期刊精粹 | 中国乡村规划浪潮——特征、困境和思考【2022.5期】
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【摘要】本文从乡村发展与乡村规划的综合性视角回顾我国乡村规划与建设的实践历程，对当前日益高涨的乡村规划浪潮所呈现的特征与问题及其隐含的困境与矛盾进行讨论。笔者认为，乡村规划作为中国城乡规划的组成部分，为规划转型和创新提供了一条现实路径。乡村规划本身不能因外部问题的复杂和多样而“潜意识”地放大职能效力，扭曲自身的基本职能和积极职能。当下的乡村规划品质亟待提升，针对乡村规划本身的基础研究和对策研究有待进一步深化。最后，笔者从强化学理基础、加强机制建设、拓展乡村规划教育三方面提出了改进现有乡村规划的思考和建议。
近年来乡村规划呈现“升温”态势，特别是在国家强调“无规划、不建设”的要求以及推进乡村规划覆盖的政策举措下，中国的乡村规划浪潮不断高涨。然而实践中，往往把乡村规划片面地理解为“规划编制”，把手段作为目的，追求形式而忽视路径。不仅曲解了乡村规划的概念，更瓦解了乡村规划的价值和意义。
本文从乡村发展和乡村规划的综合性视角回顾我国乡村规划和建设的实践历程，对当前乡村规划浪潮所呈现的特征和问题及其隐含的困境和矛盾进行讨论，以期为强化理论基础和提升规划品质作出积极思考。
长期以来，关于中国乡村发展的问题一直被学术界所关注，这其中既有历史学、社会学、农学、经济学等学科进行的探讨，也有地理学、建筑学、规划学所作的论证。具体来看，我国关于乡村规划和乡村建设的学术研究是伴随着国家的现代化进程展开的。20世纪二三十年代，以晏阳初、梁漱溟、卢作孚为代表的乡村建设杰出人士引领了我国的乡村“自救”。如梁漱溟以传统儒术思想为源头提出文化路径的“乡村建设理论”并出版了同名著作，倡导通过“创造新文化”来“救活旧农村”，进而实现乡村重建。他针对山东邹平开展了建设尝试，成为近代学术与实践探索研究的第一道“涟漪”，由此掀起了我国乡村建设运动的浪潮，其思想至今仍具有重要意义。其后，中国的社会调查逐渐盛行，以费孝通为代表的城市社会学者开创性地构建了“乡土中国理论”，剖析了中国乡土社会的结构，回答了中国乡村社会的基本性质问题，是中国乡村研究的里程碑。受其影响，加之对西方研究理论和方法的引介，众多乡村地理学者开始重视人地关系，关注乡村研究。一时间针对乡村经济活动和聚落的调查研究兴起，其内容也随着乡村地域社会经济环境的发展而不断调整，乡村地理学成为人文地理学的一个重要分支。至1990年代，金其铭等尝试建立了我国乡村地理学的主要框架。与此同时，乡村规划方面的研究才刚刚起步，主要是围绕小城镇的“科技攻关”【摘自《彭震伟谈“乡村规划教学”》。详见中国城市规划网：http://www.planning.org.cn/solicity/view_news?id=538】，并不完全是在乡村领域。直至“十五”规划提出加强乡村规划建设之后，从理念与理论内涵、体系与内容框架、技术与方法、实践与评价、价值与取向等入手的多角度、多层次乡村规划研究才逐步展开，并有大批学者尝试构建了中国乡村规划的理论体系、研究框架和技术方法。目前，乡村规划俨然已成为城乡规划学科研究的一个热点领域，其主要研究成果呈现出随国家政策焦点转变的特征，并与乡村地理学所开展的乡村重构研究共同构建起当前我国关于乡村振兴研究的两大主要学术阵地。
综合来看，我国乡村规划建设相关的学术研究主要经历了改良运动的倡议、调查研究的兴起、系统框架的初构、研究与政策的聚焦四个阶段。目前，多学科的交叉与凝练共同构成了一个全方位的研究框架，为深入开展乡村规划实践提供了理论依据。然而，庞杂纷乱的理论也在一定程度上模糊了乡村规划的目标和路径方法，弱化了规划的理性思维，使盲目寻求“综合式”“统一式”的规划实践成为一种“流行”。例如“美丽乡愁”“生态宜居”“田园综合体”等概念的泛化套用，使其沦为空洞的“口号”或是争取资金政策的“包装”，对解决迫切的现实问题并无裨益。
相比理论研究的“短暂”，我国的乡村规划建设实践始终贯穿于国家城镇化与现代化的全过程。虽然改革开放以来“重城市、轻乡村”的总体态势和来自全球化的外部力量仍在惯性式或冲击式地影响着我们的认知和判断，但广泛参与的地方性乡村实践从未停歇。这其中既有自上而下的行政性、政策性规划，也有自下而上的村民、乡贤、村集体主导的“自治性”探索，还有各类社会团体、专业机构、商业资本参与的精英式行动。王伟强在分析我国乡村建设实践历程的基础上，指出了我国乡村建设实践从传统到现代、从“乡绅”主导到政府为主、从单一到综合的转变特征。
具体来看，历史上《春秋公羊传》的“退而致仕、告老还乡”，陶渊明的《归园田居》《桃花源记》，诸侯将帅的“解甲归田、大起园林”，均可视作乡村建设的滥觞。从帝制时期带有“自组织”特征的“乡绅式”乡村建设到民国时期的邹平乡村建设实验，从新中国成立后的解放区建设与人民公社规划到改革开放初期以家庭联产承包责任制为核心的地方乡村兴起，从城乡统筹、新型城镇化背景下的新农村建设、美丽乡村到乡村振兴战略背景下“艺术下乡、设计下乡、规划下乡”的政策指引，我国的“乡村热”逐步升温，由此引发的规划建设实践浪潮也越发高涨。截至2018年末，全国已编制总体规划的建制镇有16468个，约占所统计建制镇总数的90%；已编制总体规划的乡有7528个，约占所统计乡总数的74%；已编制总体规划的镇乡级特殊区域有464个，约占所统计镇乡级特殊区域总数的77%。以上镇、乡总体规划编制的50%是在2012—2016年间完成的。截至2016年末，全国已编制村庄规划的行政村有323373个，占所统计行政村的61.46%，这其中约41%是在2012—2016年间编制完成的【摘自历年《中国城乡建设统计年鉴》。2016年末，全国共有建制镇20883个，乡（苏木、民族乡、民族苏木）10872个。其中纳入统计的有18099个建制镇、10883个乡（苏木、民族乡、民族苏木）、775个镇乡级特殊区域，以及52.61万个行政村和261.68万个自然村】（表1）。2012—2018年我国村镇规划编制累计规划编制投入达到290亿元。而随着《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的颁布，全国31个省（区、市）中，已有15省提出要实现乡村规划编制全覆盖；10省明确要完成乡村规划应编尽编；6省指出要在划定区域或一定条件、比例的基础上完成乡村规划编制。未来一段时间，作为落实国家顶层设计的重要支撑，乡村规划必将受到更多关注。
注：全国村镇规划编制投入中不包含村庄规划编制投入；2017年、2018年村庄规划编制数量未公布。
综合来看，广泛开展的乡村规划实践既符合国家战略导向，又体现了地方发展的意愿和能动性。但相比通过大量实践为理论创新和制度创新提供现实“样板”而言，现有理论研究与实践探索的不对等问题更值得深思。
从新中国成立伊始颁布《中华人民共和国土地改革法》实现了封建地主的土地所有制向农民个体所有制的转变，到1950年代末探索农业合作化和建立人民公社，土地由农民个体所有制转变为集体所有制，以此改善农业基本建设条件；从1987年实施家庭联产承包责任制的农村改革，到1982—1986年连续五年发布以三农为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署；从改革开放初期促进城乡要素流动（1983年放活农村工商业、1984年发展农村商品生产、1985年取消统购统销）到1990年代以乡镇企业为代表的小城镇建设；从2004年十六届四中全会明确“工业反哺农业、城市支持农村”，实现工业与农业、城市与农村协调发展，到以全面建成小康社会为目标的新农村建设、美丽乡村、传统村落保护，中央一号文件连续19年关注三农问题，如今乡村振兴已上升为国家战略，《中华人民共和国乡村振兴促进法》的施行更为加快推进乡村振兴提供了法治保障。
中国的农村政策不断演进，措施不断完善，多层次的政策制度框架逐步确立。当然，政策形成和实施的环境是多层次的，国家和地方政府机关的法定机构则通过各种方式参与政策制定和实施的全过程。而由于中央政府的放权，地方政府较改革开放初期有了较大的自由度，因此政策执行的方式、取得的成效以及所形成的效应存在较大差异。这一点在我国乡村规划建设方面表现得尤为突出——各地陆续颁布的乡村规划建设技术标准、导则和指引文件形成了各具特色的政策性行动，如浙江省的“千村示范、万村整治工程”“坡地村镇建设”“特色小镇”，广东省的“宜居村庄建设行动”“一村一品、以镇一业”富民兴村行动等。正是在地方性的政策探索实施下，国家乡村规划建设的政策体系才得到了发展和完善。然而，相对于大批乡村规划建设实践，我国政策性管理制度的建设远跟不上发展的需求，如《城乡规划法》只确定了乡村规划在规划体系中的法定地位，但与此相适应的运行体系尚未建立，实际工作中仍存在较多矛盾；国土空间规划体系中的乡村规划定位与乡村规划自身的体系建设也仍需要完善（表2）。更为重要的是，乡村规划的政策重心是随着国家对于三农改革目标（粮食安全、农民收入、食品安全、农业竞争力、环境保护）的优先顺序调整以及城乡关系的历史研判而不断转变的，因此在现存的限期、任务、考核机制背景下，乡村规划政策的长效性受到挑战。
在日益高涨的乡村规划浪潮之下，隐藏着诸多矛盾亟待揭示和解决，若不能保持清醒的认识，极易陷入“规划无用论”的困境。
乡村地域是一个综合性复杂系统，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能。随着乡村整体发展的动态演变，城乡联系不断加深，影响乡村发展的因子不断增多并复合交错，乡村属性特征和类型趋向多元分异，乡村本体所包含的内容、范畴不断扩展，边界越发模糊。乡村问题的复杂性和不确定性逐步显现，似乎已不亚于城市问题。如今，乡村问题已构成中国现代化的基础问题，乡村规划则成为中国城市化进程的核心问题，但中国的特殊国情加剧了乡村重构的波动性和复杂性。
在这一背景下，地方对乡村规划更多地赋予了“龙头”作用，以期通过规划的编制和实施来实现乡村振兴的总体目标。然而，作为国家空间规划体系的一部分，乡村规划的职能是有限的。从社会治理的角度来看，乡村是中国社会最基础的行政单元，其产权制度基础和决策体制与城市存在本质性差别。乡村问题的多样性因治理主客体的不断转换而越发复杂，相对简单的乡村规划在面对形式多样、目标多元的乡村现实问题时似乎“难承其重”。曾经发生在城市规划之上的以提高建设效率为规划价值判断标准的历史性误区恐怕会又一次显现在乡村之上，甚至较之过往还增加了社会改良、粮食食品安全、文化风貌传承、生态环境保护、资源开发利用等更多的目标和内涵。从专业技术的角度来看，乡村规划应作为乡村建设的技术支撑手段，因此乡村层面不能效仿城市再去搞“多头规划”，纵然乡村因子的多重性要求乡村规划的综合属性，但技术人才、管理能力欠缺的客观现实要求乡村规划的具体性、实效性和可操作性。
当前，乡村规划所面对的外部性问题已远超规划本身，由此也导致社会甚至规划师曲解了乡村规划的功能属性，规划本身被当成了目标。正如孙施文对新农村建设（浪潮）时期大量乡村规划“生产”的评述：“相对于技术咨询的‘问题—解决方案’模式，‘问题’已经转化为怎么编完规划，而不再是现实中建设和发展存在的问题，解决方案也不再是针对问题本身提出的对策而是编完成果。”大量的乡村规划沦为描绘一张蓝图，或为某一利益集团争取开发用地指标，完成土地变性等资本扩张的工具，从而催生了城市人的消费空间外溢。但无论是为了帮助农村重新获得生机，还是促进农民转变生活方式，乡村规划的本质在于实现乡村社会再生产功能的修复与重塑【详见张尚武在2019中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会上所作学术报告《国土空间规划体系改革背景下的乡村规划》】，进而实现乡村社会的可持续发展。
国土空间规划体系改革背景下的乡村规划是乡村地域全要素管控的重要抓手，而且是实现乡村治理（体系与能力）现代化的重要环节。乡村规划本身不能因外部问题的复杂与多样，“潜意识”地放大职能效力，扭曲自身的基本职能与积极职能（图1）。
作为规划编制工作主体，各类规划设计机构承担了绝大多数的规划编制工作，其业务范畴也从传统的城市地区向农村地域延伸。但从业人员对乡村的研究和认知远不及城市，开展乡村规划编制工作的基础多是短暂的小组调研和对乡村普遍共性问题的认知；方法也多是案例的复制，如“慢村”概念的大量套用（不少于1000处），田园综合体模式的推广嫁接（已超23省）。相对于乡村研究的长期性要求，乡村规划成果更像是对农村的“即食产品”输出。乡村发展的长期性与动态性也被忽视，乡村被静态地定性分类，尤其是面对当前突出的空心村问题，乡村规划更是“劳而无功”，并寄希望于“一蹴而就”。
当下，乡村规划编制趋于公式化、流于表面和形式的问题依然突出，城镇密集地区的乡村规划编制与乡村发展逻辑的冲突越发明显，并呈现内容模式与编制方法单一、缺乏针对性的问题。乡村的弹性被“规划”瓦解，对规划实施与评估的关注更是严重缺失。究其原因，笔者归结于三个方面。一是规划工作者对乡村发展规律的认知欠缺。乡村发展带有明显的地域特征，乡村规划的编制应当与乡村发展的逻辑相匹配。这既包括对普遍、共性的乡村发展阶段、机制、规律的理解，又包括对地域性、特殊性、针对性的乡村发展路径的分析。因此，有效的乡村规划的前提是科学的乡村认知。如韩茂莉通过对山西近300年乡村社会地理的研究指出：“十里八村乃是近代山西互有关联的村际交往空间、村民认知的大致范围和见识的地理空间。”这一结论本应作为山西乡村规划编制工作的认知基础，而现实中往往被忽视。二是规划工作者对乡村规划的应用导向认识不足。作为面向实践的应用，乡村规划无论是作为设计改造的技术工具还是发展导向的框架指引，或价值利益的平衡政策，其存在的基础均在于规划的有效性和价值判断的合理性。失去基础，规划就失去了意义，由此也将导致“运动式”规划编制的“虚假振兴”。三是规划工作者对乡村规划的学理基础研究还很薄弱，并与乡村规划实务相分离。无论是乡村规划原理、乡村空间认知、乡村运行制度，还是解决规划实施过程的具体问题，作为推动乡村规划工作的知识基础，现有的研究还显不足。在应对多样的乡村规划实践时，更多依靠的是建立在城市认知基础上的经验判断，缺乏对乡村规划理论依据的追溯和创新。
总之，一方面，当下的乡村研究有待深化、拓展，这既包括对世界乡村转型历程、特征和机制的认识，也包含对我国乡村地域性、阶段性、差异性、规律性的研判。另一方面，针对乡村规划本身的基础研究和对策研究亟待加强，这将是提升当前乡村规划效能的现实举措（图2）。
乡村发展的综合目标是促进乡村的全面发展，而地域性、阶段性差异必然带来多维度的发展目标需求：一些山区的乡村寻求道路交通体系建设，资源枯竭和污染严重的乡村希望搬迁或生态改善，紧邻城镇开发边界的近郊乡村谋求宅基地有偿转让和集体用地入市交易。当然还有众多缺乏比较优势的乡村，甚至没有明确的发展方向。因此，乡村规划被要求提供面向不同维度的乡村发展指引，以满足乡村振兴背景下的多重需求。但现实中的乡村规划体系庞杂，多头管理问题突出，本应作为规划实施主体的村庄因行政层级的划分而失去了话语权。这也在一定程度上催生了当下乡村规划的低质供给，大批规划实践沦为对指令的应和。
因此，发展指引需求与规划供给不平衡，尤其是乡村规划的低质供给问题成为普遍存在却未能引起重视的现实困境。这就要求我们一方面结合乡村资源禀赋条件，尊重村民主体意愿，对不同地域背景下的乡村进行科学分类，研究其各自要素特征、主体选择、动力机制、价值意义，形成自下而上的需求；另一方面，在统筹城乡全要素管控的要求下做好自上而下的行政指引（图3）。
此外，需要对当下“五花八门”的乡村规划进行规范。无论是乡村建设控制规划、乡村建设规划、乡村社区规划，还是乡村环境整治规划、村庄布局规划、美丽乡村规划、实用性乡村规划，乡村规划自身的体系需要厘清，包括层次、类型、内容、功能效用、运行机制等。同时，对规划的实施、评估和监督检查有待加强。当然这里并非要刻意建立规范化、标准化的规划条例或导则，而是意在强调规划的实用性、有效性以及与乡村发展需求的匹配程度。
总之，作为法定规划以及国土空间规划体系中乡村地区的详细规划【参见自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）】，乡村规划的品质亟待提升，这也是探寻乡村振兴多样化路径的现实举措。
3 思考和建议
刘彦随认为，应像国学一样，构建中国的村学（乡村科学）。从规划的视角来看，笔者认为它包括三方面内容。一是乡村研究，这是一切乡村实践的基础和依据，是对乡村发展特征、机制、规律的认知和理解，不仅包含对个别典型乡村的调查，更强调对乡村普遍大数据的归纳分析，且这部分研究应建立在城—乡互动的基础上。二是乡村规划，这是关于规划本体的研究，区别于传统的城市规划，是对乡村规划本身的内涵和外延、结构层次、功能属性、法律地位、逻辑方法、方法模式、组织实施、管理评估等的思索，可以认为是乡村规划的“原理”研究，当然这部分内容应承接中国乡村发展实际，避免走向概念化的研究或对国外知识的照搬复制。三是乡土设计，这部分内容是对乡村文明、价值、意义的外在表达方式的阐释，借助建筑、景观、空间实现传承与创新，它要融合地域文化，满足村民主体需求，顺应时代发展趋势和现实要求（图4）。需要说明的是，这样的划分方式并非刻意的分异求全，只是强调认识乡村客观事实的逻辑，其各子系统既交叉又联系。如关于乡村空间的认知，既是乡村研究涉及的范畴（是城市消费空间的外溢还是乡村空间的再生产），也是乡村规划研究的对象（如国土空间规划背景下乡村规划各类控制区、线的划定），还是乡土设计关注的内容（如乡村景观的地域营造等）。总之，乡村规划的学理研究可以成为乡村规划转型的基础，也为中国规划理论创新提供了一条现实路径。
乡村规划的关键在于“因地制宜、融会贯通”，也就是规划的“在地性”与“协调性”。可以从四个方面来理解：借助规划推进乡村生产、生活、生态物质环境的改善；通过规划实现农村社会、文化、价值的提升；基于规划达成村民意愿、诉求的共识；利用规划形成乡村管治的公约。总之乡村规划的机制建设应打破传统理论与实践相分离的学术思维界线，在协调乡村社会、市场与价值、意义的过程中作出选择。在实践意义上，乡村规划应作为整合乡村自治与乡村管治的上下结合过程中的一种制度创新（图5）。
晏阳初认为乡村建设的使命是民族再造，归根结底是对人的改造，并倡导建立在平民教育基础上的乡村建设理念。在当下看来，“晏阳初模式”依然具有重要的启示意义。作为实现农民改造的最有效途径，乡村规划教育需要走出“学院派”之路，将当下面向学生的课堂拓展到社会，面向规划师和相关专业人群，并进一步向乡村村民延伸（图6）。
图6 拓展乡村规划教育
来自民间艺人等乡贤的村民内生追求，是乡村发展的永恒动力。赵宝江在谈及城市规划工作面临“第三个春天”时所提出的如何有效进行城市规划知识的宣传与普及问题，对今天的乡村规划而言依然适用。短暂的乡村生活体验、几户农民的问谈、无人机一扫而过的乡村调查，甚至仅仅是从观察者的角度界定了农民主体的自身意愿，之后便匆匆赶回城市、学校，撰写有关乡村问题及其出路的调查报告，勾勒美丽乡村的规划蓝图，是乡村规划教育亟须面对的问题。将大批“走马观花、坐‘想’其成”式的乡村规划调查、竞赛转变为带有“教育下乡”功能的乡村规划知识普及活动，似乎更具现实意义。UPI
作者：魏广君，大连民族大学建筑学院，讲师。agan_1011@163.com
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“超越精明收缩”的乡村规划转型与治理创新——国际经验与本土化建构
排版 | 徐嘟嘟
封面 | 张 立
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