重磅！美专家提出中美贸易战下一阶段谈判重点
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民智观点
The October Truce On U.S-China Trade Failed To Address Subsidies
文章来源 | 贸易和投资政策观察
作者 | Chad P.Bown, Jennifer Hillman
译者 | 刘若锋
想要真正解决中美贸易问题，需要有强有力的措施来解决未被提及的补贴问题。
中美十月份达成的“第一阶段”协议缓和了中美贸易摩擦。
但是，这一协议仍遗留了很多问题，其中一项便是中国并未停止补贴。
这也是美国政府要优先考虑的问题。如果这个问题不解决，中美之间的冲突就很难缓和。
然而，这些问题未取得进展，不光是因为中国不妥协，还因为美国政府在解决这个复杂问题上的一意孤行。
要判断贸易战的源头，并寻求解决问题的方法。其中根本的战略在于，美国应该怎样积极地参与WTO，而不是忽视它。
10月11日达成的协议并未撤消中美各自对对方价值数千亿美元的产品加征的关税。
相反，美国只是推迟了加征关税的时间，以换取中国购买更多美国农产品的承诺。
不过，中美双方在总统办公室的40分钟"亲切交谈"中，没有一次提到，双方达成的协议将如何解决中国的补贴问题，即使中国的补贴才是这场贸易战爆发的根源。
特朗普对这一问题的沉默令人震惊。
毕竟，在2018年3月的报告中，美国政府仍然继续倾向于对价值3600亿美元的中国进口产品征收关税，其中还涉及数十次的不公平补贴。
在这些补贴中，中国的补贴集中在2018年美国政府对价值超过500亿美元的钢铁、铝和太阳能电池板加征的关税。
这些关税主要打击了美国从它的经济盟友（而非中国）进口的产品。当前，这种情况仍然存在。
但是，中国的补贴给美国带来的挑战，从来都不是美国自己能成功解决的。
对WTO规则的完善
WTO关于补贴的规则存在许多问题，而中国的经济模式让这些问题更加突出。
但经过一些仔细的诊断，可以修复这些问题。（下面说的是WTO规则中存在的三个最大的问题。）
首先，WTO需要根据中国的经济模式来重新定义什么是补贴。
中国的经济体系及其对其他措施的战略性运用，创造了经济学家称之为“补贴”的举措。但坚持WTO规则的国家不会采取这些举措。
例如，国有企业不受市场力量的约束。而其他非国有企业则受益于国有企业提供额外的廉价投入，并从中获益。而当中国政府限制原材料出口时，另一个问题又出现了，对于使用上述投入的本国公司而言，他们获得了不正当的优惠，而这种行为增加了外国竞争对手的成本。
其次，WTO的举证责任可能需要转变。
当前，抱怨的国家必须证明中国的补贴在哪里存在。以及是如何损害他们的利益的。这个负担可以转到给予补贴的国家，以表明其补贴是良性的。
这种转变也将缓解外国公司的担忧，即过度的抱怨可能会导致中国的报复。
第三，可能需要强制执行一种新的制度。
目前的处罚-报复性关税或撤回补贴的命令，因违反补贴规则而软弱和无效。
因此，只有当美国是生产补贴的主要国家时，作为补贴威慑的美国的关税才能起到部分惩罚的作用。
如果美国只是许多进口国之一，关税的威慑力将会减弱。
更糟糕的是，目前尚不清楚补贴是否伤害了试图在第三国市场与中国出口竞争的美国企业。
生产钢铁、铝和太阳能电池板的美国公司的经验，揭示了只加征关税这一战略的局限性。
从历史上看，美国对中国的关税推动了这些产品的补贴出口到第三方的市场。
而随着美国从其他国家的进口量增加，美国国内的政治压力也随之增加，因为上述产业希望美国在其他国家加征关税，尽管他们并没有补贴。
2018年的明显结果是，这些贸易摩擦已经扩展到了中国以外的地区。
最终的结果是，从一开始就发放的补贴几乎没有什么威慑作用。
但补贴存在的问题有多严重？
世贸组织关于补贴的规则可能有很多不完善之处，但那又如何呢？
中国的补贴让美国和全球经济付出如此巨大的代价，以证明特朗普政府的贸易战损害的是美国的利益吗？
令人惊讶的是，答案也许还不清楚。关于中国对美国人的补贴有多高，谈判者应该把重点放在哪些部门，甚至政策上，都没有可靠的估计。
美国政策制定者现在正盲目地谈判。
例如：
他们把对效率低下的中国钢铁厂的补贴视为全球的大祸害，而不是气候变化中扮演的灾难性角色。
就中国而言，中国拒绝承认这项补贴，以及这些补贴给其他国家带来了问题，这让事情变得更糟。
尽管按人均收入来算中国仍然是比较贫穷的国家，中国的绝对经济规模意味着，有时它的补贴会使贸易流动发生重大变化，使得大部分海外的企业和工人都会受到伤害。
但是，需要对上述情况进行独立的经济评估，以便引入一些实用的数据。
对于如何提出成本估算的问题，确实存在一个历史模型。
20世纪80年代，世界农产品贸易面临着类似的补贴问题。当时几乎没有什么规则，相关的信息也比现在更少。
世界各地的政府对农民提供补贴的方式太多，以至于谈判人员甚至不知道从何说起。
他们是否应该把重点放在减少乳制品的国内价格支持计划上？还是对于小麦的出口补贴？亦或是对肥料的投入补贴？
为了帮助解决这一问题，经济合作与发展组织(经合组织)建立了一个框架，用于评估和报告各国和农产品补贴的规模。
有了这些评估，20世纪80年代的政策制定者就可以开始就补贴问题进行谈判。
虽然农业补贴的制度和结果至今仍不完善，但与目前有关中国工业补贴的斗争相比，讨论已经变得更有条理，更有事实根据。
为此目的，经合组织最近发表了一份关于全球铝工业的研究报告，对为谁补贴以及补贴多少等相关数值进行了估算。
调查发现，中国的补贴数额很大，而且采取了很多措施。 但它的研究也表明，中国并不是唯一提供补贴的国家。
这一点很重要：不能把中国单独挑出来。
要解决中国的补贴问题，其他国家也一样，必须把自己的政策和产业置于经济的聚光灯下。
美国、欧盟、日本和其他国家也需要打开它们的规则说明书。
正在进行的波音和空客补贴诉讼，以及特朗普政府继续救助农业部门，揭示了美欧自身的虚伪。
正在进行的谈判
在贸易战之前，日本、欧盟和美国启动了一项制定新的补贴规则三边进程。在2018年和2019年贸易战爆发期间，这项进程仍然有效。
这项进程现在需要放在优先项。中国必须参与进来。
虽然在中国进行的补贴改革的最大受益者是中国自己，但任何新的规则都需要成为适用于主要行为体的更大一揽子计划的一部分。
与中国达成的任何协议都需要权衡利弊。
答案不可能仅仅是重新定义规则，使各国更容易对中国征收惩罚性关税。
第一阶段的教训表明，单纯加征关税并不能解决问题，必须要胡萝卜大棒相结合。
补贴是经济问题，不是政治问题
特朗普与中国达成的小范围协议无疑让他更关注对中国加征关税给美国农民带来的痛苦这一政治问题，而不是中国的工业补贴问题。
他在白宫办公室发出的公告中多次提到了农民。
但在这场贸易战爆发之前，农民们基本上都在美国向中国出售数百亿美元的农产品中获益。是特朗普加征关税和中国对美国的回应使得农民的利益受到损害。
中美10月份达成的协议并没有解决这一问题。
要解决这个问题，唯一的办法就是改变政府只加征关税的策略，并在补贴问题上采取新的措施。
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