嵌入式扶贫的悖论及反思【转】

摘    要：随着“第一书记”等驻村干部嵌入贫困村, 扶贫模式从过去主要依靠村干部开展扶贫工作转向主要依靠驻村干部开展扶贫工作, 由此形成了嵌入式扶贫的新模式。作为嵌入型村官, 驻村干部在精准扶贫过程中扮演了监督者、协调者、引导者和协助者四重角色。嵌入式扶贫模式具有临时性扶贫、任期化扶贫和合作式扶贫三个特征。为巩固精准脱贫的成效, 驻村干部一直徘徊在嵌入与脱嵌之间, 如何在驻村干部退出之前寻找到第一书记的合格接班人仍然是一个有待解决的理论和实践问题。

干部驻村帮扶是精准扶贫的六大机制之一, 按照相关文件要求, 各省、自治区、直辖市应普遍建立驻村工作队 (组) 制度, 确保每个贫困村都有驻村工作队 (组) , 每个贫困户都有帮扶责任人, 实现驻村帮扶长期化、制度化。实践中, “驻村工作队是由定点帮扶单位派驻的驻村帮扶干部、市 (县) 驻村工作队员、联系贫困村的乡 (镇) 干部以及所在村的大学生村官和‘三支一扶’有关人员组成的, 进驻派驻的村庄指导、帮助、配合村‘两委’开展精准脱贫工作的队伍。”驻村干部 嵌入贫困村之后引发了扶贫模式的变化, 驻村干部的角色以及嵌入式扶贫模式的特征则成为乡村扶贫研究的重要内容。

一、从代理人到工作队:精准扶贫的权力下放与责任上移

村干部介于村民和国家之间, 他同时得到村民的拥护和国家的支持, 兼有“村庄利益经纪人”和“国家权力代理人”的双重角色。

(一) 村干部的“代理人”色彩

在现行“乡政村治”的治理格局下, 由村民直接选举产生的村干部是历朝历代国家政权在基层寻找“代理人”思路的延续。在封建社会, 朝廷对县级以上和乡村采取了两种不同的治理模式。县级以上的层次, 国家建构起科层制组织, 实行官僚治理;乡村和基层社会, 国家采取“皇权不下县, 县下唯宗族, 宗族皆自治, 自治靠伦理, 伦理造乡绅”的“乡村自治”策略。受国家财税资源有限和技术手段落后的约束, 古代县级政府权能有限, 中央不得不采取与乡村精英合作的策略, 国家承认和支持乡村精英对村庄的治理实权, 以此换取乡村精英对皇权的服从和认同。乡村精英要在乡村中实施教化, 宣传和弘扬国家的主流意识形态, 同时还要对内组织村庄公共物品供给, 对外承担收取赋税、提供徭役兵役等义务。

仅从形式上看, 村民自治时期的村干部与过去的“村正”、“村佐”的职能相差不大, 其主要任务都是征税、征兵, 贯彻执行国家的农村政策。这也导致了村干部一直在“国家权力代理人”和“村庄利益经纪人”之间摇摆不定, 村庄的“行政化”与“自治化”两种倾向争论不休。但与过去不同的是, 村干部是村民“普选”产生的, 而过去的村长是由家族、房头内部“推选”产生。经过革命运动和市场经济的洗礼, 建立在血缘、宗族、礼俗等基础之上的旧乡村精英被淘汰出局, 代之而起的是政治、经济、文化等方面的新乡村精英, 当前村干部的主体是具有政治、经济、文化、社会关系等某一方面或某几个方面优势的“能人”, 他们能带领村民脱贫致富, 能显著改变村庄面貌, 这些也被看成是评价能人村官“政绩”的核心指标。随着国家权力向乡村的渗透和控制, 村干部身上的“国家权力代理人”色彩越来越浓, 直接影响了村民自治的效果。

(二) 驻村干部的“工作队”性质

驻村干部是中国共产党特有的“工作队”思路的延续。据考证, “工作队”的原型意义特指军队, 1949年2月8日, 毛泽东在给二野和三野的回电中指示“军队不但是一个战斗队, 而且主要地是一个工作队。”[4]由此可以看出, 中共的“工作队”最早是由军队转化而来, 这也形成了工作队组织纪律性强、执行效率高、战斗意志顽强等特点。土地改革时期, “工作队”的来源和性质发生了变化, 以华北的“土改工作队”为例, 工作队的队员大致有三种来源:一是各级党、政、军、群机构的脱产干部, 二是已完成土改村庄的基层干部和积极分子, 三是事业单位、民主团体中的知识分子。[5]土改工作队的主要任务是发动农民群众进行土地改革, 这是一种具有一定完成时限的“专项任务”而不是长期或综合性的任务。从此以后, 工作队身上的“军事性”色彩逐渐淡化, 演变为一种完成专项任务的“有组织的集体”。改革开放后, 工作队在保留原型含义的基础上, 开始向组织建设、经济发展、综合治理等领域扩展。进入21世纪以来, 中共曾经向广大农村派驻过社教工作队、党建工作队、“三个代表”工作队、先进性教育工作队、村建工作队、依法治村工作队、综合治理工作队、减负工作队、扶贫工作队、温饱工程工作队、小康工作队等等各种各样的工作队。由此, “工作队”成为中共农村工作的一种有效形式, 是当代中国农村工作的特殊组织及其形式。

扶贫工作队始于20世纪90年代中期, 迄今已有20多年的历史了。从组建形式来看, 扶贫工作队始于工作队组建的“党、政—政 (党、事、企) ”模式, 主要针对农村贫困问题, 且兼顾农村组织建设工作。这种模式的工作队人数通常在3-4人之间, 成员来源非常广泛。以2005年河北省的扶贫工作队为例, 队员来自省内135个省直机关单位、101个企事业单位、54所大专院校、30个经济强县。扶贫工作队的工作任务通常是综合性的, 既针对贫困问题, 也针对基层党组织建设问题, 以及承担政策宣讲、村庄治理等其他任务。从新中国成立以来农村工作的历史经验来看, 除了正式、直接的行政领导和政策指导外, 离不开特定时期的具体负责某项任务的工作队。工作队的出现意味着基层行政体制的权力效应不健全, 派遣工作队虽然不是农村治理体制的正常工作方式, 但它对当代中国农村的发展起到了重要的矫正和促进作用。驻村干部从人员组成、职能分工、纪律要求等方面都符合“工作队”的特征, 被派驻到贫困村从事扶贫、党建等专项工作的驻村干部被要求与村民们“同吃同住同劳动”或者“与村民打成一片”, 不仅从行为上支援村庄建设, 而且要从思想上引领村庄发展和村民致富。从这个角度讲, 驻村干部就是新时代驻村从事精准扶贫、村庄治理等任务的“扶贫工作队”。

(三) 精准扶贫过程中的权力下放与责任上移

扶贫工作队一旦组建并派驻到村庄, 就形成了“党组织———派出 (工作队的) 单位———工作队队长 (第一书记) ———工作队队员”的关系链条。派出机构是工作队队长和队员的直接管理主体, 两者之间形成了密切的利益关联和责任共担机制。这就决定了扶贫工作队以点带面、上下联动的工作特点。“上”意味着驻村干部要直接对党中央和各级政府的路线方针政策负责, “下”说明派出单位要直接领导和全力支持本单位工作人员深入农村开展工作, 而各个工作队必须直接针对村庄和村民面对面地开展扶贫工作, 以工作队或派出单位自身的努力 (“点”) 带动更多的人和更多的单位 (“面”) 共同参与和合作完成精准扶贫工作。

在驻村干部中有一类特殊的干部群体, 即第一书记。根据中组部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫办联合发布的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记的通知》精神, 第一书记在乡镇党委领导和指导下, 紧紧依靠村党组织, 带领村“两委”成员开展工作。第一书记的主要职责是加强基层组织建设、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平等。也就是说, 与过去常规的工作队“干完即撤”、不动摇原有村干部治理权力迥然不同, 第一书记是派驻村庄事实上的一把手, “带领村‘两委’成员开展工作”意味着他在一定时期内“接管”了村庄的治理权力, 以第一书记为队长的扶贫工作队拥有比过去任何工作队都要更大的权力。过去的工作队一般只负责某个专项工作, 而且要指导、协助和依靠村干部才能开展工作, 扶贫工作队除了承担扶贫等专项工作还, 还要将扶贫与扶志、扶智相结合, 全方面谋划和实施村庄建设与治理的各项任务。事实证明, 驻村干部在抓党建、抓扶贫、抓发展方面取得了显著成效, 有力地改变了一些贫困村“软、散、乱、穷”的面貌。

但与驻村干部权力扩张形成对比的是, 驻村干部的责任并没有得到明确。事实上, 随着干部驻村制度的深入实施, 扶贫责任逐步上移到县市级干部乃至更高级别的干部身上。根据相关文件精神, 贫困县的干部考核由主要考核GDP向主要考核扶贫开发工作成效转变, 对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核, 把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标, 引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。“第一书记参加派出单位年度考核……考核结果作为评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据, 对任职期间表现优秀的在同等条件下优先使用。对工作不认真、不负责的给予批评教育, 造成不良后果的及时调整和处理。”由此可以看出, 作为“嵌入型村干部”, 第一书记帮扶工作的考核和激励完全是由派出单位负责完成的。理论上讲, 对第一书记工作业绩最有发言权的是村民, 他们是直接的受益人, 但在现实中, 村民作为第一书记的服务对象, 对于帮扶工作和第一书记的考核激励, 都没有发言权。在派出机构看来, 第一书记的帮扶不仅是个人行为, 而且代表了派出单位的荣耀, 第一书记通常是带着项目、资金、物资、人脉、优惠政策等外部资源下乡的, 并且得到了派出单位的大力支持。“帮扶村是否脱贫致富, 考核的主体责任是派出单位的党委。”这种自我考核的做法不符合“自己不能当自己的裁判”这一考评原则, 但却在现实中司空见惯并为大家所接受。

根据《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》的规定, 扶贫工作的管理体制是“中央统筹、省负总责、县抓落实”, 工作机制是“片为重点、工作到村、扶贫到户”, 工作责任制是“实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”。换言之, 贫困地区的县级以上的各级“党政一把手”要承担最主要、最直接的扶贫责任, 而作为“操盘手”的驻村干部却无须承担主要的扶贫责任。根据《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》, 由国务院扶贫开发领导小组对中西部22个省 (自治区、直辖市) 党委和政府的扶贫开发工作成效进行每年一次的年度考核, 考核内容包括减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用情况等。对年度减贫成效显著的省份给予奖励, “对出现本办法第七条所列问题的, 由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行约谈, 提出限期整改要求;情节严重、造成不良影响的, 实行责任追究。考核结果作为对省级党委、政府主要责任人和领导班子综合考核评价的重要依据”。

二、从外源到内源:精准脱贫的动力结构转换

脱贫的动力结构可以粗略分为主要依靠外部援助的外源式脱贫和主要依靠贫困村、贫困户自身努力的内源式脱贫。这两种脱贫方式有时也成为“输血式扶贫”和“造血式扶贫”, 两种脱贫方式各有其优缺点。

(一) 外源式脱贫难以解决“返贫”问题

回顾新中国成立以来的扶贫历程, 我们可以清晰地看到, 2013年以前的扶贫工作, 始终没有脱离“外力助推脱贫”的思路, 也即寻找反贫困的外源性动力。1949-1978年, 我国在农村实行的扶贫政策主要是建立“五保户”制度, 保障农村特困人口的基本生活。1978-2000年, 国务院贫困地区经济开发领导小组成立, 这是我国第一个专职化的扶贫机构。这一时期, 政府出台了贫困标准和划分贫困县, 安排扶贫转向资金, 为贫困对象的农业生产活动提供贷款支持, 加快建设基础设施, 带动贫困地区经济发展。这就是“开发式扶贫”。2001年6月13日, 国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年) 》, 提出以村作为识别贫困地区的单位, 重点划分了15万个贫困村, 采取整村推进式扶贫开发计划。2007年, 国家建立起农村最低生活保障制度, 政府通过“低保”承担保障贫困户基本生活的兜底责任。这一时期, 政府认识到以“最低生活保障制度”、“五保户供养制度”、“临时救助/捐赠制度”为主要内容的“输血式扶贫”仅能为贫困村和贫困人口提供外源性脱贫动力, 无法解决贫困人口“因病返贫”、“因教返贫”等“返贫”问题, 于是提出要“充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性, 自强不息, 不等不靠, 苦干实干, 主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌。”寻找和培育脱贫的内源性动力成为当务之急, 产业脱贫成为新的政策选项。

(二) 内源式精准脱贫的新思维

2011年12月, 中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》, 做出“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”的判断, 要求“更加注重增强扶贫对象自我发展能力。”这意味着扶贫工作指导思想发生了变化, 从过去以外源帮扶为主转向在坚持外源帮助的同时注重培育内源性脱贫动力为主。“坚持开发式扶贫方针, 实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径, 鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;把社会保障作为解决温饱问题的基本手段, 逐步完善社会保障体系。”“充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性, 尊重扶贫对象的主体地位, 提高其自我管理水平和发展能力, 立足自身实现脱贫致富。”

2013年, 习近平总书记首次提出了“精准扶贫”的思想, 改变了过去大水漫灌的普惠式扶贫思路和扶贫方式, 改为精准滴灌、“真扶贫, 扶真贫”, 更加重视扶贫政策的精准度。按照习近平总书记的指示, 精准扶贫首先要解决好“扶持谁”的问题, 要在搞清楚真正的贫困人口、贫困程度、贫困原因的基础上因户施策、因人施策。其次要解决好“谁来扶”的问题, 中央、省级政府、市县政府分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。再次要解决好“怎么扶”的问题, 实施“发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”的“五个一批”工程。最后要解决好精准脱贫的动力及效果问题。“通过税收优惠、贴息支持、财政奖补及过桥贷款、融资担保、风险补偿等机制, 鼓励金融机构创新金融扶贫产品和服务, 引导资金、土地、人才、技术、管理等各种要素向贫困地区聚集, 动员全社会力量形成扶贫脱贫的强大活力。”这些外源性的要素嵌入贫困地区之后, 还要“重视发挥广大基层干部群众的首创精神, 让他们的心热起来、行动起来, 靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。”也即实现扶贫外源性要素嵌入之后的内源化, 转化为巩固精准脱贫效果的长效机制。习近平强调, 精准脱贫“要设定时间表, 实现有序退出, 既要防止拖延病, 又要防止急躁症。要留出缓冲期, 在一定时间内实行摘帽不摘政策。要实行严格评估, 按照摘帽标准验收。要实行逐户销号, 做到脱贫到人, 脱没脱贫要同群众一起算账, 要群众认账。”这就对驻村干部的选派工作提出了更高的要求, 不仅要求驻村干部是“一懂两爱”的农村急需人才, 而且要求将驻村干部的能力特长与贫困村的实际进行精准匹配, 确保“选对正确的人, 配置在最需要的地区, 安排在最能发挥其作用的岗位”。

三、从配角到主角:驻村干部的角色获致

国家选派驻村干部, 在授予他们特定权力的同时, 也赋予了驻村干部各种各样的角色。但政策文本设计的驻村干部理想角色和扶贫操作中驻村干部承担的实际角色并不完全一致。或者说, 驻村干部实际承担的角色比政策预设的角色更加复杂。

首先, 政策设计中驻村干部的“理想角色”与政策执行中驻村干部的“实际角色”。海南省驻村工作队的职责主要有:“ (一) 宣传……方针政策, 帮助进驻村落实好各项扶贫政策和措施。 (二) ……开展思想教育宣传, 积极做好贫困群众的思想转化工作……。 (三) 配合村“两委”抓好贫困村、贫困户建档立卡和精准识别、精准帮扶、精准退出工作, ……协调落实单位定点帮扶及帮扶责任人包户对接工作。 (四) ……帮助制定村级脱贫发展规划和年度实施计划以及‘因村施策、一户一策’的脱贫措施…… (五) ……帮助协调解决贫困户住房、就学、就医等实际困难……监督村“两委”管好用好各类扶贫资金。 (六) 在乡 (镇) 党委领导下抓好村“两委”班子建设……抓好扶贫与基层党建双推进工作。 (七) 及时总结贫困村、组、贫困户精准扶贫、精准脱贫的好经验、好做法…… (八) 认真抓好帮扶责任人帮扶工作的管理。 (九) 配合村“两委”完成上级交办的其他工作任务。”由此可以看出, 在海南省精准扶贫的政策设计文本中, 驻村干部主要扮演了监督者和协调者两种角色。

监督者, 是指通过干部驻村, 对贫困村的扶贫物资分配和使用状况进行监督;协调者, 即通过驻村干部的走访和驻村, 排查贫困的多方面发生原因, 协调政府、市场、社会组织、村委会等多个治理主体的行为, “要进一步解放思想, 开拓思路, 深化改革, 创新机制, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用, 更加广泛、更为有效地动员社会力量, 构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局, 在全国范围内整合配置扶贫开发资源, 形成扶贫开发合力。”[19]在实际操作中, 驻村干部除了监督者与协调者这两个角色外, 还扮演者引导者和协助者这两个更加重要的角色。所谓引导者, 即引导贫困村、贫困户的公共产品需求与企业、社会组织的公共产品供给之间进行精准“对接”。所谓协助者, 即驻村干部利用自己的职权和人际关系优势, 协助乡镇政府以及县政府扶贫办, 共同管理好参与本县精准扶贫的多元主体合作治理网络。

其次, 配角与主角的角色转换。历史地看, 无论是封建社会的“皇权不下县”, 还是改革开放后的“村民自治”, “村官”都是乡村社会的实际掌权者。不管“村官”采取什么名称, 也不管他是“营利型经纪”还是“保护型经纪”, 在国家行政权与乡村自治权的博弈中, 村官都能够凭借信息优势和村民的支持而占据主动。

在“第一书记”这种特殊类型的嵌入型村官产生之前, 国家下派到农村的各种“工作队”必须依靠村干部才能有效开展工作。所谓“强龙难压地头蛇”, 嵌入型村官始终是“外来客”, 他们在村庄中的威望、对村情的熟悉程度、权力合法性来源等方面都比不上村干部。工作队只有摆正自己“配角”的位置, 得到村干部这个“主角”的支持, 才能有效开展工作。

随着第一书记嵌入贫困村, 嵌入型村官和村干部之间的“配角”、“主角”位置发生了逆转。理论上讲, 当第一书记“接管”了派驻村庄的党权和自治权以后, 他就在一定时期内成为村“两委”新的领导核心, 村干部必须服从和服务于第一书记的领导, 不折不扣地完成第一书记布置的各项工作任务和目标。实践操作中, 第一书记大都是带着项目、资金、政策、人脉等各类资源“下乡”的, 掌握了资源分配大权的第一书记也就在实际上掌握了扶贫工作的领导权以及其他村庄建设和治理事务的主导权, 加上有派出单位的鼎力支持和上级党委组织人事部门的“撑腰”, 第一书记在村庄中威望和话语权至少不比村干部这些“地头蛇”们低, 如果第一书记办事公道、能力突出, 获得村民们的认可和支持也并非难事。当第一书记全面掌控村庄治理实权时, 他就取代村干部成为精准扶贫的“主角”, 村干部们沦为“配角”。村干部只有紧跟第一书记的步伐, 按照“配角”的分工, 全面配合第一书记做好村庄治理各项工作, 才能体现自己的价值, 避免被边缘化, 并在第一书记退出村庄之后继续占有一席之地, 为最后的“复位”打下坚实的基础。

研究发现, 嵌入型村干部对村民自治、精准扶贫、基层党建等有较为显著的推动作用, 同时存在定位难、激励机制模糊、他治与村民自治的逻辑冲突等问题。在村庄空心化的背景下, 问题的关键已经不是以第一书记为代表的外来精英要不要嵌入村庄治理, 而是如何在嵌入型村干部与村民自治之间寻求新的平衡, 其中的角色转换、权力再平衡、责任分担等问题尤其需要妥善加以解决。

四、从悬浮到嵌入:扶贫工作的模式创新

从新中国成立到现在, 扶贫工作已经开展了60多年的时间, 成就斐然, 问题也不少。在每一个历史阶段, 扶贫工作面对的对象、工作的重点、可利用的资源, 乃至扶贫的主导思维和具体模式, 都是不相同的, 带有鲜明的时代烙印。

(一) 扶贫工作的“第三波”

回顾1949年以来新中国的扶贫工作历史, 我们发现, 中国的减贫是一波一波地推进的, 每一波针对的贫困群体都不一样, 扶贫政策的着力点也各不相同。

第一波解决的是农村贫困人口。从1949-1978年, 我国实行“以农补工、以乡补城”的政策, 农民陷入普遍贫困状态。1978年改革开放后, 农民获得了经营自主权, 绝大部分农民通过务农或务工收入, 依靠自己的力量摆脱了贫困。这一时期政策的着力点是放权和调整分配关系, 允许农民自主经营, “缴足国家的, 留够集体的, 剩下的都是自己的。”

第二波解决的是陷入区域性贫困的农民。由于我国各地的生产环境、资源禀赋和就业机会存在显著差异, 一些居住在“老少边穷”地区的农民陷入区域性贫困。这一时期扶贫政策的着力点是开展大规模的基础设施建设, 改善贫困地区的交通、教育和生活条件, 同时实行特殊的优惠政策。

第三波需要解决的是前两波脱贫后剩下的具有很强个体特征的贫困人口。这部分人缺乏政策照顾、自身发展能力差、状态极不稳定, 容易“返贫”, 是扶贫工作中难啃的“硬骨头”。这一时期政策的着力点是精准扶贫精准脱贫, 由于是举全党全国全社会之力共同参与扶贫, 我们可用于扶贫的资金、资源投入总量上是足够的, 难的是如何将充足的扶贫资源真正应用到急需帮扶的真正的贫困户身上, 以及如何避免扶贫中的形式主义。“扶真贫、真扶贫”不是一句空话, 而是驻村干部必须完成的工作任务。贫困摘帽以后, 还要考虑如何防止“返贫”的问题。正因为第三波扶贫对象的特殊性以及减贫的长期性、艰巨性, 我们不能采取与过去一样的扶贫做法, 而必须创新工作方式和扶贫思维, 建立健全嵌入式扶贫的新模式。

(二) 嵌入式扶贫的特征

嵌入式扶贫的嵌入主要指两方面的嵌入:一是外部资源通过市场和社会机制嵌入贫困村, 并内源化为贫困村、贫困户精准脱贫的新动力。随着产业资本“下乡”和社会志愿力量的介入, 贫困村公共物品的外部供给主体从上级政府拨款的单一主体转变为上级政府、市场主体和社会公众的多主体联合供给。因此, 我们应该积极探索贫困村公共产品供给的市场化、社会化。充分发挥市场在贫困村公共产品供给中的积极作用, 鼓励和引导各类企业与贫困村开展“村企共建”活动, 通过产业带村、项目兴村、招工帮村、资金扶村等形式, 带强一批产业, 带动一批项目, 带活一批市场, 带建一批基础设施。充分调动各方面社会资源参与扶贫, 鼓励、动员党政机关、企事业单位和社会各界爱心人士捐款捐物资助贫困地区发展社会事业, 激发社会慈善力量在贫困村公共产品供给中发挥更大更积极的作用。

二是驻村干部通过政治机制嵌入贫困村, 并“喧宾夺主”, 掌控了反贫困工作的主导权。过去的扶贫开发政策, 主要是通过贫困村原有的村干部来实施的, 贫困人口的认定和识别、扶贫物资的发放、脱贫效果的评估, 都要村干部亲历亲为。由于缺乏有效的监督, 村干部就有可能利用职务便利为自己及亲朋好友谋取不正当利益, 克扣贪占扶贫物资和款项。这种政府依靠村干部扶贫, 无法一竿子插到底的做法可以称之为“悬浮式扶贫”。随着扶贫工作的主导权从村干部转移到驻村干部手中, 扶贫模式也从悬浮式向嵌入式转变。在精准扶贫的制度框架下, 驻村干部的全程参与甚至是主导扶贫工作, 村干部只有积极配合驻村干部的工作, 才可能在精准扶贫政策实施过程中发挥影响力。当然, 驻村干部是通过上级的统一安排“嵌入”到贫困村的, 他们驻村的时间通常在1年左右, 期满就得流动到其他贫困村, 或者回到原单位, 调换其他同事继续驻村扶贫。这种短期驻村、期满即走的扶贫模式, 笔者称之为“嵌入式”扶贫新模式。它有以下三个特点:

第一, “临时性扶贫”。从整体上看, 联手帮扶单位需要每年派出驻村干部到贫困村驻点, 此项工作会一直持续到2020年全国基本消灭贫困为止。就驻村干部个体而言, 他驻村的目的主要是服务村民、收获政绩、积累晋升资本等。驻村扶贫不是他的主要的、长期的工作, 而是次要的、临时性的工作。无论干的好和坏, 驻村期满后他都要换个地点或者换回原来的工作。

第二, “任期化倾向”。按照中央的统一部署, 到2020年全国将基本消灭贫困, 精准扶贫工作也就剩下了3年左右的“寿命”。笔者担心的是, 越是压力型的任务, 越是要求在短期内完成的任务, “虎头蛇尾”或者留下“后遗症”的可能性就越大。受驻村干部“任期”的限制, 精准扶贫工作在实践中表现出明显的任期化倾向。在任的驻村干部急于在任期内干出引人瞩目的政绩, 轮换的驻村干部在上任后又喜欢按自己的想法行事, 很少考虑扶贫项目的持续发展。如何克服扶贫项目的任期化倾向, 保持规划的稳定性和项目的持久落实, 是摆在政界学界面前的难题。

第三, “合作化扶贫”。新中国成立以来60多年的扶贫实践证明, 仅靠政府很难彻底消灭贫困, 而必须调动社会、企业、个人等多方面主体参与扶贫的积极性。但多主体参与扶贫到底是形成扶贫合力还是帮倒忙, 则需要我们创新扶贫开发的管理机制, 提升扶贫的精准度。村庄党支部是贫困村本土能人、驻村干部、上级有关部门、下乡资本和社会慈善团体等各方面扶贫力量形成工作合力的关键节点, 党支部建设的好坏, 直接决定了各方力量是“合作扶贫”还是“帮倒忙”, 决定了贫困村公共产品供给体制是多中心协调运行还是继续“碎片化”。从这个意义上讲, 第一书记制度的贯彻实施, 有助于提升贫困村党支部的战斗力, 使得以贫困村党支部为主导的多中心治理体制运转更加流畅与有效。

五、余论:在嵌入与脱嵌之间

嵌入式扶贫在不破坏村民自治格局的前提下, 通过外部嵌入方式引导资金、产业、人才等各类资源进入贫困村, 并与贫困户的脱贫需求精准对接, 较好地实现了“工业反哺农业, 城市反哺乡村”, 初步解决了很多贫困村普遍存在的“自治失灵”问题, 优化了所驻村庄的治理结构。问题在于, 当精准脱贫任务完成后, 驻村干部应该如何有序退出?实践中, 根据扶贫的绩效, 驻村干部的退出主要有“召回”、“延期”、“升迁”三种形式。但是在一些地区, 扶贫“悖论”也随之产生:干得好的要调走 (升官, 另有任用) , 干得不好的也要调走 (召回) , 剩下的都是干的不好也不坏的。

扶贫“悖论”的出现与嵌入式扶贫的逻辑一脉相承。嵌入式扶贫的临时性特征, 注定了驻村干部无论时间长短, 扶贫任务完成后也都是要“撤回”的, 并且这种撤回与扶贫业绩不存在显著的正相关关系, 而是一种“人到终点车到站”后必然会发生的事情。由于嵌入式扶贫的任期化特征, 注定了驻村干部只能在“任期内”才能在村庄中发挥作用, “任期届满”或者“升迁”之后, 他都要交出权力、脱离村庄。从这个角度讲, 嵌入式扶贫最需要解决的是“第一书记离村之后的接班人”问题。第一书记的接班人应该从村“两委”成员而不是驻村队员中选拔培养, 只有教会了村干部如何念好精准扶贫精准脱贫的“真经”, 以第一书记为代表的驻村干部们才能最终修成精准扶贫精准脱贫的“正果”。

——END

编者注：

• 本文转自：孔德斌，嵌入式扶贫的悖论及反思，《理论与改革》 2018,(02),67-76 
  

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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