5期优先看 · 主题】

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——精华版——

目前我国正在搭建五级三类的国土空间规划体系，其中规划传导与监督实施是其重点关注的方面。在实践过程中，由于不同层级的规划管控目标、尺度、精度并不完全一致，指标体系在不同层级规划上的呈现方式也不尽相同，这些规划目标和指标的联动模式值得进一步研究。本文以伯明翰这一典型的英国中部城市为例，探讨英国规划体系语境下不同层级规划之间联动实施的本质内涵、机制保障、工具方法及其对我国国土空间规划的启示。

伯明翰已完成自2007年启动的新一轮地方发展框架的编制工作（图1,图2），其地方规划按照空间范围尺度可分为城市层面由市政府制定的地方发展规划、片区层面由市政府制定的片区行动规划、社区层面由社区论坛或教区管理委员会制定的邻里规划三类。城市层级地方发展规划的核心文件为《伯明翰城市发展规划》和《伯明翰发展管理》，两者共同决定伯明翰到2031年的城市开发和城市更新行为。片区行动规划和邻里规划都以城市发展规划为直接依据，对其所提出的规划政策予以积极响应，在此基础上对特定发展区或更新地区、邻里单位进行更加细致的规划。

图1  伯明翰地方发展框架结构图

图2  伯明翰地方层面规划编制历程以及规划相关关系

伯明翰城市层面规划从愿景出发细化各个方向的发展目标，以特色强调的方式体现在片区层面或社区层面的规划中，各片区基于自身发展需求和特色进行深化、细化和个性化发挥（图3）。

图3  伯明翰片区行动规划和邻里规划的愿景目标及其与《伯明翰城市发展规划》策略的关系

城市层面规划政策向片区层级和社区层级规划的传导过程中，将进一步细化落实到具体的项目，大体形成“上位规划政策→本级规划政策→具体规划项目”的传导链条（图4）。

图4  《鲍尔斯希斯邻里发展规划》规划政策传导路径

城市层面建立的监测指标体系，横向架构为“规划战略—规划政策—监测指标”，依据相应指标监测结果可以清晰地对每项规划政策的实施情况进行有效评估，纵向上诸如新增住宅、新创造工作岗位等重要指标会直接向下传导至片区行动规划层级。空间与布局上，城市层面规划会从用地、基础设施、中心体系等方面考虑下层级的片区，甚至会聚焦某些特定社区（图5）；片区层面规划会从环境、历史、基础设施等方面考虑下层级的社区。

图5  《伯明翰城市发展规划》空间规划图汇总

在规划实施方面，伯明翰针对项目规划审批要件的规划核验需求清单明确了上位规划的要求，保证项目规划审批所需材料的完整性，在规划申请阶段传递相应规划意图和管控要求。监测报告对重要增长指标保持连续监测，且一旦这些指标未能实现相应目标，将可能触发对规划的重新审查。规划信息化系统的建设公开了规划全流程文件、可视化现行规划政策地图以及规划申请相关矢量信息（图6），帮助规划管理人员、决策者、公众、利益相关方等更便捷地参与规划政策的决策、实施、监督和应用。

图6  伯明翰在线规划服务交互地图

英国中部城市规划联动机制对于我国国土空间规划中的总体规划、详细规划、专项规划等之间的传导机制有一定的启发。首先，不同层级规划之间的传导不是简单的指标传递，而是上一层级规划的战略目标与相关政策对下一层级规划编制的合理约束与积极引导，以及下一层级规划编制中的详细需求与落地项目对上一层级规划实施的有效调整与及时补充。其次，不同层级之间的规划互动机制不是简单的指标计算，而需要纳入项目规划审批与监督实施的系统，使得规划的目标和政策能在行政管理的流程中得以落实。最后，不同层级之间的规划互动过程不是简单的行政交接，而是由行政管理官员、规划专业人员、投资建设主体、市民等相关利益方共同协调完成，界面友好的信息化技术有助于加速各方达成共识，便于规划更好地被实施与被监督。

——全文——

【摘要】本文简要回顾了英国城乡规划体系及其最近改革，并以伯明翰为例介绍其主要城市规划类型；基于伯明翰地方层面规划中城市层级的地方发展规划、片区层级的片区行动规划、社区层级的邻里发展规划以及相关规划申请，从愿景与目标、政策与指标、空间与布局的角度讨论规划联动的可能方式；从项目规划审批、实施监测、信息化公示角度探究辅助规划传导的支撑性作用。笔者认为，由于不同层级的规划有其不同尺度和精度的规划目标与意图，联动与传导机制需要关注下一层级规划，根据其独特的区位因素等对上一层级规划目标和指标作进一步解读，细化到当地可感知的指标和具体项目上，并结合各种诸如基础设施等专项规划的评估进行更为细致的审查，落实到项目规划审批和监督实施的实施环节中。因此，笔者认为规划传导并不仅仅是建立不同层级指标体系，而且是基于不同层级规划的愿景、目标、政策等方面的多方联动，在编制、审批、监测、评估、公示等各环节进行系统化分解、诠释、整合与再解读。

目前我国正在搭建“五级三类”的国土空间规划体系，其中规划传导与监督实施成为重点关注的方面。在实践过程中，由于不同层级的规划管控目标和精度并不完全一致，指标体系在不同层级规划上的呈现方式也不尽相同，这些规划目标和指标的传递模式值得进一步研究。改革开放以来，我国城乡规划管理体系在某些方面部分借鉴了英国城乡规划管理体系，因此再次回顾并审视英国规划实施过程中的联动机制，并探索其是否存在传导机制，对于当前我国国土空间规划体系的建立具有一定参考价值。本文以伯明翰（Birmingham）这一典型的英国中部城市为例，探讨在英国规划体系语境之下不同层级规划之间实施联动的本质内涵、机制保障、工具方法及其对我国国土空间规划的启示。

1  英国城乡规划体系

1.1  改革要点：可持续发展

英国地方规划早期以土地利用为核心，逐步向以可持续发展为核心目标的，整合地方经济发展、环境保护、土地利用、住房、交通等多项空间政策的一体化综合规划发展，其规划目标和管控指标经由城市、片区、邻里等不同层级的规划传递，并在规划许可过程中通过指标的方式体现。

2004年，《规划和强制性收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004）颁布，英国城乡规划体系发生重大改变。区域层面由法定的区域空间战略（regional spatial strategy）替代之前非法定的区域规划指引（regional planning guidance），郡层面不再编制结构规划（structure plan），地方层面由地方发展框架（local development framework）取代以往的地方规划（local plan）和整体发展规划（unitary development plan）。地方发展框架可以理解为包含诸多规划政策文件、相关图纸和指标体系以及规划实施审批依据的文件夹，其核心是发展规划文件（development plan documents），包括核心战略（core strategy）、场地详细布局（site specific allocation）以及按需编制的片区行动规划（area action plan）等（图1）。地方发展框架以实施性法定规划的形式为规划申请决策和开发控制提供了依据，对实现地方层面规划政策框架的灵活性以及相关规划信息的关联性起到重要作用，适用于指导地方建设开发活动的规划管理。

图1  英国地方发展框架架构图

2010年，英国保守党与自由民主党联合政府上台，强化了地方主义。2011年，《地方主义法》（Localism Act 2011）颁布，对规划程序和政府规划管控进行了大幅度简化，取消法定的区域空间规划制度（仅保留了大伦敦区域战略规划），同时下放规划权力，增加邻里规划（neighbourhoodplan）作为法定规划之一。2012年3月发布、2018年7月修订的由中央政府制定的《国家规划政策框架》（NPPF: Planning Policy Framework）对历史上各类规划政策进行了系统性整合并大幅度精简，强化了规划与设计的创新性和原则性，突出了面向地方发展的规划制度。2019年2月19日，《国家规划政策框架》再次修订。新框架强调规划以实现可持续发展为核心，从规划制定、决策制定、提供充足住房、打造有竞争力的经济、确保市中心活力、建设健康安全的社区、促进可持续交通、推动高质量通信、提高土地利用效率、精心设计场所、保护绿带土地、应对气候变化以及洪涝和沿海变化的挑战、保护和改善自然环境、保护和改善历史环境以及促进矿产资源的可持续利用等方面进行了阐述。该文件是地方在编制地方发展规划（local development plan）时必须参考和遵循的强制性文件，也是规划决策的一个重要考虑因素。

1.2  伯明翰城市规划

本节以伯明翰为例，介绍英国城市、片区以及社区层面的规划及其内在联系。伯明翰地处英格兰中部，距伦敦西北190km，是仅次于伦敦的英国第二大国际化城市。伯明翰作为西米德兰兹郡（West Midlands）首府，面积208.8k㎡，居住人口约114万（2021年英国国家统计局公布数据），是英国的主要制造业中心之一。

当前，伯明翰已完成自2007年启动的新一轮地方发展框架的编制工作。伯明翰地方发展框架（图2）包括程序性文件和地方发展文件（local development documents）两大部分。其中，程序性文件主要包括地方发展计划（local development scheme）、权威监测报告（authority monitoring report）、社区参与声明（statement of community involvement）；地方发展文件包括发展规划文件和补充规划文件（supplementary planning document）两大部分——前者构成伯明翰法定发展规划，后者（包括规划设计导则、开发概要以及特定地区总体规划[masterplan]等）作为发展规划的补充文件，不具备法定发展规划地位。伯明翰地方规划按照空间范围尺度可分为城市层面由市政府制定的地方发展规划、片区层面由市政府制定的片区行动规划、社区层面由社区论坛或教区管理委员会制定的邻里规划三类。

图2  伯明翰地方发展框架结构图

伯明翰城市层级地方发展规划核心文件为2017年1月通过的《伯明翰城市发展规划》（BDP: Birmingham Development Plan）以及2021年12月通过的《伯明翰发展管理》（Development Management in Birmingham）。前者基于“核心战略”和“场地详细布局”形成最终成果，主要阐明伯明翰住宅、就业、公共服务和基础设施等的配置和政策以及城市场所和环境的营造；后者在前者规划战略的基础上制定更详细的政策以辅助城市规划申请和发展决策。两者共同取代于1993年编制又于2005年修编的《伯明翰整体发展规划》（UDP: Birmingham Unitary Development Plan），共同决定2031年前伯明翰的城市开发和城市更新行为。

伯明翰城市以下层级现行和在编规划共包括三个片区行动规划和三个邻里规划（区位见图3，编制历程见图4）。片区行动规划和邻里规划都以城市发展规划为直接依据，对其所提出的规划政策予以积极响应，在此基础上对特定发展区或更新地区、邻里单位进行更加细致的规划。

注：底图为伯明翰地方发展规划政策地图，红色范围为伯明翰市中心区域。

图3  伯明翰片区行动规划和邻里规划区位图

图4  伯明翰地方层面规划编制历程以及规划相关关系

其中，《朗布里奇片区行动规划》（Longbridge Area Action Plan）是以旧体系下《西米德兰兹区域空间战略》和《伯明翰整体发展规划》为上位依据进行编制的；《阿斯顿、纽敦和洛泽尔斯片区行动规划》（Aston, Newtown and Lozells Area Action Plan）的出台处于新旧体系变革的过渡阶段，区域层面规划被撤销法定地位，因此该片区行动规划以《伯明翰整体发展规划》和《伯明翰核心战略》共同作为规划依据；《鲍尔斯希斯邻里发展规划》（Balsall Heath Neighbourhood Development Plan）的编制以《伯明翰城市发展规划（草案）》和《伯明翰整体发展规划》为依据。由于新的国家规划政策框架的出台以及更高的人口增长预测，《伯明翰城市发展规划》终版相比草案有了较大调整，《博尔德斯利公园片区行动规划》（Bordesley Park Area Action Plan）依据《伯明翰城市发展规划》和《伯明翰整体发展规划》部分保留政策编制，《珠宝区邻里发展规划》（Jewellery Quarter Neighbourhood Development Plan）和《比奇斯、布斯和巴尔邻里发展规划》（Beeches, Booths and Barr [3Bs] Neighbourhood Plan）都是依据《伯明翰城市发展规划》编制的。

2  伯明翰规划联动机制

伯明翰城市、片区、社区层面的规划是否存在传导关系，下文将从愿景与目标、政策与指标、空间与布局三个方面进行剖析，并试图揭示其联动机制。

2.1  愿景与目标

城市层面规划提出的愿景与目标以特色强调的方式体现在片区层面或社区层面的规划中，而非以文字上一一对应的方式。《伯明翰城市发展规划》提出愿景、目标和战略，表明了伯明翰“将成为进取、创新、绿色城市，实现可持续增长，满足人口需求并增强其全球竞争力”的愿景，并基于环境与可持续、经济与网络中心、住房与社区以及互联互通等四方面提出了11项发展目标（图5），是一种典型的从城市愿景出发细化各个方向发展目标的目标导向型规划。

图5 《伯明翰城市发展规划》愿景目标与策略

各片区行动规划和邻里规划的规划愿景和规划目标（图6）与《伯明翰城市发展规划》对其定位相呼应，同时基于自身发展需求和特色进行深化、细化和个性化发挥。例如：《博尔德斯利公园片区行动规划》提出打造“一个在高质量的城市环境中实现增长的活力街区”的愿景，并根据愿景制定相应目标，进而确定增长、连通、地方特色、可持续四大原则以保证其目标的实现，与《伯明翰城市发展规划》中四方面战略相承接的同时强调发挥其地方特色。

图6  伯明翰片区行动规划和邻里规划的愿景目标及其与《伯明翰城市发展规划》策略的关系

2.2  政策与指标

城市层面的规划政策将会在片区层面或社区层面的规划中得以体现，并落实到具体项目上；而城市层面的规划监测指标只会直接传导至片区层面规划，对社区层面规划并没有直接影响。

“核心政策”作为《伯明翰城市发展规划》最重要的一部分，涵盖六大章节：总体层面的“为实现增长而规划”章节、落到空间层面的“城市增长空间传递”章节以及与上文四大策略相对应的“环境与可持续”“经济和中心网络”“住房和社区”以及“互联互通”章节（表1）。

表1 《伯明翰城市发展规划》章节体系

不同规划主题都细化提出了相应的规划政策。“为实现增长而规划”章节提出了3条政策（PG1~PG3），明确以伯明翰的持续复兴为总体方针，满足其人口不断增长的需求，确保面向未来建设繁荣的经济。“城市增长空间传递”章节针对10个增长地区分别提出了10条对应政策（GA1~GA10），着重支持其在住房、零售和就业等方面的可持续发展，满足人口增长的需要。“环境与可持续”章节提出了16条政策（TP1~TP16），表明城市环境质量、可持续发展和应对气候变化在本规划中的重要地位。“经济和中心网络”章节提出了10条政策（TP17~TP26），强调伯明翰作为英国重要的就业区域之一，将提供大量经济发展和创造就业的机会，以稳固其地位。“住房和社区”章节提出了11条政策（TP27~TP37），将确保居民能够生活在舒适、可负担的住房和可持续的社区中。“互联互通”章节提出了9条政策（TP38~TP46），用于加强公共交通系统、道路网络等内部连接，同时提升与其他城镇乃至其他国家的外部连通性。

这些规划政策在向片区层面的行动规划和社区层面的邻里规划传导的过程中，会进一步细化落实到具体项目上，大体形成“上位规划政策→本级规划政策→具体规划项目”的传导链条。例如：对于《鲍尔斯希斯邻里发展规划》来说，《伯明翰城市发展规划（草案）》的规划政策与该地区直接相关的有11项，包括可持续场所营建（TP26），在合适的地点（TP27）提供经济适用房（TP30）为新住房供应作出贡献（TP28），鲍尔斯希斯和雷迪浦路（Ladypool Road）被定位为重要的“地方（邻里）中心”，零售、服务和社区/社会功能将得到维持和加强（TP20~TP22）等。这些规划政策既是《鲍尔斯希斯邻里发展规划》编制的上位依据，也是必须充分考虑和遵守的规划要求。另外，《伯明翰城市发展规划（草案）》未直接在鲍尔斯希斯邻里范围分配任何建设用地（包括住房建设用地），也未将该区域定义为重要增长区域。然而，鲍尔斯希斯地区有着强烈的发展需求，根据上位规划政策，如果地点合适（TP27）则住房开发提案应被积极考虑，因此《鲍尔斯希斯邻里发展规划》对新住房进行了规划部署。

总体而言，邻里规划一方面积极响应并落实城市层面地方发展规划中的规划政策与指标，不能削减或违背相关的发展策略；另一方面在邻里社区有意愿的情况下，可以进一步提出更多的发展规划作为细化补充，填补邻里层面应对发展需求而出现的规划空白。邻里规划在细化规划政策时会落位到相应规划项目（图7），有利于规划实施快速、有效推进。有别于单纯的指标分解传导，这种从城市层面规划向邻里层面规划的传导强调对政策的落实与深化，给予了下位规划一定的灵活空间，使规划在向下传导的过程中既保证了对上位规划基本要求的遵循，也能允许下位规划灵活发挥以充分适应本地特色。

图7 《鲍尔斯希斯邻里发展规划》规划政策传导路径

《伯明翰城市发展规划》还提出了针对各项规划政策和规划建议的一整套监测指标体系，这些监测指标用于评估政策建议在实现远景和目标方面的有效性，监测结果将在每年的权威监测报告中体现。《伯明翰城市发展规划》监测指标体系的横向架构为“规划战略—规划政策—监测指标”，这种逐级展开架构的好处是依据对应指标监测结果，可以清晰地对每项规划政策的实施情况进行有效评估。纵向上，诸如新增住宅、新创造工作岗位等指标会直接向下传导至片区行动规划层级，如朗布里奇片区被分配至少新建1450套新住房的指标，阿斯顿、纽敦和洛泽尔斯片区被分配建造大约700套新住宅，博尔德斯利公园片区要实现建造750套新住宅的目标。

片区行动规划同样会建立相应的监测指标体系，与城市发展规划一样需要每年监测以检查规划的进展情况，监测结果也会体现在每年的监测报告中；而邻里发展规划则一般每五年进行一次审查评估。

2.3  空间与布局

一般而言，地方发展框架对于地块开发的控制会分列在三个文件中。核心战略体现对地块空间布局的控制；场地详细布局主要关注地块的具体位置、使用性质和地块周围的自然、历史等环境要素；片区行动规划中对地块开发的控制指标较多，包括用地性质、用地面积、用地边界、住房密度、开放空间建设要求、建筑形式、文娱体育设施、医疗卫生设施、教育设施、停车位数量与设计、无障碍设计等方面。

就伯明翰而言，《伯明翰城市发展规划》从城市层面核心战略出发，对就业用地、居住用地、交通基础设施、城市增长、绿色基础设施、中心城镇体系等进行了空间布局，进而分别聚焦城市增长10个重点子片区（三项片区行动规划所处的地区也被包含其中），划定各片区内增长区的边界、落位开发场地的具体位置，体现了“城市层级—片区层级”的空间过渡。

片区行动规划以《博尔德斯利公园片区行动规划》为例，包含片区层级各类空间规划图，具体为区位图、规划边界、当地环境、HS2铁路线【即英国高速铁路2号线（High Speed 2），是英国政府于2012年1月8日批准的一项高铁工程，可从伦敦到达伯明翰、曼彻斯特、利兹等地，预计将于2033年全线投入运营】及其安全保护区、历史建筑、绿色基础设施规划、变革关键机会以及邻里社区单元空间规划图和特定增长区空间规划图，体现了“片区层级—邻里层级”的空间过渡。

空间与布局上，城市层面规划会从用地、基础设施、中心体系等方面考虑下层级的片区，甚至会聚焦某些特定社区；片区层面规划会从环境、历史、基础设施等方面考虑下层级的社区。规划的空间传导体现在城市层面的地方发展规划并不是孤立存在，而是与下层级规划紧密联系起来的，一方面清楚地在其空间战略中点明现有片区行动规划的主要内容，另一方面为未来片区行动规划的制定指明方向。同时，任何新编的片区行动规划都以城市发展规划中对该片区的基本要求为底线，并在城市发展规划编制过程中更新其主要战略动态。

3  规划监测公示的系统性辅助作用

3.1  项目规划审批要件的上位限制

项目规划审批要件包含了上位规划的要求。为保证项目规划审批所需材料的完整性，伯明翰于2020年3月制定了《规划申请的地方核验需求清单》（Local Validation Requirements for Planning Applications）。需求清单明确了不同的规划申请项目在国家层面和地方层面所需的核验信息（图8），以便市政府能够登记、评估和审批规划申请。所需资料根据拟议开发项目的类型、规模和位置有所不同，并非每份规划申请都要列出所有地方信息。

注：填写前置申请表时需提供如所有权证书（ownership certificates）等信息，以证实规划申请者身份等。

图8  规划核验需求清单部分示例

规划核验需求清单中的政策依据反映的是相关法定要求、国家规划政策框架中的政策、发展规划中的政策，或详细阐述政策执行的相关规划设计指南。规划申请在提交时需提供规划核验需求清单中所对应要求的核验信息，否则规划申请将被视为无效而推迟处理。

这一要件规定将规划政策落实到具体信息，提高了要件审核的可操作性，有助于在规划申请阶段更好地传递相应规划意图和管控要求。

具体到某项规划申请，需提交的材料涵盖申请表、所有权证书和通知、社区基础设施税费附加信息表、规划文本和图纸、CAD模型、设计声明、空气质量影响评估、社区福利报告、商业空间和就业报告、能源报告、洪水风险评估、历史遗产申明、酒店需求报告、工业用地减少申明、噪声评估、生态环境评估、高层建筑报告、可持续建造申明、交通影响评估、树木勘察报告、树木栽培评估报告、废弃物管理战略等。

3.2  监测报告对规划联动的战略性影响

从规划实施的角度而言，监测报告对于上下位规划之间的联动起到重要作用。监测报告最早为年度监测报告（annualmonitoring reoport），是2004年《规划和强制性收购法》的产物，用以评估地方规划目标实现情况和规划实施进度。2011年《地方主义法》以及一系列政策颁布后，权威监测报告取代年度监测报告，成为地方规划机构监测地方空间规划实施的新工具，地方在确定监测指标方面拥有了更大的自主权。

本文对伯明翰近10年的监测评估报告进行梳理，选取其中四份报告作对比分析（图9）。最初，监测报告的制定主要参考《地方发展框架监测：优秀实践指南》（2005 年）（Local Development Framework Monitoring: A Good Practice Guide [ODPM, 2005]）、《年度监测报告常见问题解答和新兴最佳实践2004—2005》（2006年）（Annual Monitoring Report FAQs and Emerging Best Practice 2004-05 [ODPM, 2006]）、《区域空间战略和地方发展框架：核心产出指标——更新2008》（2008 年）（Regional Spatial Strategy and Local Development Framework Core Output Indicators – Update 2008 [CLG, 2008]）等报告进行编制。2011年，政府取消国家层面对地方规划监督的指导，仅对地方监测报告作出最低要求，包括报告地方发展规划实施情况、地方规划中住房目标实现情况、邻里规划实施情况、社区基础设施征税实施情况以及合作义务，其余由地方规划机构自行决定。2017年以前，伯明翰一直采用国家核心产出监测指标与地方核心产出监测指标相结合的监测指标体系；《伯明翰城市发展规划》颁布实施后，监测指标体系逐渐从规划关键增长目标指标体系向全套城市发展规划监测指标体系过渡。

注：S106协议是地方当局与土地所有者和/或开发商之间根据1990年《城乡规划法》中第106条签订的协议。该协议包含地方当局希望开发商履行的规划义务，以批准其规划申请许可。

图9  伯明翰监测报告发展历程以及编制架构示例

尽管伯明翰监测评估报告的结构和内容在近10年间有较为明显的变动，但是对于重要增长指标（例如土地供应，包括保障房、居住用地、就业用地、办公用地以及零售用地等）一直保持着连续的监测，而且一旦这些指标未能实现相应目标，在特定情况下将触发对规划的重新审查。从当前权威监测报告的内容来看，报告覆盖了对规划编制进度、规划实施成效、规划实施保障、规划管理表现等各个环节定性和定量的监测评估，对于规划联动或传导的实现具有重要战略意义。

3.3  开放的信息化系统

在规划联动实施过程中，信息化系统的建设有利于公众、利益相关方、规划管理人员、决策者等以更便捷的方式参与规划政策的决策、实施、监督和应用。伯明翰规划信息化系统的开放性主要体现在三方面：一是规划信息的公开化，即对涉及规划编制、审查、实施、评估等全流程各环节的文件进行分门别类整理后开放公众下载；二是规划成果的可视化，即对现行规划的政策地图以在线交互地图的方式进行分图层展示；三是规划申请的便利化，即以在线地图和在线检索两种方式提供规划申请相关信息的查阅和下载。

（1）规划信息公开化。伯明翰市政府网站在规划信息公开方面，对地方规划文件按规划类型进行分类存放，每类规划文件又按照规划编制的不同阶段进行区分，分别存储各阶段性文件，使得更大范围的规划利益相关群体可以获得信息。

（2）规划成果可视化。伯明翰发展规划建议地图（Birmingham Development Plan Proposals Map）的在线交互地图对《伯明翰城市发展规划》《朗布里奇片区行动规划》以及《阿斯顿、纽敦和洛泽尔斯片区行动规划》等重要空间规划政策进行了形象展示。

（3）规划服务提供。伯明翰以在线地图和在线检索两种方式提供规划服务。伯明翰在线规划服务交互地图主要服务于具体规划申请空间位置的查询以及所在规划政策区、所在税费区、周边生态环境要求等的查询，提供了规划、生物多样性、社区基础设施税费、高速公路等多个专题图层。伯明翰在线规划申请检索服务（图10）为公众查询具体规划申请应提交的各类文件和图件，以及提交对具体规划申请的评论提供便利。

图10  伯明翰在线规划申请检索服务

4  结语

从伯明翰的案例来看，英国在城市、片区、社区层面的规划存在一定的规划联动机制，但并不是机械性的指标层层分解的传导机制。首先，下位规划的愿景与目标遵从或参考上位规划的内容，同时根据自身的区位、产业、环境等特色作出相应的调整，并体现在项目规划审批的要件之中。其次，下位规划的政策明确地对应或呼应上位规划的政策或战略、愿景、目标，并逐一落实到相关的规划实施项目之中，便于上位规划的目标能以实施项目的方式落地体现。再次，城市层面的规划指标与片区层面的规划指标存在一定的对应关系，但并不是一一对应，而是以城市和片区规划指标彼此联动的方式体现在规划监测报告中，且下位规划的范围会在上位规划的空间布局中有所体现，从而判定下位规划是否实现了上位规划的愿景与目标。最后，项目规划审批、规划监测、信息化公开公示等环节都在很大程度上联动了上下位规划，体现在相关规划资料、要件审批、规划依据等分门别类的对应性整理，并将诸如土地供应等重要指标贯穿监测过程的始终，虽然并不存在指标上一一机械对应的关系。

英国中部城市规划联动机制对于我国国土空间规划中的总体规划、详细规划、专项规划等之间的传导机制有一定的启发。首先，不同层级规划之间的传导不是简单的指标传递，而是上一层级规划的战略目标与相关政策对下一层级规划编制的合理约束与积极引导，以及下一层级规划编制中的详细需求与落地项目对上一层级规划的有效调整与及时补充。这是由于不同层级的规划有不同尺度和精度上的规划目标与意图，其联动或传导机制需要关注下一层级规划实施的落地性，需要根据下一层级规划的独特区位因素和形势状况等对上一层级规划的目标和指标作进一步解读，细化到诸如片区或社区可感知的指标和具体项目上，使抽象的政策和指标具有市民可体验的具象获得感，如酒店竣工量、可负担住宅的竣工量、街头摊位新增量等。本质上，这属于空间规划由宏观向中观和微观尺度逐步细化的过程，体现为“战略目标—政策—项目”的对应关系，同时中微观的项目实施又反向影响政策的调整，并评估战略目标的可操作性，从而形成不同层级规划之间的良性互动机制，共同建立起针对同一地区的多层级、多维度、多目标的规划体系与实施系统。

其次，不同层级之间的规划互动机制不是简单的指标计算，而是需要被纳入项目规划审批与监督实施系统，使得规划的目标和政策能在行政管理的流程中得以落实。这是由于在项目规划审批过程中，相关政策和指标体系会以规划依据、要件审批、专项评估或主题报告等形式加以细化，并最终落实到具体项目，以图纸、图表、文字、模型等多种方式予以表达，便于相关利益主体和行政管理部门对城市或项目的复杂性作出相应的综合性判断，避免流于简单的唯指标论。与此同时，无论是战略目标还是政策要求，抑或指标体系，都是服务于动态的城市系统或人的社会经济环境系统，需要不断对规划实施情况进行监督评估，或称之为城市体检。而国家、区域、城市、分区、社区等关注的指标并不完全相同，需要根据城市的区位或发展阶段等作出有针对性的分类管理，并在较长时间段内逐步形成相对稳定的重要监督指标，对应于长远的战略目标和政策方针，同时又保持阶段性的灵活性监督指标，以适应不同区位的城市或不同层级空间单元的动态需求。

最后，不同层级之间的规划互动过程不是简单的行政交接，而是由行政管理官员、规划专业人员、投资建设主体、市民等相关利益方共同协调完成的。这一过程中，界面友好的信息化技术将有助于加速各方达成共识的进程，便于规划更好地被实施与被监督。这是由于不同层级的规划互动并不仅仅是不同层级指标体系的建立，而且是基于不同层级规划的愿景、目标、政策等方面的多方联动，需要在编制、审批、监测、评估、公示等各环节进行系统化分解、诠释、整合以及再解读，推动利益相关方针对上下位规划及其之间的多种联动进行充分的沟通。面向社会的信息化手段，如规划一张图等，将有助于推动透明化且专业化的管理，强化实时反馈机制，减少各方沟通成本，减低社会治理风险，最终实现不同层级规划与实施之间的动态传导，或者城市系统性的动态联动。UPI 

作者：黄奇晴，硕士，中规院（北京）规划设计有限公司，规划师。[e-mail]

杨滔（通信作者），博士，清华大学建筑学院，副教授。[e-mail]

沈尧，博士，同济大学建筑与城市规划学院，副教授

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编辑 | 张祎娴

排版 | 徐嘟嘟

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