卫龙宝、王文亭 | 农民工市民化的成本与收益：研究评述与理论框架构建【转】

摘    要：农民工市民化不仅存在成本, 收益也不容忽视。在成本与收益进行比较分析后, 才能更加合理地分摊市民化的成本, 推进高质高效的市民化。首先, 从农民工市民化的成本、收益、成本与收益的关系、成本分摊机制等方面对已有文献进行了梳理总结。其次, 首次总结了农民工市民化成本与收益关系中的两大矛盾:农民工个人福利最大化与社会福利最大化不一致的矛盾、农民工市民化成本与收益同期不匹配的矛盾, 并构建了一个以矛盾为导向的分摊成本与收益的理论框架。最后, 分析了以往文献中存在的问题, 并对未来的研究提出了展望。

农民工市民化是指在城市就业的农村劳动力在城市中长期定居, 同时获得与城市居民同样的社会保障和公共服务, 是个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区的过程。改革开放以来, 随着限制劳动力流动政策的逐步放宽, 大量农民外出务工, 形成了大规模的农民工群体, 但由于中国特殊的户籍管理制度, 农民工没有城市户口, 无法享受应有的社会保障和公共服务。从图1可以看出, 在农民向城市就业转移的同时, 大量农民工难以融入城市社会, 市民化进程滞后, 户籍城镇化率远低于人口城镇化率, 半城市化和不完全城市化问题凸显。

图1 我国农民工市民化进程 

近年来, 关于农民工市民化成本与收益问题的研究较多, 但是较为分散, 不足以形成一个系统的理论框架。农民工市民化的不断推进, 不仅需要相关制度的改革, 更需要资金的投入, 以满足市民化过程中的基本权力的保障和公共服务的平等享受。收益因素也影响着市民化过程中所有经济行为主体和利益相关者的选择。本文将从农民工市民化的成本、收益、成本与收益的关系、成本分摊机制等方面对现有文献进行梳理与总结, 厘清其内部关系与矛盾, 以期形成一个分析农民工市民化成本与收益理论框架的雏形。

一、农民工市民化的总成本

根据成本与收益理论, 社会成本主要来自于经济主体的外部性, 而外部性主要来自于市场机制和相关政策的不完善。从社会成本理论出发, 农民工市民化中的社会成本来源于农民工劳动制度性的贬值与基本权利的丧失, 是长期以来的二元经济体制导致制度失灵的结果, 也是政府和企业对农民工的劳动贬值与基本权益缺失的补偿。

中国农民工市民化具有特殊性, 国外农民非农化模式的研究对我国的借鉴意义不大。相对来说, 国际关于移民国民化的研究与中国农民工市民化更加相似, 对我国也更具有借鉴意义。Vernez等认为移民成本包含联邦政府提供公共服务的支出、国防、科技扶持、行政支出与国债利息支出等。Borjas等在研究美国移民问题时发现, 政府为每个移民的公共开支所支付的成本在不断增加。同样以美国为例, Camarota测算发现为推进无证移民国民化, 美国政府除了为其承担社会动荡的风险, 还要承担提供公共服务的成本, 预计为288亿美元。Chiswick从福利经济学的角度出发, 认为移民会恶化本地居民的生活状况, 因为移民中新增低技能劳动力将导致所有低技能工人的工资下降和就业减少。同时, 低技能工人的增加将导致边际生产力的增加, 从而提高高技能工人的工资率和资本回报率, 使其逐渐偏离帕累托最优点。除此之外, 移民成本还包含非经济成本, Giordani等指出移民进入移民国后会产生“拥挤效应” (congestion effect) , 从而增加移民融入社会的成本;Jiménez[9]通过与123位第二代墨西哥裔美国人深入访谈后发现, 社会环境与文化的差异会带来额外的移民成本。

在国内, 关于农民工市民化成本的研究主要关注的是成本结构与成本测算。在成本构成方面, 杜海峰等认为农民工市民化总成本由农民工承担的私人成本与政府、企业承担的外部成本构成。私人成本中显性成本主要有生活和住房成本、社会保障成本和机会成本, 隐性成本主要有失业风险成本、社会交往成本和子女教育成本;外部成本中的公共成本主要有社会保障成本、基础设施建设成本、公共管理成本、保障住房成本和促进就业成本, 企业成本包括社会保障成本、技能培训成本和工资歧视成本。张国胜、曹兵等从发展的角度出发, 指出农民工市民化的成本应包括私人发展成本与公共发展成本。前者主要为个人生活成本和保险成本。后者主要由政府承担, 包括公共管理成本和社会保障成本。胡桂兰等认为农民工市民化成本仅包括社会成本, 不包括私人成本。而国务院发展研究中心课题组、陆成林和冯俏彬则认为公共成本指除去企业承担部分的政府财政支出增加的部分。总体来说, 按照成本的不同承担者, 大部分研究将其划分为政府成本、企业成本、农民工个人成本3个部分。此外, 农民工市民化中的个人成本不仅包括经济成本, 还有预期的社会心理成本与潜在的机会成本 (如放弃土地的机会成本等) 等;农民工和城市居民处于不同层级的社会空间结构之中, 农民工市民化意味着农民工群体向城市居民群体的跨阶层性的向上流动, 当农民工对当前获得的价值地位与其期望不一致时, 会形成相对剥夺感, 使农民工在城市生活融合中的政治、文化和情感等受到排斥, 从而产生社会心理成本。

成本测算是农民工市民化成本分析中的重点, 大部分研究主要讨论的是政府支出和社会成本。在政府支出方面, 国务院发展研究中心课题组定义成本短期以子女教育和保障性住房支出为主, 长期支出以养老保险补贴为主, 计算政府对于市民化社会成本的年人均支出为8万元左右。陆成林在考量政府基本公共服务供给的基础上将成本区分为下限成本和上限成本, 分类加总测算出辽宁省农民工市民化的成本在人均2.5~7.5万元之间。姚毅等基于公共服务均等化视角, 通过构建计量模型进行实证分析, 选取财政支出作为被解释变量, 城镇户籍人口规模为解释变量, 通过回归分析, 得出市民化的成本为解释变量的系数, 即增加一个城镇户籍人口所需要增加的财政支出, 得出四川省农民工市民化成本为每年每人5.3万元。

在社会成本方面, 张国胜和杨先明测算得到东部沿海地区第一代农民工市民化成本约年人均9.8万元, 高于第二代农民工约1.2万元, 西北内陆地区第一代农民工约5.7万元, 高于第二代农民工约0.7万元。2014年的《中国农业转移人口市民化进程报告》指出我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6、10.4和10.6万元, 全国平均为13.1万元。张继良等[21]利用人口普查数据计算出江苏省农民工市民化成本约为12.3万元, 第二代农民工的成本约为14.3万元, 高于第一代农民工约为3.1万元;江苏省内部市民化成本也存在明显地域差异, 由高到低分别为:苏南14.6万元、苏中12.4万元、苏北11万元。由此可以看出, 由于不同研究核算标准差异较大, 社会成本的地域差异性和代际差异性较为明显。

不同研究在测算口径和测算方法上存在差异, 本文进行了归纳整理, 详见表1。

表1 农民工市民化成本构成与测算方法    

大部分政府成本的测算结果集中在人均3~8万元之间, 社会总成本的测算结果集中在人均5~15万元之间。从横向的地域差别来看, 一二线城市农民工市民化的成本大于三四线城市, 沿海地区农民工市民化成本大于内陆地区;从纵向的代际差异来看, 新一代农民工市民化的成本可能会超越第一代农民工。

二、农民工市民化总收益

“成本”是影响农民工选择市民化和政府推进市民化的重要约束条件, 但不是决定性因素。同时, 农民工市民化在我国经济社会发展中的作用也无法仅仅以“成本”衡量。舒尔茨提出了人力资本投资的成本收益理论, 农民工选择市民化是对自己进行的人力资本投资, 花费成本的同时必然存在收益。因此, 面对市民化问题, 除了看到成本, 更必须看到收益。

同样, 本文将农民工市民化类比国外的移民现象。Borjas认为移民的经济效益来自于移民劳动者与其他生产要素的互补性, 且两者差异越大, 经济效益越大, 最终移民带来的经济贡献率会逐渐提高, 超过政府支出的公共成本, 长期来看移民国民化的收益大于成本, 对于经济发展有促进作用。Dustmann等基于线性回归模型, 研究发现欧洲的移民并没有造成福利制度的负担, 反而加强了财政收入, 主要因为移民的劳动力参与率和间接税的比例较高, 福利和公共服务的使用较少。Clemens等[24]研究发现如果可以打破全世界范围内劳动力流动的屏障, 劳动力自由流动所产生的收益会超过全世界GDP的总和。Meissner[25]和Münz等[26]认为移民对人口和劳动力增长有积极影响, 可以适当缓解人口老龄化并优化人口和就业结构。此外, Bommes等认为移民可以带来规模经济, 生产率提高可以带来正向的溢出效应, 包括促进国际贸易、降低消费品价格、扩大内需、带动资本投资与提高工资水平等。

国内的大部分研究者将农民工市民化收益划分为经济收益与社会收益。经济收益主要包括拉动城市消费水平, 提高农民工自身收入等。从消费层面看, 宋立刚等以及郭晓鸣等认为我国未来促进农民工家庭进入城市成为市民, 可带来巨大的消费需求, 是扩大内需的重要来源。从国家经济增长层面看, 一方面, 农业人口迁移至城市增加了城市劳动力的供给, 城市非熟练工人与农民工的相互替代提高了劳动力的供给质量, 帮助实现了就业市场的结构优化;另一方面, 农民工市民化进程中, 城市中的农民工从生产率低的部门转移到生产率高的部门, 提高了生产率水平, 从而达到提高潜在增长率的效果。Cai等研究发现, 非农就业人口每增加1%, 国内生产总值的增长率会提高0.88%。国务院发展研究中心课题组通过DRC-CGE模型模拟测算得出每年每1 000万人的市民化可以使经济增速提高约1个百分点。此外, 农民工市民化的经济收益还体现在财政收入贡献方面, 胡桂兰等采用广州市的统计数据计算发现农民工市民化后为当地政府所提供的财政收入远大于市民化的成本, 两者收支相抵有盈余。

农民工市民化的社会收益主要包括促进城镇化进程、城市建设、城乡二三产业发展、农村土地制度改革以及提升人力资本等。吕炜等基于CGE模型, 模拟分析了农民工市民化对城乡收入差距的影响。研究表明, 农民工市民化有助于缩小我国收入差距, 缩小城乡收入差距的力度与人均转移支付额度成正比。农民工市民化是基本公共服务均等化的过程, 这不仅有助于缩小收入差距, 而且有助于农业转移人口切断贫困的代际传递。胡桂兰等认为农民工受到城市外部环境影响, 思想意识和文明程度会因为文化的融合而发生改变, 他们的素质会得到改善。此外, 目前的“半城市化”问题导致农地无法集中, 农业机械化和农业现代化进程受阻, 在这样的大背景下, 农民工市民化有助于促进农业生产方式的改变, 有利于形成新型农业经营主体。

本文对农民工市民化收益的研究进行了归纳整理, 详见表2。

表2 农民工市民化收益构成与测算方法     

三、成本与收益的比较关系

研究农民工市民化成本与收益关系有两个目的:第一, 真实的收益和成本有助于我们形成对农民工市民化这一改革的共识。第二, 通过比较成本与收益, 研究成本与收益的分摊机制, 提出农民工市民化推进策略。利用改革带来的总体净收益进一步推进改革的深化, 增强改革动力。

同样地, 本文将类比国外的移民研究。Borjas将移民问题类比国际贸易, 指出移民使经济总量增长的同时也伴随着利益的重新分配:本地劳动者工资降低, 商品价格下降, 本地消费者获利, 具体计算出两者的差额为“移民剩余” (immigration surplus) 大约为70亿美元。Drinkwater等认为25岁以后的非西方移民, 对公共部门是存在净贡献的, 因为他们能够提供廉价的劳动力, 同时保持社会失业率维持在较低水平。Dustmann等通过比较英国移民的税收支出与移民接受的政府支持, 来研究成本与收益的关系, 移民在进入国家的初始阶段, 就业率高于本地居民, 工资水平偏低, 但是移民得到的来自政府的经济支持少于本地居民, 比较得出移民给政府带来了正向的财政收入。Sjaastad认为迁移中成本与收益的关系不仅取决于市场结构和社会资源的流动性, 还与政府的税收政策相关。

目前国内对农民工市民化成本与收益单独的研究较多, 对于两者关系和比较的研究则非常少。欧阳力胜建立计量模型并使用非线性曲线拟合了市民化成本与收益随农民工人口规模的变动情况, 市民化的成本与收益均与人口规模正相关。蔡昉认为农民工市民化的收益远高于其成本, 农民工市民化可以带来制度性的改革红利, 使GDP增加约1至2个百分点。周春山等以广东省为例, 从地区差异的视角分析发现市民化收益的地区差异性小于市民化成本的地区差异性, 成本和收益达到平衡需要5.5年。

从国外和国内的研究可以看出, 农民工市民化长期的收益高于成本的结论是普遍的, 但是两者之间的关系也存在两大矛盾。其一, 农民工个人福利最大化与社会福利最大化不一致的矛盾。在市民化进程中, 政府常常忽视农民工的基本福利并将“农民工低工资、低福利”当作一种市场机制长期运行, 农民工的工资水平低于均衡价格, 政府、企业等经济主体长期享受了农民工的权益损失;由此产生的社会保障、公共服务等成本都由农民工个人承担。也就是说, 市民化中本属于农民工的私人收益被归为社会收益, 政府和企业福利的增加是建立在降低农民工福利的基础上, 很显然偏离了帕累托最优水平。其二, 农民工市民化的成本与收益存在同期不匹配的矛盾。初期常常出现一段时间内成本远高于收益的情形, 导致农民工市民化的动力不足;政府一方面希望通过市民化推动经济发展, 但又担心为此付出巨额的成本, 所以政府在市民化进程中的政策反应相对被动, 很难顾全大局。

四、成本的分摊机制

为了解决农民工市民化成本与收益关系中的两大矛盾, 应构建合理的成本分摊机制, 以推进高质量、高效率的农民工市民化。在厘清农民工市民化成本与收益的关系后, 根据不同情况设计成本分摊机制才更有意义, 蔡昉认为推进农民工市民化应该形成一种良性循环, 即充分利用改革带来的收益推进下一步改革。

目前, 国内大部分学者认为农民工市民化成本应该建立以政府为主、个人和企业共同参与的成本分摊机制。

在政府方面, 大部分研究认为政府应当承担大部分的市民化成本。刘斯斯和冯俏彬提出中央政府应积极为农民工提供随迁子女教育和社会保障的资金, 而地方政府应重点关注农民工的社会救助、保障性住房、就业和城市管理等方面。可以从政府级次和东、中、西部农民工比例的角度考虑, 由直辖市、省会城市和地级市政府分别承担不同比例的农民工市民化成本。此外, 张继良等认为政府在使用转移支付时, 可以根据当地的实际情况采取地区差异化的策略, 同时将转移支付额度分阶段进行, 以平衡地区间的实际负担水平。但蔡瑞林从另一个视角指出在被动市民化情形下, 政府是土地增值最大的受益者, 获利水平高于公共成本, 而农民的整体利益受到了剥夺。因此, 被动市民化产生的公共成本不是政府的包袱, 而应是政府获利后对失地农民的反哺。

在企业方面, 眭海霞等认为企业要保障农民工的合法劳动权益, 同时分摊市民化的社会保障成本。同时, 企业应重视农民工的教育和技能培训, 提高农民工的人力资本和潜在生产力, 逐步增强农民工适应城市生产和生活的能力。

在农民工自身方面, 邹伟认为目前我国农民工更偏好不彻底市民化, 主要原因是彻底市民化的成本相对较高、收益相对较低, 完全市民化的门槛超过了农民工的承受力。因此, 为提高农民工的经济能力, 增加其物质资本, 应当以法律的形式确保农民工工资的有效发放。其次, 应保障农民工的农地财产权, 加大劳动技能培训, 提高农民工自身承担风险的能力和成本支付能力。再次, 应完善社会关系网络以增加农民工的社会资本和权力资本。最后, 考虑到不同城市有不同的发展需求, 不同农民工对城市生活的支撑能力不同, 可以引导农民工分层城镇化, 从而降低其个人成本。

通过以上的梳理和分析, 本文在综合各个观点、厘清逻辑关系的基础上, 构建一个由矛盾导向的农民工市民化成本分摊机制 (见图2) , 以推进高效高质的农民工市民化。

图2 以矛盾为导向的农民工市民化成本分摊机制设计思路 

具体逻辑思路:

 (1) 为了解决农民工个人福利与社会福利最大化不一致的矛盾, 本文认为农民工个人应承担一部分社会保障费用、自身教育和生活费用, 提高自身的社会资本、人力资本、权利资本和物质资本。

 (2) 由于政府、企业和其他经济主体长期以来享受着农民工带来的人口红利和权益损失, 应将这一部分还给农民工群体以降低其私人成本, 并逐步进行帕累托改进。 

(3) 为了解决农民工市民化成本与收益同期不匹配的矛盾, 本文认为应通过内部化外部成本以控制巨额的社会成本, 如:企业利用农民工带来的利润负担农民工的部分就业成本和社会保险费用、政府利用农民工缴纳的税收负担市民化过程中基础设施建设等成本、利用推进土地制度改革得到的农地流转收益和土地转让收益弥补其他社会成本。

 (4) 应鼓励公共财政分摊难以内部化的成本, 如中央政府的转移支付和地方政府的专项基金。

五、文献评析和研究展望

(一) 文献评析

如上所述, 目前学术界关于农民工市民化成本与收益问题的研究取得了丰富的成果, 但仍存在几点不足。

1.针对目前农民工市民化成本与收益的研究缺少一个完整的理论框架, 很多研究不全面, 显得细碎化, 对于推进农民工市民化进程的借鉴意义不大。

2.在研究对象方面, 现有研究主要以进城农民工为研究对象, 对非进城农民工 (失地农民、就地转移农民) 和进城非就业人口 (随迁家属和子女) 的研究较少。事实上, 后两类的转移人口在市民化进程中更加缺乏主动性, 也是更加需要给予关注的。

3.在农民工市民化成本方面: (1) 不同的成本构成标准和测算方法导致测算结果不同, 不确定性因素增加。 (2) 普遍存在高估成分, 因为没有区分当期成本和长期成本, 忽视成本支付的分散性, 使总成本估算偏高, 导致政府和城市居民对改革望而生畏。 (3) 大部分研究往往忽略了一些隐性成本项目, 如机会成本和社会心理成本等。 (4) 目前研究多为定量分析, 对国家、地区等不同层面的比较研究较少, 在市民化成本的总体情况、地区差异和变化规律等方面的研究较少。

4.在农民工市民化收益和成本与收益比较方面: (1) 研究力度不足, 已有研究更多地关注农民工市民化的成本问题, 市民化收益部分以及成本与收益的比较部分则相对较少。 (2) 高估农民工市民化的成本, 低估农民工市民化收益。 (3) 对经济收益和社会收益的量化研究和实证研究较少, 对于制度因素导致收益的变动情况的研究稀缺, 大部分研究多为定性分析和理论研究, 很难有强大的说服力。

5.在成本与收益的分摊机制上: (1) 满足政府与农民工的福利最大化的条件往往不同, 如何匹配个体与整体的利益?如何平衡政府在分摊机制中的作用与农民工自身的资本积累, 这是大部分研究忽视的问题。 (2) 关于农民工市民化收益的共享机制, 以及如何在不同时间段充分利用收益弥补成本的问题, 同样鲜有学者研究。

(二) 研究方向

根据对相关文献的梳理与总结, 本文提出了该领域未来可能的研究方向。

1.从经济学角度构建农民工市民化成本与收益整体的研究框架, 农民工市民化的推进涉及到各个制度的改革, 制度的改革取决于各个主体对改革成本与收益的估计。整体框架的缺乏导致政策的制定难以顾全大局, 为解决这个问题, 应该理清成本与收益的内在联系, 构建农民工市民化成本与收益的理论分析框架。

2.在研究对象上, 重视进城非就业转移人口市民化过程, 促进农民工以家庭或群体为单位融入社会。同时, 目前随着美丽乡村建设的推进和农村产业集群的不断壮大, 就地转移农民和农民工回流现象十分普遍, 对非进城转移人口市民化成本收益的研究有助于农业转移人口的分层城镇化。此外, 应避免统一标准, 构建农民工市民化的分类体系, 比如区分跨省转移的农民工和省内转移的农民工, 从而更有针对性地为政府推进市民化起到分类指引作用。

3.在测算标准上, 应规范市民化成本收益的含义与测算方法。同时, 为避免成本测算过程中出现高估和低估的偏差, 应该根据不同城市实际情况, 补充或剔除相应项目的成本。

4.在成本的测算方法上, 应分时间段多层次、多角度考虑。深入研究农民工市民化成本的地域差异和代际差异;基于农民工群体的分化状况, 测算不同类型人群市民化的成本, 以制定差别政策、设计相对应的成本分摊机制;从农民工退出农村、进入城市、城市融合3个环节分别测算对应的市民化成本, 从而合理区分短期成本和长期成本, 避免成本的一次性夸大成分。

5.应转变农民工市民化成本和收益的研究重点。加强对市民化收益的研究力度, 通过定量分析和实证分析合理测算市民化收益;加强成本收益比较关系和收益共享机制的研究力度, 从而增强政府、农民工、第三方经济主体和其他利益相关者参与推进农民工市民化的积极性。

——END

编者注：

• 本文转自：卫龙宝,王文亭.农民工市民化的成本与收益:研究评述与理论框架构建[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2018,18(03):37-44.

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