对话 | 黄少安、文丰安：中国经济社会转型中的土地问题【转】

摘    要：中国经济社会转型突出表现为工业化、城镇化、市场化和农业的产业化四个方面。伴随着中国经济社会转型, 土地用途、土地运用方式和农民身份均发生了变迁。改革开放以来, 我国农村土地承包关系总体稳定, 经历了从长期不变到长久不变的转向。将“开放性契约理论”运用到农村土地家庭承包制的分析中, 具有重要的理论价值。工业经济时代的土地集中具有与农业经济时代完全不同的经济社会效应。即使土地流转和集中过程中出现一些问题, 也是总体发展趋势合理、社会进步巨大的情况下出现的问题, 不应该成为否认土地流转和适度集中的理由。

土地是经济活动展开的空间载体和重要要素。土地制度在工业化、城镇化、农业现代化中扮演着重要角色, 对于中国经济社会的转型与发展有着重要的现实意义。20世纪70年代末期的中国农村改革就是从土地制度改革破题的。改革开放以来, 中国农村土地制度经历了“统分结合的双层经营体制”形成时期、土地承包经营权稳定时期、“长久不变”和土地制度的动态稳定时期三个阶段的变革。党的十八大以来, 承包地“三权”分置改革加速落地, 农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革快速推进, 持续激发农村各类资源的巨大潜力, 为新时代乡村振兴提供了重要助力。土地问题是重要的经济问题和政治问题, 深刻认识中国经济社会转型中的土地问题, 对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦意义重大。基于此, 本期以“中国经济社会转型中的土地问题”为主题, 由改革杂志社副总编辑文丰安教授与山东大学经济研究院院长黄少安教授, 就中国土地相关问题展开深度对话。

改革开放与中国经济社会转型

文丰安:2018年是中国改革开放事业迎来40周年的重要历史节点。40年前, 党的十一届三中全会召开, 把党和国家工作重心转移到经济建设上来。自此, 我国开启了改革开放的新征程, 取得了举世瞩目的成就, 经济社会转型步伐明显加快。

黄少安:我同意您的观点。1949年新中国成立后, 在很短的时间内就恢复了国民经济, 开始了计划经济体制下的工业化进程, 应该说取得了一定成绩, 但由于基础太薄弱, 加上体制上的障碍, 因而未能实现由农业国向工业化、市场化国家的大转型。1978年党的十一届三中全会作出决定, 要以经济建设为中心, 实行改革开放。到了这个时间点的中国, 有机会和条件去总结过去的经验和教训, 国民急切需要改变贫穷状态, 再加上国际上美苏争夺世界霸权给中国以发展的战略空间, 中国从此开启了经济社会的大转型进程。

文丰安:您曾经说过, 中国经济社会转型突出表现为工业化、城镇化、市场化和农业的产业化四个方面。

黄少安:是的。一个国家现代化的过程基本上就是工业化和城镇化的过程, 只不过不同时代的工业化和城镇化的具体内容和标准不同, 不同国家工业化和城镇化的约束条件不同而已。所谓工业化, 本质上就是国民经济从以农业为主要的产业、产品和财富创造为基础转向以工业为主要产业 (及其衍生产业) 、产品和财富创造为基础。发展工业与发展农业最大的不同表现在:一是不像农业那样, 只要有劳动力就可以在土地上进行, 而是需要资本积累;二是不像农业那样, 自然的肥力就可以保证一定的收成, 进入的技术标准较低, 工业需要的进入技术标准要高出农业很多。中国工业化的技术起点无疑比当时英国等国家第一次工业革命时高很多, 即使自己没有也可以学习借鉴, 但是, 中国没有现在发达国家曾经的工业革命时的资本积累途径———通过海外殖民地掠夺资源和资金。中国工业化起步的资本只能靠农业和农民提供。新中国的工业化就是这样起步的, 后来改革开放, 引进外资发挥了重要作用, 但是也付出了一定代价。不管怎样, 工业化起步了, 后来迅速发展了, 尤其是20世纪70年代末以来, 中国产业结构和整个国民经济发生了大转型。

现代意义上的城市不同于古代的城堡, 它是工业化带动起来的, 二者又相辅相成。城市是产业集中和人口集中的地方。所谓城镇化, 通俗地说就是让各种产业特别是工业和商业集中集约发展, 让人口集中生产和生活。中国改革开放以来的城镇化进程, 具有自己的特色, 即三条道路:一是原有城市扩大规模;二是新建一批城市;三是众多原来的乡村人口通过小城镇建设就地城镇化, 或者撤村并居进行大村庄建设而实现准城镇化, 因为中国人口众多, 大村庄常常几千人, 与实际上许多发达国家的城镇或小城市差不多。

文丰安:您刚才重点谈了中国工业化和城镇化的历程及其主要特证, 那么如何看待市场化和农业的产业化呢?

黄少安:市场化就是经济体制和资源配置方式的转变, 由计划经济体制和计划配给方式向市场经济体制和价格机制引导配置转变, 各种生产资料、产品、服务都主要通过市场进行交易。40年以来的改革, 目标就是建立社会主义市场经济体制, 让市场机制在资源配置中起决定性作用。农业产业化, 本质上是农业工业化, 至少大宗农产品实行大规模农场化和集约化经营, 像工业产品一样大规模标准化生产。

中国经济社会转型与土地用途改变和农民身份转变

文丰安:伴随中国经济社会转型的深入和工业化、城镇化、市场化和农业的产业化持续推进, 土地的用途也在发生着深刻的变迁。

黄少安:“四化”的不断推进、相互影响, 会产生三个重要结果:土地用途改变、土地运用方式改变和农民身份改变。首先谈谈经济社会转型对土地用途的影响。在农业社会, 土地的用途是相对单一的, 主要就是用于农业及其服务于农业的用途, 大规模、快速工业化和城镇化必然占用大量土地, 从而导致大量土地改变用途, 这是大趋势。在改变用途的过程中, 存在利用率低甚至浪费现象, 例如, 可以不占用耕地的, 却常常占用优质耕地;部分党政机关在所在地和异地大建楼堂馆所, 浪费土地;事业单位 (例如各类学校) 过度圈地;地方政府在招商引资过程中竞相向开发商优惠或免费提供太多土地;超出实际需要的各种产业园区等。

土地因为工业化和城镇化而大量改变用途会直接产生两个重要结果:一是大量农民失去土地。有被动失去的, 如土地被政府“征用”, 也有主动放弃的, 如自愿转让;二是土地作为生产资料, 相对价格会大幅度提高———不仅改变了用途的土地价格会变高, 还没有改变用途的土地的潜在价格也被提高。因为在没有工业化和城镇化对土地的需求时, 用于农业的土地普遍价值较低, 从而价格也低, 而工业化和城镇化用地会产生更多价值, 土地价格自然就会提高。因此, 围绕土地的利益蛋糕就大了, 利益关系也就复杂化了。

文丰安:农业的产业化对土地运用方式的变化产生了重要影响。农业产业化是农业和农村经济结构战略性调整的重要带动力量。它以国内外市场为导向, 以提高经济效益为中心, 以科技进步为支撑, 围绕支柱产业和主导产品, 优化组合各种生产要素, 对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理, 有助于形成集种养加、产供销、内外贸、农科教为一体的经济管理体制和运行机制。

黄少安:确实如此。土地运用方式改变主要是指农业产业化导致的土地经营规模扩大和农业技术的迅速提高, 规模化和工业化的农场经营方式逐步成为普遍经营方式和农地运用方式。它的基础是土地流转和集中, 因而需要土地产权制度的相应变革和土地交易市场化。

文丰安:伴随中国经济社会的转型和土地制度的改革, 农民的身份经历了多次变迁, 每一次变迁意味着农民身份有了新的内涵。现代化进程中的农民身份转化及其制度变迁, 也是学者们探讨的重要问题之一。

黄少安:中国经济社会转型导致的最大变化是“人”的变化或转型:一是已经失去土地的农民会离开土地和农业, 从事工业和其他非农产业, 他们可以说是被动离开的。二是工业化和城镇化本身产生巨大的对劳动力的需求, 使得众多原来的农业劳动力主动离开土地和农业。尽管他们获得的工资可能低于其劳动力价值, 但是实际收入还是高于传统农业, 可以说他们是城市和工业的拉力拉走的。这也是符合经典的发展经济学原理的。三是农业产业化导致技术水平提高、集约化经营, 会引致农业“排挤”农民, 单位面积土地经营不再需要原来那么多的传统农民。可以说, 他们是被农业技术进步所产生的推力推走的。四是即使必须和不得不留在农业和农村的农民, 也在发生变化, 其总体素质和农业专业技术大幅度提高, 不再是传统农民。可见, 在“四化”的综合作用下, “人”的大转型体现在四个维度:一是大量村民转变为市民;二是大量农民转变为产业工人;三是农民 (不管是进城的还是没有进城的) 的社区组织和管理方式大转变, 纳入相对集中的城市化社区组织和管理体系是大趋势;四是离开土地、农业的曾经的农民和继续留在农业、农村的农民, 素质都会大幅度提高。这就是“四化”转型的巨大力量。

中国经济社会转型与农村土地家庭承包制的稳定和渐变

文丰安:中国的农业农村改革发轫于农地产权制度与经营制度改革, 起始自家庭承包责任制的推行。家庭承包责任制的推行具有划时代的意义。

黄少安:我同意您的观点。1978年由农民自发开始、后得到中央认可、1982年开始全面实施的农村土地家庭联产承包责任制, 在中国社会大转型中该怎么定位呢?我认为, 中国能取得如此大的经济成就, 怎么评价家庭承包制的作用都不过分, 因为它实质性地开启了中国的经济体制改革, 而且比较顺利, 取得了较大成功, 很快解决了中国巨量人口的温饱问题, 还给城市国有企业的承包制改革提供了经验, 使得中国城市改革和全面改革有了最切实的基础。家庭承包制的实施, 本质上是农业生产关系的调整, 就是通过保持所有权不变前提下的土地产权关系和经营方式的调整, 回到传统的、小型的家庭农业方式。其最基本的理论基础就是历史唯物主义基本原理:生产力决定生产关系, 经济基础决定上层建筑;如果人为地建立起超越于生产力和经济基础的经济体制和上层建筑, 就会阻碍生产力发展和扰乱经济关系及经济体制运转。具体理论就是“社会主义初级阶段理论”。重新确认中国还处于“社会主义初级阶段”以后, 土地家庭承包制的实施就既解决了现实问题, 又有了理论依据, 是更适合初级阶段的农村和农业生产力要求的生产关系。

文丰安:我国一直强调农村土地承包关系的稳定, 赋予农民稳定的土地承包经营预期, 总体来看, 我国农村土地承包关系经历了从长期不变到长久不变的转向。

黄少安:40年来, 我国一直都强调稳定家庭承包制, 表现为通过一系列政策、法律, 明确集体所有、家庭承包经营的基本关系不改变, 承包期长期不变, 明确第一个承包期30年不变, 到期后再延长30年, 目的在于稳定农民的预期, 让承包者有长期投资农业、长期从事农业的激励机制。土地分散承包给农户家庭经营适应了不高的农业技术和生产力, 主要靠把劳动者的潜力发挥出来, 从而发挥土地在较低技术、较低规模条件下的潜力。30年或60年对于个人而言, 已经很长, 但是对于一个长期的落后农业国要转型为现代农业国并不长。中国实施家庭承包制的过去40年里, 农业的现代化速度已经够快。正因为如此, 对于承包制, 不只是稳定, 同时还不断强调完善, 在完善的过程中其实在不断地渐变, 渐变的内容就是在不否定家庭承包权的前提下, 使得承包制能够促进或不阻碍土地流转集中, 从而更适应农业现代化。

2003年以前, 对承包制都是强调稳定, 同时也允许不同地区根据实际情况, 决定是否因增人减人而进行增地减地的调整, 这主要是为了适应小规模经营的小农经济。2003年以后的农村发展战略中, 虽然继续强调稳定承包关系和承包期, 但是, 也开始强调要完善双层经营体制, 尤其强调土地确权、土地流转和农业现代化。稳定或不变的是农民既有的土地产权 (即集体与农民的承包关系本身) 和利益以及愿意继续从事小规模经营的选择权, 完善和渐变的则是农民既有的土地产权的进一步确认、保护、可流转、可交易、可抵押, 从而便于产权明晰前提下的优化配置和规模经营。土地的法定所有权性质不变, 但是, 具体的产权关系变;承包关系性质长久不变, 具体的承包期限虽然长期不变, 但是有期限、可变。由此导致农民对承包地的权益不变, 但是实现权益的方式可变;农地用途性质不变, 但是经营规模可变;农民主体不变, 但是农民素质在变;农业性质不变, 但是农业业态、结构和水平在变。这就是不变与变的辩证关系。

文丰安:党的十九大报告指出, “保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长三十年”。这有利于形成长期稳定的土地承包关系, 激发农民群众增加农业投入、发展生产的积极性;有利于促进土地经营权流转, 发挥新型经营主体引领作用, 把小农户引入现代农业发展轨道, 形成多种形式的适度农业规模经营, 推进农业现代化;有利于保护和实现进城农民的土地承包权益, 促使有条件的农业人口放心落户城镇, 推进农业转移人口市民化, 加快形成城乡融合发展格局。

黄少安:党的十七届三中全会决定表述的是“土地承包关系长久不变”, 而党的十九大报告有了“再延长30年”的表述, 经过一些媒体的解读, 让一些民众有了疑问, 因此, 需要理论上给予解释、澄清。首先, “承包关系长久不变”的表述没有变, 这是定性。在此前提下再延长30年, 是定量。性质是稳定的, 承包期限总得有数量。其次, 定性前提下“再延长30年”是更有远见、留余地、更科学的决策。第二轮承包期到期的时间是2020年左右, 再延长30年, 到了2050年左右, 按照我们的规划目标 (如果实现) , 中国已经是一个完成工业化和城镇化的现代化强国了, 中国经济总量、质量、经济关系都会发生重大改变, 各种制度都需适应新时代, 土地制度也可能需要变。如果将承包期限再延长50年或80年, 不是给未来可能的变动制造契约上的障碍吗?到时因为承包期限未到而不能适时调整怎么办?到时需要怎么变, 再讨论不迟。习近平总书记在参加贵州代表团审议时指出, 确定30年时间, 是同我们实现强国目标的时间点相契合的。到建成社会主义现代化强国时, 我们再研究新的土地政策。所以说, 这正是符合实际的、科学的表述, 承包关系可以长久不变, 但是具体承包期还是应该有限度或可变的。无限期的契约, 本质上不是合法契约, 更不符合契约理论和契约精神。

文丰安:您刚才提及了契约理论。不完全契约理论为大家所熟悉。一般人认为, 不完全契约主要是基于客观条件的限制。对此, 您怎么看?

黄少安:许多经济活动涉及不同主体的责权利, 需要通过签订契约加以界定, 例如, 企业本质上是不同生产要素所有者签订的具有相对长期性的一组契约或契约集合体, 不同的企业组织形式就是不同的契约, 一般由主签约人发起, 其他所有者自愿加入、签约。农村土地家庭承包制的本质是国家、集体和农户之间签订的、涉及责权利关系的契约, 虽然发包方是村集体, 实际上国家是介入的, 也有责权利, 所以实际上是三方契约。

从经济学的意义上看, 几乎所有契约都是不完全的。“不完全”是什么意思?众多学者基于客观上的未来不确定性去理解不完全契约理论的“不完全”, 好像契约之所以不完全, 不是不想签完全契约, 而是客观条件制约而被动的不完全。实际上, 还有签约人尤其是主签约人从实际出发, 为了应对未来情况变化而在签约时主动留下豁口, 便于将来好商量, 或者对一些具体情况及其决策不想过细干预而主动留给非主签约人。因此, 从这个意义上讲, 公司契约的不完全性还有主签约人的主动所为的性质, 是为了保持签约的开放性和灵活性, 因此, 我认为不完全契约理论也可以说是“开放性契约理论”。契约的不完全性是实质性的, 法律意义上的“契约不完全性”并不多见, 因为一般都有“未尽事项或特殊事项通过xx方式解决”, 等于法律上是明确责权利主体的。

文丰安:将“开放性契约理论”运用到农村土地家庭承包制的分析中, 具有重要的理论价值。

黄少安:您讲的在理。我们具体看承包制契约, 初期的承包契约规定中, 国家和集体不管农民的具体的土地经营、收益分配规则, 通俗地说就是:交了国家的, 留足集体的, 剩下都是自己的。后来的承包契约中, 不再有“上缴国家”和“集体提留”, 而且国家还给予补贴, 要求农户在规定用途内使用土地, 不管具体经营方式, 也不参与收益分配。显然, 土地承包契约是高度开放性 (不完全性) 契约, 尤其是后来的契约, 国家和集体有意为之, 即使未来放权让利, 也是为了降低交易成本。不过有一点既有契约理论可能不好解释:一般而言, 不同主体自由签约, 由于信息不对称, 几乎都有逆向选择和道德风险问题, 而集体所有土地, 集体与农户自由契约, 几乎既没有逆向选择问题, 又没有道德风险问题。这是为什么呢?是不是契约理论被证伪, 还是承包契约本身具有特殊性?这也许与中国特殊的土地产权关系和国家特殊的签约身份有关, 中国的土地家庭承包制也许已经超越一般意义上的契约。首先, 虽然法律规定农村土地归村集体所有, 但是国家是有权介入的, 而且农户是有村民资格权的, 它起码是共同所有者的一分子;对土地的信息, 农户与集体代表即村民委员会几乎一样知晓, 没有不对称的情况。其次, 收益分配方面, 初期虽然有国家的和集体的份额, 但是都是固定的, 只有农户自己的是不固定的, 所以农户不会有道德风险。后来国家和集体都不参与分配, 收益全部归农户, 国家不会有道德风险。最后, 国家的身份很特殊, 既是签约人之一, 又是村集体的监督者和约束者, 使得集体一般不能侵害农户权益。

中国经济社会转型与政府征地补偿

文丰安:我国《宪法》规定:国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》也规定:国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。在工业化、城镇化进程中, 土地用途变更是必然的。由于土地征收与土地征用都会在一定程度上使被征收或征用人的利益受损, 因而应给予合理的补偿。

黄少安:无论是土地征收, 还是土地征用, 都应该是出于公共利益的需要。也就是说, 政府应该只限于为了提供公共品而征地, 且必须按照法律规定的条件和程序进行。土地征用和土地征收都具有强制性。在法律上, 土地征收和土地征用是两个不同的概念, 尽管二者有一些共同之处。其主要的不同在于, 土地征收会改变土地的性质, 实施程序更为严格, 征收后土地会由集体所有变为国家所有;土地征用只是临时转移土地所有权, 使用完毕后还需将土地归还为集体, 仍然为集体所有。在我国实际的土地征收和土地征用过程中, 出现了一些“越界”现象, 如有些不是为了公共用途却以公共用途名义征地, 有些是公共用途却超出了实际所需数量, 例如超标办公楼和巨大广场建设等, 这些显然是不合理的, 要求我们进一步完善鉴别、约束机制。

接下来再讨论“是否补偿”的问题。我们可以分为公共品“征地”和非公共品“征地”两个维度来分析。仅从理论上讲, 为公共用途征地, 假定性质和数量都没有问题, 理论上可以补偿, 也可以不补偿。具体有几种情况:如果公共品服务范围与征地对象范围一致, 例如, 政府向一个村 (假定土地为集体所有, 没有实施家庭承包) 征地10亩建一所小学, 因为家家户户孩子都得上学, 从理论上讲就不需要补偿。当然, 如果公共品服务对象与被征地对象不一致, 那就需要进行补偿。至于政府为非公共品征地, 不管多少, 理论上都是需要补偿的。这只是我们从理论上的阐述, 实际中按照法律的规定, 为了更好地保障居民的利益, 政府在征收或征用土地时都应给予相应的补偿。

文丰安:谈到补偿, 就有一个标准的问题。有学者主张, 要进一步提高农地征收或征用的补偿标准。您认为该如何理性看待补偿标准?

黄少安:补偿标准问题确实很重要。在城市改造和建设中, 政府需要拆迁一些城市居民的房子, 就会涉及补偿的问题, 一般情况下是按市场化标准补偿的, 尽管也有矛盾, 但是一般都是居民要价过高导致的。这里我们主要讨论对农地的补偿标准问题。首先应该承认:中国的工业化和城镇化是在农民的支持下“起步”的。新中国成立初期的工业化主要靠工农产品价格“剪刀差”而积累资本, 农民从中分享到的利益较少。改革开以来的工业化和城镇化浪潮, 农民又一次作出了较大的贡献, 主要是通过提供廉价土地和廉价劳动力。但是另外一个基本判断也是成立的:改革开放以来农民的付出是值得的。也许有人觉得既然政府低价征地, 农民肯定有利益损失。实际上, 根据我们在全国的实地考察, 农民不满意的主要原因不是觉得绝对吃亏了, 而是经过比较后觉得不公平。农民在支持工业化和城镇化的同时, 也为自己创造了更多的外出务工挣钱的机会和分享城镇化成果的机会, 甚至成为了城镇居民。农民廉价提供土地和劳动力是事实, 大幅度降低工业化和城镇化的成本是事实, 但是, 因为成本降低也大大加速了工业化和城镇化, 使得大批农民成为“农民工”或“市民”而“挣得大量工资”, 这也是事实。可以说, 这是工业化和城镇化带来的机会, 也可以说是农民自己的贡献促成的机会。这对于国家、对农民、对原有城镇居民, 都有好处。假如没有低地价、低劳动力价格, 工业化和城镇化就不能起步, 或者速度很慢, 农民就没有机会外出务工挣钱, 土地也不会加速增值。因此, 我们应该从大背景、用大视野看待问题, 判断广大农民是否是我国几十年以来工业化和城镇化的受益者和分享者。那些认为应该大幅度 (几倍甚至几十倍) 提高征地补偿标准的观点或主张, 除开可能的感情因素外, 其实不具有合理性, 也不利于真正维护农民利益。

文丰安:现实中即使政府是出于公共利益, 也有少部分人因为补偿标准未达到其预期而不同意迁移。

黄少安:是这样的。我们实地考察过全国很多省市, 有几个基本的事实:第一, 确实有农民和城市居民因为征地补偿而不满。但是, 不满的原因或内容主要是因为“攀比”, 觉得补偿不公平。纵向攀比主要是位置同样或差距不大的土地在不同时间被征收, 现在的补偿标准高于往年, 往年被征地的农民有意见甚至“闹访”。农民一般不考虑时间因素会导致土地价值差异这样的经济学道理的。横向攀比主要是同期被征地的、同村或邻村的农民, 得到不同标准的补偿, 这种情况比较复杂。同村或邻村同样面积的土地或土地上的房产, 因为具体位置不同 (例如是否在公路边上) , 或者用途不同 (例如是自家居住还是商业用房) , 或者房子本身质量不同, 按道理应该有不同的补偿标准。可是, 实际操作中, 往往难以鉴定准确, 当然也不排除少数政府工作人员在计算补偿标准过程中滥用自由裁量权, 从而导致一定程度上的不公平。第二, 几乎没有发现被征地的农民和城市居民 (征收其房地产) 的生活水平比原来下降。即使在偏远山区, 国家修建铁路、公路等而征用土地, 这些农民也没有因为被征用土地而出现生活水平下降, 反而是提高的, 因为本来其土地的产出就不高, 土地收入占其总收入的比例较低, 补偿的资金一般是远高于其全部承包期的纯收入的。第三, 农民和城市居民多是希望政府去征地和拆迁的。这大体可以说明:老百姓没有因为征地、拆迁补偿而吃亏, 他们是分享了工业化和城镇化的成果的;矛盾产生的主要原因是少数人认为的“蛋糕”分配不公平, 认为自己相对别人拿少了, 而不是自己绝对亏了。由此可以推论:如果大幅度提高补偿标准, 等于“蛋糕”大幅度增大了, 为了争夺“大蛋糕”的矛盾可能会更加激烈。因此, 主张大幅度提高补偿标准的观点是不理性的, 不仅不具有经济上的可行性, 而且可能加剧社会矛盾。

中国经济社会转型与农民失地的经济社会效应

文丰安:农民失去土地可能导致的经济社会效应, 是学术界和政策层面都十分关注的问题。就此, 您提出过“土地集中和农民失地效应差异化假说”, 请您具体阐述下。

黄少安:人类经济发展到现在, 从产业的角度, 大体经历了原始农业经济、传统农业经济、结合城市化的工业经济, 现在已经进入结合信息化的工业经济阶段, 不过仍然可以把它归于工业经济时代。我们认为, 在人类经济社会发展的不同阶段, 农民失去土地的经济社会效应是不同的, 即“土地集中和农民失地效应差异化假说”。

虽然中国古代农业经济历史上有土地集中和均田的循环, 但是, 土地集中度并不高。这一事实与中国自给自足的小农经济不断延续是存在因果关系的, 如果中国历史上真有土地高度集中的趋势, 小农经济就不可能不断延续。农民失地与农民失业不是一回事。在单纯的经济意义上, 农业经济时代的土地集中只是所有权集中, 而经营权还是分散的, 经营方式基本不变, 农业技术不变, 因而没有实现规模化经营和劳动生产率的提高。

文丰安:您刚才主要论述了传统农业经济时代农民失地可能引致的经济社会效应。那么, 工业经济时代的情况是否与农业经济时代有差异呢?

黄少安:确实有很大的不同。首先在经济上就具有完全不同的效应。工业化、城镇化和市场经济发展所引起的技术进步、人口和就业结构变化以及农产品需求变化等, 刺激了农业土地集中和规模化经营, 农业土地集中反过来也通过多种机制促进了工业化和市场经济发展, 二者之间在经济上互为因果、相互推动, 促进土地集中实现规模经济效应。因此, 这种背景下的土地集中具有与农业经济时代完全不同的经济效应。需要强调的是, 在工业化和市场经济背景下, 工商企业组织方式 (主要是股份制) 对农业组织方式的示范作用, 也使得土地集中完全可以在不否认分散的土地所有权的前提下进行, 这实际上减少了原来的土地所有者对土地集中的抗拒, 甚至是为他们开辟了放弃土地经营而同时保留土地所有权的有效途径。工业化、城镇化和市场化的推进, 使在农业以外、在城市, 产生了大量产业和就业岗位, 无论是主动放弃还是被动失去土地的农民, 总体上有了更加广阔的就业空间和获得更高收入的工作岗位, 他们可以不因为失去土地而失业。土地的适度规模经营, 反而有助于经济社会稳定, 因为经济发展了, 社会稳定的物质基础更加坚实。

文丰安:在经济社会转型背景下, 我国的土地承包经营权有了很大的发展。尤其是在党的十八大之后, 随着农村劳动力的大量外出务工或从事多种经营, 越来越多的农户家庭流转土地承包经营权, 流转后土地承包权与经营权分离, 中央适时实施“三权”分置改革, 引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营, 取得了较好的经济社会效应。

黄少安:中国社会处于大转型中, 中国的“四化”既是大转型的主要形式, 又是主要内容, 它使得土地既在城乡之间和工农业之间流转, 又在农村和农业内部流转。这种流转和集中的效应是符合“土地集中和农民失地效应差异化假说”的。土地流转和集中本身既是“四化”的一部分, 又促进了“四化”;不仅在经济上促进农业的产业化和生产率提高, 而且失地农民不会大规模、长期失业, 反而会获得更大的、长期的利益。也许具体失地的农民个体不一定及时就业和市民化, 宏观上也会有一定比例的摩擦性失业, 但是这不影响趋势和方向, 不能因此否定或延缓土地流转和集中。当然, 政府需要加强包括失业保障在内的社会保障体系的建设。改革开放40年来, 几亿农民进城务工, 成为各种非农就业者, 一些农村家庭的主要现金收入不再依赖土地, 社会一直保持总体稳定, 就是充分的证明。当然, 中国发展到中等收入阶段, 是社会矛盾的多发期, 有些矛盾还会比较突出, 应该高度重视并予以解决, 但是, 这些不是土地流转和集中造成的。即使土地流转和集中过程中出现一些问题, 也是总体发展趋势合理、社会进步巨大的情况下出现的问题, 会不应该否认和忽视, 但是也不该夸大, 更不该成为否认土地流转和适度集中的理由。

• 改革开放开启了中国经济社会转型的进程。

• 一个国家现代化的过程基本上就是工业化和城镇化的过程。

• 市场化就是经济体制和资源配置方式的转变。

• 随着工业化和城镇化的加快推进, 土地用途发生了较大变化。

• 农业的产业化对土地运用方式的变化产生了重要影响。

• 伴随中国经济社会的转型和土地制度的改革, 农民的身份经历了多次变迁。

• 家庭承包责任制的推行具有划时代的意义。

• 我国农村土地承包关系经历了从长期不变到长久不变的转向。

• 确定30年时间, 是同我们实现强国目标的时间点相契合的。

• 农村土地家庭承包制的本质是国家、集体和农户之间签订的、涉及责权利关系的契约。

• 将“开放性契约理论”运用到农村土地家庭承包制的分析中, 具有重要的理论价值。

• 无论是土地征收, 还是土地征用, 都应该是出于公共利益的需要。

• 应该从大背景、用大视野看待问题, 判断广大农民是否是工业化和城镇化的受益者和分享者。

• 主张大幅度提高补偿标准的观点是不理性的, 不仅不具有经济上的可行性, 而且可能加剧社会矛盾。

• 在人类经济社会发展的不同阶段, 农民失去土地的经济社会效应是不同的。

• 工业经济时代的土地集中具有与农业经济时代完全不同的经济社会效应。

• 即使土地流转和集中过程中出现一些问题, 也是总体发展趋势合理、社会进步巨大的情况下出现的问题, 不应该成为否认土地流转和适度集中的理由。

——END

编者注：

• 本文转自：黄少安, 文丰安. 中国经济社会转型中的土地问题[J]. 改革, 2018(11):5-15.

• 注释、参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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