何秀荣：改革40年的反贫困认识与后脱贫战略前瞻【转】

前注：2018年10月21日，中国农业大学北京食品安全政策与战略研究中心以及经济管理学院共同举办了“纪念农村改革40周年”学术研讨会。中国农业大学经济管理学院网站及其公众号刊登了部分专家的发言，“三农学术”将陆续转载。如有不妥，请联系删除。

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10月21日，中国农业大学经济管理学院“纪念农村改革40周年研讨会”在东区图书馆报告厅召开，何秀荣教授在会上做特邀报告。以下为全文实录：

各位老师、同学早上好！非常高兴有机会来汇报自己的一些想法。说实话，我们学院如此大规模、关起门来内部做报告交流其实还是蛮少的。以往我们或是以请外面专家为主的报告、或是我们内部小范围的讨论。今天不一样，没有外部人员、都是经管学院内部的师生，而且全院老师大规模参会。因为是内部交流，谈起来也就可以放开一点。非常希望这种学术状态能够延续下去，内部展开更多的学术观点交流甚至争论。

今年是我国改革开放40年，改革开放确实使人感悟很多。毕竟是经历过这个改革时代。正如刚才辛老师说的，封建社会以来的很长一段时间内，我们很多东西的变化很小很慢，有些几乎没有变化。但这40年改革确实发生了翻天覆地的变化，很多东西确实是以前想不到的，各行各业都有述说不尽的变化。我今天想说的是，40年改革的我国反贫困这件事。虽然反贫困研究不是我的专长，但因为最近连续参加了中央统战部组织的两次扶贫调研活动，又参加了一个2020年后扶贫战略的讨论会，这样就对扶贫问题有了一些深化的思考。刚好农业农村部今年纪念改革40年要求交一篇文章，我问反贫困有人写吗？得知还没人写这个话题，我说那我就写这话题吧。这里我非常感谢林万龙老师，因为成文后，四川社科院郭晓鸣副院长要把我这篇文章拿到他们的《农村经济》上刊登，我在反贫困研究领域属于“打酱油”的，就让林万龙教授帮我把关。林教授一直做公共物品、反贫困领域的研究，他给我提出了很多建设性的建议。现在就把该文的观点搬出来，向大家汇报。

大家知道，反贫困是当今各国政府的主要政策目标之一，所以有很多的扶贫活动，但光有扶贫行为是不够的，关键是要有脱贫效果。很多发展中国家的脱贫效果并不好，但中国脱贫效果非常显著，这里面就有很多东西需要思考，尤其是“中国经验”。

改革开放之前，我们一直冀望走集体经济道路来达到共同富裕的结果，所以我们从前期尚欠明确的合作社，到后面非常明确的人民公社是非常明确的。现在大家都知道，实际上这条道路没有走通，甚至可以说是失败的，否则就不会有后面以解决温饱为初衷的农村改革。

我认为，中国真正有效的反贫困始于农村改革。1978年以前，大家都非常贫困，说实话，农民几乎都在贫困状况。我当时在浙江山区插队，大家知道浙江还是比较富庶的地方，我不少高中同学插队的地区,包括萧山，干一天活以10工分计算的话，只有人民币2毛钱的工值。尽管说那时候货币比现在值钱，2毛钱也是极低的收入。何况妇女和知青干一天活是拿不到10工分的。因此，不少农户和知青在年终结算扣除粮棉油和秸秆的实物分配后，还欠生产队钱。1978年实行以“大包干”为代表的农村改革后，农村改革从初期的粮食增产解决温饱问题，延伸到种植经济作物增加农业收入，再突破到大办乡镇企业获取农村工业化收入，最后演进到进城获取异地非农就业收入，为缓贫脱贫起到了重大作用。

今天国内外都看到了中国扶贫脱贫的巨大成就，从世界范围看，我把它大致归纳四个明确的特点：

第一点，脱贫人口多。如果按照1978年的脱贫标准，包括把后面新增长人口算进去，中国农村脱贫大概是8亿人，这在全世界是绝无仅有的。

第二点，扶贫的速度快。全世界没有一个国家在这么大贫困人口规模上，用这么短短一段时间就达到自己的脱贫目标，这在全世界也是绝无仅有的。

第三点，我们脱贫的地区很广泛。如果局部地区脱贫，那不稀奇。我记得上世纪90年代，有人说中国贫穷落后、发展慢，当时朱镕基总理说，中国是大国、地区不平衡严重，如果我把长江中下游苏沪杭这个小区域来计算，也未必贫穷落实，发展也未必慢。可见大国脱贫的难度，今天这个大国普遍的从南到北，从东到西，全部的脱贫效果都非常得显著，这也是全世界少见的。

第四点，我们的总体脱贫比较稳定，脱贫最怕返贫，返贫在个体或局部会发生，但我们从总体上没有出现返贫。世界很多发展中国家出现过总体返贫，尤其在金融危机和食品危机时。

这里有几图表作为上述观点的佐证。我们的扶贫标准提高过三次，如果用1978年的标准算，脱贫约8亿人。每当贫困人口已经很少时，但标准一提，贫困人口柱就高了。大家可以看到，这条绿线是2010年的标准，这里分别显示了2010年新旧标准下的贫困人口数，标准一提，本来只有2千多万的贫困人口就马上就变成1.6亿的贫困人口，但到2017年很快就又减到了3千万左右。那么这个现象表明脱贫效果确实是非常好的。如果从贫困发生率来看，大家可以看到，到了2.8%，随着标准提高变为17.2%，马上又降到了3.1%。这张表显示的是东、中、西三大区域的脱贫效果，大家可以清楚看到，东中西的贫困人口分布指标也是在不断地迅速减少或降低，这就是我们的扶贫脱贫效果。至此，我的第一部分就是想展示一下我国扶贫脱贫的巨大成就。

尽管西方发达国家对我们有一些的非议，诸如人权等等，但在反贫困这件事上他们都一直认为中国的成效是非常的巨大的，而且是全世界的典范，因为全世界反贫困，如果没有中国贡献，它的目标连一半也实现不了。

那么现在我们来看一下，为什么中国能做到？而其他国家不能像中国那么做到？扶贫以前没有进入政府的政策目标，中外历史上都一样，实际上是寺院或教堂或个人有一些扶贫行为。但这些不是政府目标，而且也不是以收入为目标，主要是解决今晚上睡哪里、今天给点什么吃的而已。到二战以后就不一样，二战以后大家开始关注发展中国家的问题，贫困问题非常突出，尤其是非洲很多国家独立了，但独立后，新政府实际在管理上跟不上，甚至不少新独立国家在独立后的经济状况比独立前糟糕。因此，扶贫脱贫开始成为越来越多的政府和国际组织的一个致力目标。

那中国显著扶贫脱贫的成功要素是什么？我觉得一个国家在工业化进程中，你就是没有扶贫目标的话，国民也会逐渐脱贫。比如说，英国的工业革命开始，英国人均收入增长，国民逐渐富裕，但政府并没有扶贫目标。为什么可以脱贫？因为经济发展。我们学术上一般把这种因经济发展而脱贫致富的，称为经济发展的“涓滴效应”。如果因政府制定的扶贫目标及其政策和努力而脱贫的，那就不是“涓滴效应”了，那是政府扶贫政策效应。

所以，我们要把这两个效应做一下大致的区分，从而来考察中国情况。我认为，中国前期的脱贫主要归功于经济发展的“涓滴效应”。大家知道中国的改革从农村开始，从粮食生产逐渐放宽到经济作物生产，从农业生产领域逐渐到以乡镇企业为代表的非农业生产领域，然后又从农村改革扩大到城市改革，使得农民可以进城和跨区就业。实际上我们一直在松绑，无论是生产上的松绑，还是就业上的松绑，或是市场上的松绑。空间上从本地一直拓展到外面。所以我们的收入增长很快，所以我们的农民大规模的脱贫。我认为，大概这个阶段应该划在1993年以前，也就是说，1993年以前的经济发展使得中国农村的脱贫非常见效，归功于经济发展的“涓滴效应”，而不是来自政府的扶贫政策。

如此说，必须要有依据，我的依据如下。1993年之前与1993年之后，我国的扶贫机构、扶贫行动计划等等，基本没有。这里的列了一下，1993年6月开始，我们很密集地进行针对扶贫进行机构更名或建立一些新的机构，我们出了一些规划，出了非常明确的扶贫政策。1993年12月28日，“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”，这里请一定要注意前者的“贫困地区经济开发”，这意味着政府的目标是贫困地区的经济发展，发挥的是“涓滴效应”，而不是精准的扶贫；更名后，实际上就是针对着明确的扶贫，就不仅仅是“涓滴效应”了。进入21世纪以后，大家可以看到我们更密集地出台了很多扶贫的规划文件，而且比以往更精准，因此，我们的扶贫走过了一条路不断精准缩小的路线，从经济范围缩小到贫困范围，从地区范围最后到瞄准到村，然后瞄准到农户，最后再瞄准到深度贫困农户。这是一个不断精准化的过程，就是扶贫目标越来越明确，行动也越来越明确。

为什么要这样？因为1993年以后，我们致力于建立起社会主义市场经济，大家都知道，市场经济非常容易造成两极分化，贫困问题会比以前尖锐突出，这是1993年以后我们特别关心扶贫的原因之一。另一重要原因是，经济发展到这一步，经济发展的“涓滴效应”开始渐渐减小了，到了这一步，需要政府来推进反贫困，政府不仅要继续发挥经济发展的“涓滴效应”，还需要投入很多的钱财和精力来推进针对性的扶贫脱贫。一直下来到今天，反贫困的过程基本上是靠政府的加大反贫困政策的推进过程，也就是说，没有政府的反贫困政策的推进，就不会有今天如此显著巨大的脱贫成效。

全世界很多的扶贫国家，他们也有经济发展，他们也有的扶贫政策，为什么成效远远不如中国呢？我认为，中国正处于经济起飞阶段，经济发展速度是明显高于绝大多数发展中国家，但我更认为，中国的成功要素更需要从行政角度来寻找，中国不仅建立了一整套系统完整的反贫困组织机构，战略和政策措施，更重要的是中国政府是一个强有力的政府，政府的领导能力、动员能力、部门跟地区之间的协调能力，一直到反贫困的机制，以至于到我们最后的扶贫考核，可能全世界是学不来的，只有中国。所以，中国反贫困的行政能力与机制，大概是我们成功的一个非常重要的保障。刚才柯（炳生）老师讲到，中国很多事情如果离了政府，可能是达不到效果或者做不好的，我对柯老师的这一说法深表赞同。这里可以看出，如果发展中国家有这样的政府能力，可能他们今天的反贫困成效一定要好得多。可惜他们没有！

在这里，我还想说，中国反贫困的成功要素还有一个很重要，有极其强大的社会动员能力。进入WTO后，中国经济在国际经济中如虎添翼，经济高速增长为我们的反贫困提供了大量的财政资金。尽管如此，光靠政府资金仍然是有限的。我们的反贫困不光政府拿出了大量的扶贫资金，其实我们动员的是全社会的整个力量，包括海外的资金。大家知道，政府的扶贫资金也许是可以统计的，但更庞大的人财物投入是无法统计的，比如我们学校也投入了反贫困，我们能看得到我们学校拿出多少钱，多少人力去反贫困？这个在统计数据上是没有的，但是在现实中是存在的，全社会这个量是极其巨大的，大家可以想象一下，远远大于政府的投入量。这一点，在其他国家做不到。这是我们显著脱贫成效的非常重要的原因之一！但这里也反映出，中国经济进入了新常态，而且我们现在剩下的贫困人群，虽然人很少，但是深度贫困人群，那么我们后续的反贫困在资金上应该怎样安排，这是一个重要的方面。

因为演讲时间关系，我转入到2020后的反贫困话题。我们说到后脱贫战略，后一步怎么办？首先是我们今后面临的挑战将是提高绝对贫困标准和应对相对贫困问题的并行任务。我们前一步解决的是绝对贫困问题，但是如果从国际标准衡量，我们今天的脱贫是低水平的，我们现在实际上还在一天2美元的水平，下一步的目标是提高到3.5美元、5.5美元的水平。美国现在的水平在12.5-16.5美元，那这就是我们与他们的差距。3.5美元的水平也就是年收入8-9千元人民币的水平，应该不算高吧。全世界任何国家都存在相对贫困问题，我国的相对贫困也会越来越突出。

第二，反贫困的主战场到底在哪里？上次在研讨会上，有人提出，今后我们反贫困的主战场是城市贫困。但我不认同，我认为还是农村贫困，因为我刚才说了，农村还只是解决低水平的绝对贫困，说明还是在绝对贫困里面；从我国城乡收入倍差看，也知道反贫困的主战场一定还是在农村。

第三，反贫困的任务是什么？这个任务可能跟以前不一样，我们原来是温饱型的，但今天不是。因为今天是多维度反贫困问题，我们从反绝对贫困要加入到反相对贫困，从一般贫困群体转入特殊贫困群体，尤其是深度贫困，从农村贫困延伸到城市贫困，从单维贫困问题要到多维贫困问题，按照牛津大学的观点，多维贫困有10个指标，不光是物质层面的，也包括文化层面。我们最难的、也是最要做的是阻断贫困的代际传递。如果我们不能阻断这个代际传递，贫困就会变成顽疾。

第四，城乡减贫途径与政策差异有什么差异？我认为，农村脱贫主要可分为三种。第一条途径是开发式扶贫，有时也称产业扶贫，贫困户在外部帮助下自己做产业开发来脱贫，如政府通过引导和支持，帮助贫困户发展农业生产，产品增产优化、开拓销售渠道、产品提价增值，以此帮助贫困户通过提高自身农业经营的水平来达到减贫脱贫。或者是外部开放式扶贫，即政府通过引导和支持，帮助当地发展地方经济、改善产业环境，包括招商引资、返乡创业等，依靠改善经济环境和发展非农产业来增加非农就业机会或订单农业等，比如有个龙头企业，去打工来解决贫困问题。第二条途径是公益性扶贫，我们现在建设新农村，乡村振兴，有很多的农村公共物品要提供。这些提供的话谁来提供？一定财政要出钱。如果我们把这些打扫，村里面路和路灯，厕所之类的话，把这些公益型的岗位，交给贫困户去做的话，他们就有收入，这里资金来源是财政支出。那么这就是公益性的扶贫。第三条途径是保障性减贫，或说“救济式扶贫”，如果是救济式减贫的话，那么就不属于贫困组织来做，而是属于我们的民政组织来做。民政厅做的就是社会保障网，就是救济问题。

如果是城里的话，我认为可能最重要的还是就业跟就业保障的问题。因为城里很简单，年轻人只要有工作就不会贫困，所以，城市政策应该把就业跟就业保障放在第一位，尤其在机器人替代人的过程中，城市就业会越来越难。那么城市的老人呢？老人因为城市的社会福利保障比较好，有退休工资，即使你没有工作，街道也会给你发一定的生活费，这是救济式的。所以，城市反贫困政策重点和途径就是就业跟就业保障、社会福利保障。

未来的贫困标准到底应该确定比较好？今天农村贫困标准是全国一致的，对发达省份来说，脱贫比较容易，但对于贫困地区，连工资都发起来困难的话，脱贫压力就比较大，但现在在脱贫考核上是一票否决制。我不赞同全国一致的贫困标准，我比较赞成的是当地城乡挂钩的贫困标准，并且不要用城乡两条贫困标准线，城乡用一条线。以城市为标准，城乡一时有差异，可以给农村打一个百分比折扣，然后逐渐缩小差距，比如现在是城市的50%、下次是60%、再下次是70%，逐渐一致化，杭州就是这么做的。有人说，可以分两条行不行，两条逐渐靠拢也一样。但因为是分开执行，在实际操作中并非像理想得那样。我这里给个实证例子。因为我拿不到非常精准的贫困户数据，我就拿城乡最低收入的20%来比较，大家现在可以看到他们的收入都在增长，但事实上他们的差距在扩大，大家看到，倍差从3.4、4.1、4.3在扩大，这就是两条线计算的时候容易出现实际倍差。但是分开看，你就觉得他们都在提高。如果你硬性拔高，财政一定受不了。所以我建议还是地区分开，当地城乡挂钩。

最后，我想说的是我们的反贫困形式。今天我们取得显著的反贫困效果，但从形式上来说，它是运动式的。运动式反贫困的可持续性怎么样？今天实际上我们所有在进行扶贫工作的干部都很累，并且是一票否决制。稍一不力，是要摘乌纱帽的，像前段时间新闻报道，因扶贫工作不得力，张家口又摘掉了几个干部的乌纱帽。现在网上扶贫段子很多，基本上说的是反贫困干部的苦恼和辛酸。所以，作为运动式的形式，一时是可以的，但长期就得再斟酌了。我们应把运动式的反贫困形式转成适合长期的、常态化的工作形式。

另外一点，反贫困财政机制的理论依据在哪里？如果逐步提高脱贫标准，一些地区的财力压力是很多的，甚至有支撑不住的。因为解决一些地方可能解决不了自己的事情，中央会不会成立中央调控体系？就如我们今天的社保，一些地方当年的社保基金托底，不得不动本。中央一看本省救不了自己，就成立中央社保调控基金。每个省拿出5%，事实上交钱的省都非常清楚。比如说上海、北京、浙江交出去的5%，基本上自己是用不到的，因为你没托底，钱一定是转移到托底省份，那么这意味着什么？意味着我们在向富裕地区净收税的同时，又征收了一个“社保税”。如果反贫困也是这样的话，采用中央调节基金的话，那实际上也是向富裕省份增收了“反贫困税”。那么，这个事情实际上是不怎么公平的，作为中央政府来说，我没有办法，因为我缺钱，否则就是我出钱。现在等于是拿你的钱去做他的事。作为权宜之计的话可以，作为长期措施是否合理？而且在理论上怎么来支撑或说清？

因为时间关系，我就讲到这里，一定存在很多不当的地方，请大家批评指正！

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本文转自中国农业大学经济管理学院网站：

http://cem.cau.edu.cn/art/2018/11/7/art_3114_595244.html

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