北大光华周黎安：中国房价不断创新高背后的“政治经济学”
作者：周黎安，北京大学光华管理学院教授，博士生导师
来源：北京大学光华管理学院官网
内容根据周黎安于北大光华“思想光华媒体沙龙”的发言编辑整理
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最近这段时间，北上广深的房价飙升引起了广泛关注，也引发了很多讨论。有人比较了北京、上海、东京、洛杉矶建成区面积，发现东京的建成区面积是北京的4-5倍，可以容下北上广深。我相信这个是事实，再看中国城市建设用地占国土面积的比例，大约是0.7%，远低于日本、德国、法国，也低于美国。
为什么中国土地建设用地会出现这种特征？这跟我国特殊的土地管理制度有关。一个城市要扩张，首先要得到住建部、国土资源部批准的用地指标。也就是说，我国的城市建设用地一直在住建部、国土资源部的计划框架里，现在的计划标准是：每新增1万居民，能得到1平方公里的建设用地。给定从中央到省政府的城市建设规划和用地指标，地方政府要拿到更多的建设用地指标，必须想各种办法做大预期人口规模，比如新城再造、宜居城市、旅游城市、新技术产业园。这中间涉及地方政府跟上级政府之间的协商过程。
目前来看，一线城市一方面涌入了大量人口，另一方面，每次一、二线城市房价的上涨，都会导致该地政府收紧住宅用地的供应。以北京来例，2004年之后，北京住宅土地供应大幅度减少，2016年新增土地供应只有2004年的1%。我看到国土部的官员辟谣说，一线城市的房价跟土地供应没有关系。这个话是不是经得起推敲，大家可以用最简单的经济学常识分析。
发展越快的城市，容积率越小
房屋供给与土地建设用地的面积和规模有关，也与空间扩张的特征有关。即使城市建设用地的面积是固定的，但是在给定的城市住宅用地上，如果楼层盖得越高，居住的人口就越多。所以容积率（FAR）是一个非常关键的参数，如果容积率足够高，也就是单位面积土地上的建筑面积越大，那么，有限的建成区面积也不是问题。过去20年，中国城市的空间扩张有何主要特征？什么因素塑造了这些空间特征？
为了研究这个问题，我与王之（复旦大学经济学院助理教授）、张庆华（北大光华副教授）收集了我国202个地级市2000-2012年期间所有的土地交易数据，侧重住宅用地，包括每个地块的容积率、地理位置、交易价格、拍卖类型等相关信息。
上图上，横轴代表1990年至2010年的人口增长率，纵轴是这个城市的平均容积率，你会发现二者存在一个负相关关系。这说明：这20年间，城市人口增长越快的城市，容积率越低，即新建楼房的总楼层越少。典型如北京、上海，容积率在1-2之间，这跟我们对国外繁华城市高楼林立的印象是相悖的。跟纽约、东京这些国际大都市比，我们的北京、上海不仅建成面积小，楼也偏矮。
再看一张图，横轴代表20年的的人口增长率，纵轴代表地块离城市中心CBD的距离，这两个数据是正相关的，说明：发展越快的城市，越倾向于朝城市外围发展。像北京，从二环，到六环外，不断扩张。
严谨起见，我们控制了每个地块离城市中心（CBD）的距离，发现第一个结论仍然成立。即，城市人口增长快的一二线城市，容积率反而偏低。这些城市新增人口多，住房刚需不断增加，但土地供给在收紧，新建楼房又偏低，供需缺口就越来越大。这就是一二线城市房价在各种“泡沫论”的预测下不断走高的原因。从这个方面看，房地产市场的“供给侧”改革极为重要。
背后的政治经济学故事
为何增长越快的城市，更倾向于朝外发展，而不是朝上发展？
我们在论文中揭示了背后的政治经济学故事：地方官员不仅要推动城镇化的发展，同时也关心城市的GDP和财税增长，后者是决定官员晋升的重要指标（KPI）。在GDP和财税增长指标上，不同地方政府之间是竞争关系；而地方主政官员的战略选择，会决定城市扩张的空间特征。
刚才已经提到，城市用地指标是从住建部、国土资源部一级级争取下来的。当城市官员想发展城市时，面临“向上发展”和“向外扩张”两个选项：前者不用增加用地指标，但要对旧城进行改造，拆迁成本较高，而且在老城区建高楼可以发展金融业、服务业、高科技企业，但不可能大力发展制造业，对GDP和财税的推动力相对有限；后者需要向上级争取更多指标，要花很多的努力与上级政府谈判，但便于推动工业化和土地财政。最后呈现的结果是，发展越快的城市，越倾向于向外扩张，而不是集约使用稀缺的土地。
这个故事得到了一定的数据支持。我们收集了省会城市、副省会城市、地级市的官员晋升数据，构造了地方官员晋升强度的系数，中间值以上的是高激励（high），中间值以下的是低激励（low）。研究发现：一个城市的主政官员从高激励官员换成低激励官员（high to low）后，地块离城市CBD的平均距离更近了，总体容积率也更高了；另外一个城市的主政官员从低激励官员换成高激励官员（low to high）后，城市向外扩张的强度也是由低到高的。
我们作了进一步分析，发现年轻官员更倾向于城市“向外扩张”，而年老官员更倾向于“向上发展”。年轻官员更关心晋升，更希望在GDP和财税指标上脱颖而出，有更大动力向上级争取用地指标。年长官员这方面的的意愿要弱一点，也更可能选择“向上发展”。用类似的方法，这个故事也得到了数据的验证。
过去我们看到中国城市的空间扩张，背后当然有很多因素在起作用，我们这里想到的是官员的作用。他们的竞争激励塑造了他们对城市空间扩张不同的选择，使得中国的城市化、工业化与经济发展并行。因此，中国的大城市在有限的建成区面积当中既有容积率偏低的住宅，又有占地广阔的工业区，相比纽约、东京，北京和上海不仅建成区面积狭小，而且工业园还占据了相当的面积，这是中国城市发展独特的空间特征。
地价上涨的三个效应
再简单说一下我的第二个合作研究，合作者是普林斯顿大学博士后陈婷、北大光华教授刘晓蕾以及普斯顿大学经济系教授熊伟。初步的数据分析表明（见图5），在过去的2000—2015年中，商业用地价格是指数式的增长，工业用地价格增长缓慢。以2004年作为起点，工业用地涨了5倍，商用地的价格涨了20倍。
图5：2000-2015年的地价（Chen, Liu, Xiong, and Zhou, 2017）
在2000—2015年的企业投资当中，从2007年以后，制造业企业的土地投资比例越来越高，达到30-40%，其中主要是对商用地的投资，制造业企业买那么多商业用地干什么？很多企业把相当一部分投资用在囤地上（见图6）。
一个城市经历了快速的土地价格上涨，会带来三个效应。
首先是抵押效应，因为土地价格上涨，企业可以用囤积的土地到银行抵押，贷到更多资金。这确实有助于解决很多制造业企业融资的约束，这是积极的方面。
第二是投机效应，很多制造业企业看到土地价格上涨后，更可能购买商业用地。他们的主营业务并不需要购买商业用地，但他们拿资金购买商业用地等待升值，与此同时，研发投入、专利申请数量都下降了。这种转移伤害了企业长期发展的潜力。
第三是挤出效应，有地的企业融资能力强，可以拿到更多地，无地的企业贷款则更困难。而通常，国有企业更可能有地，民营企业更可能没有地。因此，地价上涨让民营企业在贷款方面是被挤出了。
数据显示，如果一个城市的地价上涨更快，该地制造业资源错配就越严重。过去20年，房地产对中国经济发展起到了非常大的拉动作用，功劳大家看得见。随着时间推移，一些城市的房价和地价的变化对实体经济确实产生了负面影响，这值得我们去研究，这样会更加全面地理解房地产市场对中国经济带来的综合影响。
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