变更土地用途是否需收回土地并重新招拍挂|附18部法规相关规定

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江西省高级人民法院

土地出让后改变用途的程序不同于土地出让程序，故不适用强制招拍挂的规定

阅读提示：今日推送的案例认定土地出让后改变土地用途的程序不适用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条关于“商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地有两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让”的规定。但是实践中也应关注法律、法规、行政规定及土地使用权出让合同关于出让土地改变用途应当收回土地使用权实行招标拍卖挂牌出让的特殊规定或约定。

裁判要旨

土地供地出让与土地出让后改变建设用途是两种不同的程序，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条均规定的是政府对其已收储土地进行出让的程序，而非土地使用者取得土地之后办理变更登记的程序。

案情简介

一、2003年，南康市方正床单厂通过竞拍方式取得案涉地块的使用权，土地用途为工业用地。2004年，南康国土分局与南康市方正床单厂（个体工商户，经营者为赖正福）签订《国有土地使用权出让合同》。

二、2013年，赖正福向南康国土分局提交《关于请求办理南康市方正床单厂补交土地出让金的相关手续的请示》，请求办理案涉土地变更为居住用地的相关手续。南康国土分局向南康政府报告请示该事项，南康政府于2014年向南康国土分局作出康府办抄字（2014）177号抄告单，认为工业用地调整为商住用地应先由政府收回后，再编制土地拍卖方案进行网上公开拍卖出让。南康国土分局将该抄告单复印件送达给了赖正福。

三、赖正福对抄告单不服，向赣州中院提起诉讼，请求：确认抄告单中关于南康市方正床单厂土地用途变更登记程序的相关行政行为违法；依法变更康抄告单中关于南康市方正床单厂土地用途变更的登记程序；责令南康政府责成其下属部门在合理期限内依法给原告办理后续的土地用途变更登记及其他相关手续。赣州中院认为，抄告单针对南康市方正床单厂改变土地用途问题的意见符合法律规定。故判决驳回赖正福的诉讼请求。

四、赖正福不服，上诉至江西高院。江西高院改判：撤销南康政府作出的抄告单中关于南康市方正床单厂土地用途变更登记程序的内容。

败诉原因

江西高院改判撤销本案南康政府作出的案涉政行为的原因在于：

第一，本案可通过重新签订土地使用权出让合同并调整土地使用权出让金的方式办理变更登记手续。本案被诉行政行为的内容属于土地用途变更登记程序问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。据此，经批准同意改变土地用途的，土地使用者一般可通过签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同并调整土地使用权出让金的方式办理变更登记手续。而且案涉《国有土地使用权出让合同》第六条明确约定：“本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设工业用地项目。在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途应当取得甲方和城市规划主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权变更登记手续，换发土地使用权证书”。该约定在不违背法律、法规强制性规定的前提下，应当予以履行。

第二，本案土地用途变更并非应当收回土地使用权重新公开出让的情形。南康政府作出被诉行政行为时，关于改变土地用途应当收回土地使用权的强制性规定主要有《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）第四节关于“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门同意招标拍卖挂牌出让”的规定，以及《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十四条关于“土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让”的规定。但南康政府未提供证据证明案涉土地用途变更属于上述规定的应当收回土地使用权重新公开出让的情形。

第三，本案土地用途变更程序不适用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条关于“商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地有两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让”的规定及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条关于协议出让国有土地使用权范围的规定。土地供地出让与土地出让后改变建设用途是两种不同的程序，上述规定是政府对其已收储土地进行出让的程序，而非土地使用者取得土地之后办理变更登记的程序。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、国有土地使用权人向行政机关申请变更土地用途时，行政机关一般无权作出收回该土地使用权并重新招标拍卖挂牌出让的行政行为，除非《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确该情形下应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让。

二、土地使用权人无权直接诉请行政机关办理土地用途变更登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款规定，“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”，据此，批准改变土地用途后应由土地使用权人自行持批准文件向土地行政主管部门提出变更登记申请。本案江西高院也因此驳回了赖正福办理变更登记的诉讼请求。

三、根据《中华人民共和国土地管理法》及相关司法解释的规定，不按照批准的用途使用国有土地的，土地行政主管部门可责令交还土地，处以罚款，且出让方有权解除土地使用权出让合同。

相关法律规定

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第十八条  土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十八条  土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。

《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）

四、加强对开发区建设用地的集中统一管理。……协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。禁止将以征用方式取得的农民集体所有土地用于农业园区开发。各省、自治区、直辖市人民政府要对种植、养殖等农业园区的建设用地标准(或比例)做出规定，防止将农用地转为建设用地，变相搞房地产。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）

（十四）强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）

第四条  工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕第114号）

4.3 协议出让国有土地使用权范围

出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，方可采取协议方式，主要包括以下情况：

（1） 供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

（2） 原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（3） 划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（4） 出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；

（5） 法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

8. 出让土地改变用途等土地使用条件的处理

出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。

调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：

应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格

《中华人民共和国土地管理法》

第五十六条  建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第六条第二款  依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

本案被诉行政行为即康府办抄字（2014）177号抄告单中关于“按以下程序办理：（1）先由政府按法定程序彻底收回土地（含地上建筑物，有租赁关系的由区国资办承接），注销原有土地使用证，并对原土地使用权属和地上建筑物进行合理补偿（地上建筑物的补偿价值由财政、审计部门联合审核确定）。（2）政府收回土地后，变更土地用途并重新出具规划设计条件，由政府委托有资质的评估机构按商住用地规划条件进行价值评估，评估价值由区财政局和审计局认定后，再编制土地拍卖出让方案，经区政府批准后依法进行网上公开拍卖出让”的内容，属于土地用途变更登记程序问题。对此，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条及《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》第十六条亦与该条内容一致。根据上述法律法规，经批准同意改变土地用途的，土地使用者一般可通过签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同并调整土地使用权出让金的方式办理变更登记手续。本案上诉人赖正福（南康市方正床单厂）与原南康市国土资源局于2004年签订的《国有土地使用权出让合同》第六条明确约定：“本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设工业用地项目。在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途应当取得甲方和城市规划主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权变更登记手续，换发土地使用权证书”。该约定在不违背法律、法规强制性规定的前提下，应当予以履行。

经查，南康区政府于2014年7月24日作出本案被诉行政行为时，关于改变土地用途应当收回土地使用权的强制性规定主要有《国务院关于清理整顿各类开发区加强开发用地管理的通知》（国办发（2003）70号）第四节关于“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门同意招标拍卖挂牌出让”的规定以及《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发（2008）3号）第十四条关于“土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让”的规定。后国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《﹤国有建设用地使用权出让合同﹥示范文本》（国土资发（2008）86号）在第十八条即增加了由出让人有偿收回建设用地使用权的情形，并在使用说明第十二条中明确，“本合同第十八条中，在土地出让期限内，非经营性用地改变为经营性用地的，应当按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发（2008）3号）的规定执行。国家新出台的法律政策对改变土地用途有规定的，签订出让合同时，应当按照最新规定填写。”但本案被上诉人在作出被诉行政行为时，并未提供证据证明涉案土地属于《国务院关于清理整顿各类开发区加强开发用地管理的通知》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》规定的应当收回土地使用权重新公开出让的情形。

被上诉人提出其作出被诉行政行为的法律依据为《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条关于“商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地有两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让”的规定及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条关于协议出让国有土地使用权范围的规定。被上诉人认为本案涉案土地已经调整规划为居住用地，不属于法律规定的可以采取协议方式补交土地出让金改变土地用途的情况，故其可以要求彻底收回土地使用权并重新招拍挂出让。本院认为，土地供地出让与土地出让后改变建设用途是两种不同的程序，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条均规定的是政府对其已收储土地进行出让的程序，而非土地使用者取得土地之后办理变更登记的程序。且《协议出让国有土地使用权规范（试行）》在第4.3条规定协议出让范围的同时，于第8条专门规定了“出让土地改变用途等土地使用条件的处理”，即“出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记”。《协议出让国有土地使用权规定》第十六条亦有一致规定。被上诉人根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条作出本案被诉行政行为的答辩理由不能成立，本院不予支持。

上诉人另请求被上诉人履行给其办理该宗地的土地用途变更补交土地出让金手续的法定职责，或责成下属部门在合理期限内依法给其办理后续的土地用途变更登记及其他相关手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条关于“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”的规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款关于“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”的规定，批准改变土地用途后应由土地使用者持批准文件向土地行政主管部门提出申请，由土地行政主管部门依法审查处理。故该项诉请不属于被上诉人的法定行政职责，本院不予支持。

案件来源

赖正福与赣州市南康区人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书，[江西省高级人民法院（2016）赣行终1号]。

延伸阅读

一、国有土地用途变更相关规定

（一）《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》

4．3 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围

（1） 供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；

（2） 其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；

（3） 划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》 或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

（4） 划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

（5） 出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》 约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

（6） 法律、法规、行政规定明确应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。

（二）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）

五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度

……工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

（三）《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）

二、严格实行国有土地有偿使用制度

……

土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。

（四）《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）

第一条（产业用地政策含义）  产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业制定的专项用地政策。相关政策清单见附录，并可在中国政府网（www.gov.cn）和国土资源部门户网站（www.mlr.gov.cn）查询。

上述“特定行业”，不包括房地产业。

本指引适用于上述特定行业涉及的土地供应、开发利用和土地利用年度计划、土地供应计划编制及登记等工作。

第十八条（限制改变用途与分割转让）  对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，并记载到不动产登记簿和不动产权利证书，在分割转让审批、不动产统一登记管理等环节予以落实。

（五）《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）

一、明确政策，合理选择工业用地招标拍卖挂牌出让方式

……（五）分期建设的工业项目，市、县国土资源行政主管部门可以通过竞单位面积地价的方式确定招标拍卖挂牌竞得人（中标人），一次签订国有土地使用权出让合同，支付土地出让价款，再按照土地使用标准分期供地。自出让合同签订之日起两年内，办理完供地手续。分期建设的工业项目，不得改变土地用途，不得兴建职工住房。改变土地用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用途的，一律收回土地使用权重新招标拍卖挂牌出让。

三、明确约定工业用地出让各方的权利义务，加强合同履约管理

……（二）工业用地出让期限内，受让人在符合规划、不改变土地用途的前提下增加容积率的，经核准，不再增收土地价款；需要改变土地用途的，必须取得出让人和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，与出让人签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，由受让人按照批准改变时新土地使用条件下土地使用权市场价格与批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴出让金。出让合同或法律、法规、行政规定等明确改变土地用途应收回土地的，应当收回土地使用权，以招标拍卖挂牌方式重新出让。

（六）《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号）

二、明确政策，严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度

各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。

（七）《山东省高级人民法院2011年民事审判工作会议纪要》（鲁高法〔2011〕297号）

(一)关于以协议方式签订的土地使用权出让合同的效力问题

依据《城市房地产管理法》第12条的规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标的方式，也可以采取双方协议的方式。根据这一规定，协议是土地使用权出让的一种法定方式。2002年7月1日，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌等公开的方式出让，禁止以协议方式出让经营性用地。《物权法》第137条第2款也作了相似的规定。国土资源部的规定属于国家政策的范畴。根据上述规定，结合最高人民法院有关会议精神，2002年7月1日之后，凡是以协议方式签订的经营性建设用地使用权出让合同应依法认定为无效，但7月1日之前已经政府有关部门前置审批或者签订土地使用权出让合同的除外。

（八）《重庆市国土房管局关于完善地价政策促进商业商务房地产去库存的通知》（渝国土房管规发〔2017〕17号）

一、依法出让的商业商务用地或商住用地（含居住用地），申请修改控制性详细规划，属以下情形之一的，国土部门应报经有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权，并经规划部门依法修改控制性详细规划后，由国土部门按照法定程序重新招拍挂出让。

（一）整宗土地改变土地用途（用地性质）的（如：出让商业商务用地调整为居住用地）；

（二）原土地出让时设置了土地权利限制等前置条件未履行，或规划调整后将影响到合同履行的；

（三）已构成闲置土地的。

（九）《浙江省人民政府办公厅关于加强土地出让管理工作的通知》（浙政办发〔2015〕130号）

四、严格土地出让履约管理

（一）严格规划条件变更审批。土地出让成交后，一般不得改变土地用途和容积率等规划条件。确需变更土地用途和容积率等规划条件的，在符合《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》等法律法规规定的前提下，应履行专家论证、公示等程序；涉及修改所在地块控制性详细规划的，应依法修改规划，不得以会议纪要、抄告单等文件形式替代规定的变更程序。规划、国土资源、建设等部门要加强土地出让后合同约定、规划条件执行情况的监督检查。

（十）《安徽省国有经营性建设用地出让管理办法》(皖国土资规〔2016〕6号)

第十八条 严格国有出让土地使用条件管理。任何单位和个人不得擅自改变土地使用条件。确需改变土地用途，须经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，调整国有建设用地使用权出让金，但《国有建设用地使用权出让合同》、法律、法规等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。

（十一）四川省人民政府《关于进一步加强土地出让管理的规定》（川府发〔2014〕58号）

（八）完善土地出让合同内容。土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，受让人逾期不签订合同的，出让人应终止供地、不退还定金。土地出让合同应严格约定交地时间、开竣工时间、容积率等规划条件、价款及缴纳方式、违约责任等内容。出让价款缴纳期限不得超过1年，可一次性付款或分期付款；分期付款的，首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%且缴纳期限不得超过1个月。对工业用地改变用途的，必须明确约定由政府收回土地使用权，重新按规定程序出让。

（十）规范土地用途、容积率等规划条件调整。土地出让后，原则上不允许调整既定规划条件，确需调整土地用途、容积率指标的，必须符合法律法规政策规定并经政府常务会议审议决定。调整前和调整后的内容必须在批准调整后5日内向社会公示，公示时间不得少于20日。

（十二）《青海省人民政府关于进一步加强经营性建设用地招标拍卖挂牌出让管理的意见》（青政[2014]79号）

（九）严格规划条件调整。经营性建设用地出让后，原则上不允许调整既定规划条件；确需调整土地用途、容积率指标等规划条件的，由有关部门以听证会等形式听取利害关系人的意见并依法审查后，经土地出让领导机构集体决策，报同级人民政府批准。经批准调整容积率的，要按照批准调整时的地价，核定应补缴的土地出让价款。调整前和调整后的内容必须在批准调整后５日内向社会公示，公示时间不得少于２０日。严禁保障性住房用地改变用地性质。改变保障性住房用地性质搞房地产开发的，已建成的没收违法所得；在建和尚未开工建设的收回土地使用权，重新招标拍卖挂牌出让。

（十三）成都市人民政府关于贯彻省政府《关于进一步加强土地出让管理规定》的实施意见（成府发〔2015〕21号）

（五）加强科研办公用地管理。

公益性科研机构的科研和办公设施用地可采取行政划拨方式供地。其他科研和办公设施用地（非公益性科研机构的科研和办公设施用地，工业园区外的企业科研和办公设施用地等）不得兼容其他土地用途，一律采取挂牌或拍卖方式出让，按商服用地归类，土地出让的起始（叫）价不得低于出让地块所在地级别商服用地基准地价的70%，竞得人自持房屋产权比例不得低于70%，竞得后的土地不得改变土地用途。

（十四）《盘锦市人民政府关于规范国有建设用地使用权出让的若干意见》（盘政发〔2014〕22号）

2.工业、商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性土地出让，以及已供应需改变用途开发建设的土地，必须实行招标、拍卖、挂牌出让。

（十五）《漯河市人民政府关于严格规范国有建设用地使用权改变土地用途的通知》（漯政〔2011〕55号）

四、以出让等有偿方式取得非经营性用地和工业用地，因城市规划的更新和调整，拟由原土地用途改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地的，一律由市、县人民政府收回土地使用权，重新招标、拍卖、挂牌出让。

（十六）《汕尾市区非农业建设用地改变土地用途管理办法》（汕府办〔2008〕48号）

第五条  划拨土地或出让土地改变土地用途的，按以下规定执行：

（一）属于划拨土地改变用途的，凡法律法规和行政规定或者《国有土地划拨决定书》已明确划拨土地改变用途应当收回土地使用权的，经市人民政府批准，由土地行政主管部门依法依规收回划拨土地使用权。收回后，依法实行有偿供应，属于法律规定需要公开招标拍卖挂牌的，一律以招标拍卖挂牌方式供应。

凡法律法规和行政规定未明确，并且《国有土地划拨决定书》未约定划拨土地改变用途应当收回土地使用权的，且不纳入招标拍卖挂牌出让范围的，经市人民政府批准，可以给予办理协议出让手续，但应当按照现时该地评估的土地市场价格补缴土地出让金。

（二）属于出让土地使用权的土地、需改变用途的，出让合同和行政规定中明确约定或规定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权的，经市人民政府批准，由土地行政主管部门依法依规收回土地使用权（对出让土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据余期出让土地使用权价格确定）。收回后，依法重新公开供应；出让合同和行政规定未约定或明确规定的，按规定报经市政府批准后，由土地行政主管部门与土地使用者重新签订土地使用权出让合同，给予办理土地出让手续。

（十七）《抚州市人民政府办公室关于进一步规范工业用地供应管理控制改变土地用途的通知》（2017年10月26日生效）

四、严格控制工业用地改变土地用途。工业用地出让期限内，受让人在符合规划、不改变土地用途的前提下，对现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，经核准，不再增收土地价款。根据《关于进一步推进工业园区节约集约用地的若干措施》（赣府厅字〔2015〕30号）规定，工业用地一经出让不得随意变更用地性质，确需变更的，在符合城市总体规划的前提下，依法由政府收回后重新出让。市、县国土部门聘请评估机构对其工业用地、地上建筑物和附属物等进行评估，根据评估结果确定补偿价格，与土地使用权人签订补偿协议。对土地使用权人补偿到位后，由国土部门办理收储手续，不动产权属登记机关办理注销登记手续。

（十八）南充市人民政府《关于加强土地出让管理工作规定》（南府发〔2017〕4号)

（十六）加强出让土地用途监管。严格禁止公开出让土地擅自改变用途。工业用地出让规划条件中不准附带房地产用地，出让合同必须明确约定改变用途应由当地政府收回后变更用途并公开出让，土地使用者不得自主提出变更用途。凡以划拨方式取得的保障性住房用地，一律不得改变用地性质。坚决依法打击擅自调整容积率的行为，经依法批准调整容积率的，应严格按规定补缴土地出让金。

二、关于国有土地使用权用途变更的相关案例

裁判规则一：工业用地变更为商业用地的，必须采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

案例1：广西柳州赐福房地产有限公司合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂民申934号]认为，“赐福公司认为根据《合作开发合同书》第四条第4点约定，仙人湾加油站应在2014年4月前将涉案土地由工业用地转变为商业用地，但根据《中华人民共和国物权法》第九条规定：‘不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。’第一百三十七条第二款规定：‘工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。’《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：‘土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。’《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条：‘商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。’土地性质的变更采取登记主义，需要取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金后方可申请变更登记；工业用地变更为商业用地的，必须采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”

裁判规则二：土地使用权转让合同约定转让后改变土地用途，通过政府以招拍挂的方式进行转让，该约定符合相关法律法规的规定。

案例2：安达市汇龙房地产开发有限公司、黑龙江双龙房地产开发有限公司、原审被告大庆市汇龙程宇购物广场有限公司建设用地使用权转让合同纠纷二审民事判决书[黑龙江省高级人民法院(2014)黑民终字第49号]认为，“关于汇龙开发公司主张通过招拍挂取得涉案土地使用权，无需向双龙开发公司支付转让款的问题。瀚尊开发公司出让取得了涉案土地使用权，依法有权利转让该土地使用权。其与汇龙开发公司签订《协议书》，约定将土地使用权转让，汇龙开发公司作为土地使用受让人，应当支付转让价款。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条规定：‘以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金’；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：‘土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得对方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记’，该条例第二十七条规定：‘土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条第十八条的规定办理。’国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：‘商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。’涉案土地在转让时的用途为住宅用地，转让后的用途为建设商业用房。双方在《协议书》中明确约定，转让时通过政府以招拍挂的方式转让土地使用权，并约定了规划设计方案经政府批准后办理招拍挂手续，缴纳招拍挂保证金，土地出让金交纳的义务人为汇龙购物广场。该约定内容符合上述法律法规的规定。实际履行中，经政府有关部门批准后，安达市国土资源局对涉案土地按照上述规定，通过招拍挂形式对涉案土地使用权进行拍卖，并且汇龙开发公司通过竞拍取得商业用地使用权后，仍然向双龙开发公司支付转让款并出具欠据。综上，因汇龙购物广场、汇龙开发公司基于土地使用权转让协议约定、土地改变用途的事实、相关关法律法规的规定，应当履行土地竞拍程序、缴纳土地出让金并给付转让款。汇龙开发公司主张取得涉案土地使用权与双龙开发公司无关，不应支付转让款的上诉理由不能成立，本院不予支持。”

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主编简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》、《企业家刑事法律风险防范》、《公司保卫战》、《公司法司法解释四裁判综述及诉讼指南》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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