黄少安：改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结【转】

*出处：经济研究,2018(12):4-19.

摘    要：本文通过总结实践和梳理重要文件, 把1978年以来中国农村发展分为五个不同战略阶段, 分别为:家庭联产承包责任制与粮食产量战略;农业、乡镇企业并举战略;减负增收、粮食流通体制改革与小城镇战略;“三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略;土地制度改革和完善 (“新土改”) 与乡村振兴战略。对40年的农村经济体制改革和发展做了系统的理论思考, 对一些重大实践事件进行了理论分析, 阐释了其理论依据、证实和证伪的理论和理论的创新, 并且阐释了如何科学理解和实施乡村振兴战略, 思考和展望了农村的进一步发展。

关键词：农村发展战略; 阶段性演变; 理论总结; 乡村振兴战略;

一、 引 言

从1978年改革开放至今40年, 可以说, 没有农村的率先改革和发展, 就难以推进城市改革和其他各个方面的改革, 工业化和城市化就不可能迅速而顺利地推进。除开改革初期家庭承包制的发生和乡镇企业发展具有一定自发性以外, 40年来, 中国政府对农村的发展是有战略的, 而且不同的阶段有不同的发展战略。学术界对“小城镇战略”、“新农村建设战略”和“乡村振兴战略”分别单独研究比较多, 对其他农村发展战略以及不同战略之间的演变关注和研究比较少。对农村经济体制改革和农村发展的系统理论思考——理论依据是什么、证实了什么理论、证伪了什么理论、有什么理论创新等方面研究还不够深入。本文试图回顾、梳理和总结40年来中共中央、国务院关于农村的发展战略, 并进行阶段性划分, 对不同的农村发展战略和发展实践进行理论总结和提炼, 在此基础上基于乡村振兴战略, 思考和展望农村的进一步发展。以期在农村发展战略的阶段性划分及其演变、不同战略之间的内在联系的揭示、一些重大事件的理论分析、乡村振兴战略的理论解析和对实践的观察方面有一些贡献。

需要说明的是:第一, 对不同阶段的农村发展战略的概括, 是根据客观需要的强度、中央主要领导或领导集体思想的明确度、提法表达的清晰度及其与其他战略思想的可识别度、措施的重点集中度、实施力度、作用的广度深度等。有些思想在一些阶段也提出来了, 但是没有具体的、有力度的措施, 只能说认识到了, 虽然重要但是还力所不能及, 就不能视为相应阶段的战略。有些事情可能民众自发做起来了, 但是还没有上升到国家有意识的发展战略, 在本文中, 一般也不视为相应时间段的国家发展战略。第二, 对不同阶段的战略的概括, 主要依据历次党的代表大会的报告、历次党的三中全会的决定、历年人代会的政府工作报告、历次中央1号文件以及关于“三农”问题的其他中央、国务院文件。涉农文件可以分为三大类:一般情况下 (也有特殊情况) , 历次党代会及三中全会关于涉农的提法和部署都是大纲性质的, 体现的都是阶段性的战略构想和重大措施的表达, 历次政府工作报告涉农的提法也是与党代会一致的、战略性的, 主要领导的一些思想一般都在稍前一些场合、会议的讲话中有所表达, 然后体现在这些文件中;历次中央农村工作会议与涉农的中央1号文件基本一致, 基本上是对上一类文件的思想进行更丰富和全面的表述, 而且更多地是“三农”工作年度性的目标、任务和主要措施的安排。国务院及其部委和领导小组、办公室等的一些文件, 一般都是抓具体落实。所以, 本文分析阶段性农村发展战略及其重点措施, 主要依据前两类文 件。1

二、 中国农村发展战略的阶段性演化

中国 (包括农村) 经济体制改革和发展, 不仅总体方向是确定和稳定一致的, 而且具有连续性。但40年是一个较长时期, 不同时间段的具体任务和目标有一定差异。不同的领导人或领导集体, 在坚持方向和基本原则一致的前提下, 面对不同时期的具体任务时, 会有不同的战略、策略和具体措施, 呈现出阶段性。如果把领导集体及其核心的任期及其更替视为政治周期, 那么这种政治周期与中国经济体制改革和经济发展的阶段性基本一致。农村经济体制改革和农村发展战略的阶段性也自然地与之大体一致。经济周期与政治周期具有相关性, 国际理论界是有共识的, 无论发展中国家还是发达国家都是如此。尤其对于发展中国家, 更加需要有效率的政府, 有意识、有计划地推动经济发展和经济体制改革完善, 即使是以市场经济体制为目标的体制变革, 也需要政府在一定限度内用非市场的手段推动市场化改 革。更加常态化的政府作为就是制定中长期经济社会发展规划和战略。中国是一个政治稳定的国家, 中央政府领导集团的任期和换届都有其稳定的机制, 每一届领导集体在任期内根据国家的长期目标和战略、前任的工作基础以及任期内面临的具体情况, 确定具有一定阶段性特征的经济社会发展战略。对于农村发展也是如此, 可以把1978年至今的农村发展过程大体分为五个阶段, 中央关于农村发展战略及其演变过程, 也相应地分为五个阶段。

(一) 实施“家庭联产承包责任制”与“粮食产量战略”

第一阶段:1978—1988年, 是中国改革开放的初期十年。这一阶段的农业主要是解决粮食产量问题, 关键措施就是以家庭联产承包责任制为核心的体制改革。农村和农业战略可以概括为:实施家庭承包责任制与“温饱战略”或“粮食产量战略”。关键词是:“家庭承包责任制”、“粮食产量”。

最有效的措施就是体制改革, 准确地说是“讨论、试点、认可、推广和稳定”家庭联产承包责任制。众所周知, 中共十一届三中全会是中国改革开放开始的标志, 可是会议通过的《加快农业发展若干问题的决定 (草案) 》是“不许包产到户、不许分田单干”的, 怎么理解?全国公认安徽小岗村是中国家庭联产承包责任制的发源地, 安徽小岗村搞承包制以1978年11月24日签署“生死协议书”为标志, 十一届三中全会召开的时间是1978年12月18—22日, 前后不到一个月时间。十一届三中全会上热烈讨论过承包责任制和其他责任制问题, 不能说十一届三中全会对承包制不重视、在农村改革方面思想不解放。由于事关重大, 认识上有重大差异, 统一认识需要一个过程, 是很自然的事情, 而且是默认实践中的家庭联产承包制试点的。1979年9月, 中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》, 将草案中“不许包产到户, 不许分田单干”, 改为“不许分田单干”, 初步肯定或默认了“包产到户”的办法。1980年争论最激烈的时候邓小平在4月和5月发表了两次讲话, 肯定了家庭承包。1980年9月, 中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》, 对包产到户的做法作了基本的肯定。此后, 包产到户、包干到户迅速发展。1981年10月, 全国农村基本核算单位中, 建立各种形式生产责任制的已占97.8%, 其中包产到户、包干到户的占到50%。1982年1月, 中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》, 即1982年中央1号文件, 第一次明确地肯定了包产到户、包干到户都是“社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式, 只要群众不要求改变, 就不要变动”。

中国的经济体制改革是从农村土地产权制度和农业经营体制开始的, 有人称之为“农村包围城市”, 即借鉴农村家庭承包制在城市国有企业进行承包制改革的道路。实践证明, 这一时期的农村发展战略正确, 改革比较顺利, 取得了巨大成功, 全国人民的温饱问题基本解决。根据国家统计局的数据, 从1979年开始允许家庭承包制在少数地方试点到1982年, 粮食总产量增长了7178万吨, 年均增长5%以上。1982年全国推广承包责任制后, 1984年粮食达到40730.5万吨, 年均增长近9%, 到1989年的几年间, 虽然有波动, 但是基本稳定在40000万吨左右, 全国多数地区温饱问题基本解决。

(二) “完善家庭承包制”与“农业、乡镇企业并举战略”

第二阶段:1989—1997年, 将近10年。这一时期, 虽然每年的中央1号文件不是涉农的, 但是中央丝毫没有降低对“三农”的重视, 也许这一时期涉农文件密度是最高的。综合这些文件和措施, 可以把这一时期的农村发展战略概括为:“农业和乡镇企业并举”战略或“农业乡镇企业两条腿走路”战略。

从1978年开始, 乡镇企业 (1996年通过《中华人民共和国乡镇企业法》以前称之为“社队企业”) 就开始发展, 1984—1988年发展迅速, 虽然也有中央文件和中央领导的肯定, 但是基本上属于农民自发发展, 没有上升到国家战略。1989年以后进入规范、相对有序的农村经济发展战略意义的阶段, 也成为国家工业化的战略组成部分。所以, 从1989年开始, 乡镇企业才成为国家农村发展战略。1987年邓小平在一次会见外宾时说:“我们完全没有预料到的最大收获, 就是乡镇企业发展起来了” (邓小平, 1993) 。可見, 乡镇企业在此以前并不是国家的农村发展战略和工业化战略的组成部分, 而是意外的“异军突起”。

中央把抓粮食、蔬菜、肉类生产和流通通俗地表达为“米袋子”工程和“菜篮子”工程。当时中央是把鼓励发展乡镇企业置于农村发展和“90年代中国农业发展纲要”的框架内思考和实施的, 主要还是希望农民由此增加现金收入, 所以, 称之为农民的“钱袋子”工程。那时的说法是“无农不稳、无工不富和无商不活”。所以, 也可以把这一时期的战略通俗地概括为“米袋子”、“菜篮子”和“钱袋子”战略。关键词有稳定家庭承包制、 (主要是) 耕地承包期30年不变、“米袋子”、“菜篮子”和“钱袋子”。

重点措施包括:

其一, 针对承包合同陆续到期导致农民的担心、农民不愿意对土地进行长期投资甚至掠夺性经营、一段时期内粮食生产的徘徊、一些地方基层干部比较频繁地调整承包地等情况, 关键还是稳定和完善土地家庭承包制, 几乎所有重要文件都如此强调。其实1984年第一轮合同到期时, 就提出适当延长承包期, 1993年提出再延长30年, 中办发[1997]16号文件即《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》, 正式明确土地 (耕地) 承包期30年, 这是标志性文件和事件。

其二, 抓粮食生产和农产品流通, 解决“米袋子”问题。抓生产的措施主要是技术推广等服务体系、基础设施、金融支持。抓流通的主要措施是改革粮食流通体制:建立国家粮食储备制度、实行粮食经营和价格“双轨制”、建立粮食收购保护价格制度和粮食风险基金制度、组建以经营农产品收购资金为主的农业政策性银行等, 总体思路是构建国家宏观调控制度前提下的市场化流通体制, 标志性成果是于1992年底终结了从1955年开始的粮食统购统销制度, 其基础是粮食生产体制改革和技术进步。

其三, 全面支持畜、禽、鱼、蔬菜的生产和流通, 解决“菜篮子”问题。这一时期, 中国北方蔬菜大棚栽培技术和牛、羊、猪、鱼等的人工规模化养殖技术迅速提高和普及, 短期内解决了中国最大的民生问题。

其四, 中央已经把促进乡镇企业发展有意识地提升为国家的农村发展战略。不过, 总体上主要还是政策支持, 对农民给政策、给空间、允许做、鼓励做、自己做, 引导农民因地制宜、充分利用资源、就地取材, 不仅允许乡镇办集体企业, 村里可以办、家庭也可以办, 家庭还可以合伙联办, 叫做“四轮驱动”。乡镇企业极大地促进了中国的经济增长、农民增收和农业剩余劳动力转移。

(三) 减负增收、粮食流通体制改革与小城镇战略

第三阶段:1998—2003年。这一阶段是中国经济体制改革艰难而又关键的时期, 也是涉农改革方面比较多、文件和改革措施比较密集的时期。前所未有地重视增加农民收入和进行粮食流通体制改革, 同时把小城镇建设作为带动农村经济社会全面发展的综合性大战略。可以把这一时期的农村发展战略概括为“减负增收、粮食流通体制改革和小城镇战略”, 关键词是《土地承包法》、减负增收、粮食流通体制改革和小城镇建设。

重点措施包括:

其一, 最主要和最基本的措施还是稳定和完善家庭承包责任制。最重要也是标志性的事件是于2002年8月29日颁布、2003年1月1日实施的《中华人民共和国土地承包法》, 以法律形式明确耕地承包期30年不变。这是农业结构调整和农业稳定的制度基础。

其二, 抓税费改革, 减轻农民负担。当时的现实情况是:农民收入增幅连续4年下降。1997—2003年, 农民收入连续7年增长不到4%, 不及城镇居民收入增量的五分之一。而且税费繁多, 农民负担很重, 粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收。城乡居民收入差距在一度缩小后又进一步扩大。1998年10月, 十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》, 提出“坚持多予少取, 让农民得到更多的实惠。”税费改革是减负增收的主要措施之一, 主要是减税、减费、调整税收政策, 遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。

其三, 抓粮食流通体制改革。从20世纪70年代末就开始改革传统的粮食统购统销体制, 但是, 这一时期改革是作为农村发展战略的重点之一进行的, 与前期的粮食流通体制不同, 改革方向或目标是适应社会主义市场经济体制, 建立起有宏观调控的市场化的粮食流通体制。1998年中央2号文件进一步明确“四分开一完善” (即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老粮食财务挂账分开和完善粮食价格机制) 的原则。2001年7月国务院下发了《进一步深化粮食流通体制改革的意见》, 要求坚持“保护产区、放开销区”的改革原则, 希望国有粮食企业为主渠道, 能起到稳定市场的作用, 多种形式的其他渠道使得市场充满活力。到2004年5月, 国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》, 此后就基本上实行了全面放开粮食购销的市场体制。

这一时期为什么要、为什么能进行粮食流通的市场化改革?一是, 经过长期努力, 中国粮食总量供求基本平衡, 告别了短缺时代, 但是结构性剩余和不足矛盾突出;二是, 收购价格大幅度波动而使得产量和种粮收入大幅度波动, 多了卖不了而影响农民种粮积极性, 少了又价格大涨, 引发通货膨胀;三是, 已经加入WTO, 农业和粮食的产销政策需要调整;四是, 国家财政补贴负担较重。所以, 才有底气、有必要实行市场化取向的、有配套措施和宏观调控的流通体制改革。这是战略性的改革措施, 体制的转换对于长期的粮食供求的引导作用是主要的, 也有利于引导农民优化生产结构、增加收入或减少盲目生产带来的损失。不过, 对于这一时期的粮食流通体制改革, 有一段时间有不同看法, 主要是开始阶段体制没有完全理顺导致国有粮食流通企业价格倒挂、没有积极性、有造假行为, 不过那只是短暂的。现在看来, 改革方向是对的, 符合社会主义市场经济体制的要求, 是成功的。这一时期的粮食流通体制改革与统购统销制度、反地区封锁等以往改革不同, 形成有宏观调控的市场化、主渠道管稳、多渠道管活的改革。

其四, 退耕还林、还草、还湖。由于制度的稳定、政策的鼓励、国家基础设施投入增加等, 粮食生产能力加强。1995年粮食大丰收, 国家粮食储备能力大增, 实际储备的粮食持续增长达5000亿斤以上, 加上农民家庭储备, 够全体中国人吃一年以上。这一状况给“退耕还林 (湖、草) ”、改善生态环境创造了条件。

其五, 小城镇建设。这是站在解决农村一系列深层次矛盾、优化农业和农村经济结构、增加农民收入、优化农产品供求关系、加速城镇化和工业化等多角度考虑的, 是在走中国特色的、农民就地城镇化的道路。1998年10月, 党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出, “发展小城镇, 是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”从十五届三中全会的决定可以明确看出:小城镇战略是农村发展战略, 是立足农村、提升乡镇企业深度广度的农村综合发展的战略。但是, 从客观效果看, 完全可以说, 小城镇建设是中国特色的工业化、城镇化与农村发展战略三合一的发展战略, 已经体现了城乡统筹。

(四) “三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略

第四阶段, 2003—2012年。这一时期的农村发展战略可以概括为“三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略, 关键词包括土地承包关系长久不变、城乡统筹、“三农”统筹、废除农业税、种粮直补、新农村建设。

党的十六大在强调城乡统筹的前提下, 提出“全面繁荣农村经济, 加快城镇化进程”, 十七大提出“统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设”。显然, 十七大之前, 继续承接前一阶段的“小城镇建设”战略, 强调城镇化, 十七大之后, 重点转移到“新农村建设”, 而新农村建设的具体内容 (例如村改居、农房改造等) 也是与“小城镇建设”吻合的, 说明了战略的连续性和阶段性重点。

重点措施包括:

其一, 稳定和完善家庭承包制。最重要的举措就是:第一, 在中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 明确赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。第二, 部署了土地制度进一步改革和完善的几个重要方面:严格的耕地保护, 强调18亿亩耕地红线;农村土地确权、登记、颁证;保障、鼓励和服务土地承包经营权流转, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权;城乡统一建设用地市场;林权体制改革等。

其二, 废除农业税。2003年12月31日, 《关于促进农民增加收入若干政策的意见》由中共中央、国务院以中发[2004]1号文件印发。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 明确提出了2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的农村改革发展基本目标。减负增收的措施是综合的, 有些是 长期都在实施的, 中央这一时期特别强调“多予、少取、放活”的方针。标志性措施之一, 就是在多年农村税费改革的基础上, 2005年12月29日, 第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议决定, 《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止, 2006年2月27日, 国务院发布第459号国务院令, 宣布自2006年2月17日起废止农业特产税。从此, 中国废止实施了2000多年、在新中国也存在了50多年 (从1958年开始) 的农业税。

其三, 实施粮食直接补贴政策, 即按农民种粮面积把补贴资金直接支付给农户。目的是为了进一步保障和提高粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入。也与加入WTO后农业补贴政策调整的需要有关。从2000年提出粮食直补的政策构想, 到2004年全国实施, 用了五个年头, 先后经历了改革方案酝酿 (2000—2001年) 、试点 (2002—2003年) 和全面推广三个发展阶段。2016年起, 在全国全面推开农业“三项补贴”改革。

其四, 抓农业质量和食品安全。这时, 中国居民已经从吃饱阶段转向了“吃好”阶段。这是历史性转变, 中央战略和政策适时地做出了调整, 是农村发展的重要事件。

其五, 抓“三农”统筹和城乡统筹。包括:基本社会保障和社会管理的城乡统筹;努力建立以工促农、以城带乡长效机制;促进城乡统一的户籍制度改革, 方便进城农民落户和转变为市民;继续推进农村综合改革;促进农村医疗卫生事业发展、完善农村医疗救助制度;增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配;逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表;逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇;加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融格局;对农村更多财政和税收政策支持。

其六, 抓农村教育和农民素质。主要是:调整农村中小学布局;提高农村义务教育的质量, 包括从政策上鼓励优秀毕业生到农村当教师;提高农村学生的安全保障;加快发展农村中等职业教育和对农民的不同形式的专业培训;等等。

其七, 新农村建设——关键的标志性思路。总要求:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这是总体的、综合的思路和工程。前面几个方面的措施, 可以说从不同方面服务于或有利于“新农村建设”。但是, 还要有其具体的、重点的含义和任务。第一, 要重点改变农村的物理景观和农村工作的重点空间, 除了考虑一部分农民的城镇化和市民化以外, 还考虑农村本身和继续留在农村的人。不要让农村总是脏乱差, 要抓村容、卫生等。第二, 明确具体的工程, 包括生产和生活的基础设施, 例如“三通”、“四通”甚至“五通”、“六通”, 水利建设 (具体见2011年的中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》) 、农房改造、撤村并居和宅基地整理。第三, 强化农村的组织建设和乡村治理。第四, 让农民提高受教育水平、讲卫生、改变精神面貌、改变不良和不科学的生产生活习惯。

(五) “土地制度改革和完善”与乡村振兴战略

第五阶段:2012—至今, 即十八大以来的新时期。农村发展战略实现了从“新农村建设战略”到“新农村建设战略”与“新型城镇化战略”并举、再到“乡村振兴战略”与“新型城镇化战略”并举的演变。这是符合发展规律和现实需要的。十九大以后的重点就是“乡村振兴战略”, 新型城镇化和扶贫攻坚都要结合和统筹到“乡村振兴战略”中。实际上十九大前后分别重点关注了两部分人:之前重点关注已经或正在进城的农民, 之后重点关注必须和不得不留在乡村的农民。但是二者是有联系的, 需要统筹。此后, 还提出新一轮土地制度改革和完善, 即一些媒体概括的“新土改”。因此, 这一阶段的农村发展战略可以概括为“新一轮土地制度改革完善”与“乡村振兴战略”, 关键词是“新土改”、脱贫攻坚、城乡统筹与新型城镇化、乡村振兴。

重点措施包括:

其一, 在不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不让农民利益减少的底线上实施“新土改”:在长期稳定土地承包关系的前提下, 再延长承包期30年;从理论上和政策上明细承包地“三权分置”;进一步强调建立和完善城乡统一的建设用地市场;进一步明确和维护农民对土地的权益;改革农村宅基地制度, 允许自愿前提下有偿退出 (允许用钱置换、房屋置换、置换商品房) 。“新土改”的一些内容, 实际上是从十七届三中全会的决议后就开始了。值得注意的是, 该阶段和第四阶段, 尤其是该阶段, 虽然也强调家庭承包关系的稳定, 但是具体内容和目的有所不同, 前三个阶段主要是为了稳定承包制, 稳定农民的家庭农业方式, 后两个阶段强调明确、稳定和维护承包户的土地权益, 同时鼓励土地流转, 以适应土地集约经营和农业现代化。

其二, 重新重视发展和改革集体经济 (股份合作制) 的同时, 强调赋予农民对集体资产股份拥有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权, 这是新时代一个很重要的农村经济发展思路。

其三, 抓城乡统筹理念下的新型城镇化, 重点是“三个1亿人口”的高质量城镇化, 即1亿已经进城的农民工融入城市, 包括就业、住房、子女上学等;1亿城市扩张过程中形成的城中村的棚户区改造;1亿农民就地城镇化。

其四, 十九大做出重大决策:全面实施城乡统筹和“三农”统筹的“乡村振兴战略”。十九大报告和2018年中央1号文件对乡村振兴战略的总要求、基本原则、多个方面的重要内容和措施, 都做了明确、系统的阐述。

三、 农村发展战略和农村体制变迁的理论总结

农村经济体制改革和农村发展, 确实是在探索中进行, 但是不等于没有自觉意识和理论依据。有对理论的证实, 也有对既有理论的证伪和创新。以下将针对一些重大或标志性事件加以理论总结和提炼。

(一) 以家庭承包制的实施和不断完善为主线的农村经济体制改革, 总体的理论依据是历史唯物主义基本原理和“初级阶段理论”

尽管现在大家学习和运用的经济学理论丰富多彩, 但是中国经济体制改革包括农村经济体制改革, 总体上的主要依据是马克思主义的历史唯物主义基本原理:生产力水平 (这里是以人类重大的、代表性的生产工具创新标志的、阶段性的生产力水平或者生产力档次, 不是生产数量的小的变化) 决定以主要生产资料所有制性质为核心内容的经济体制或生产关系, 而由生产力和生产关系组成的经济基础又决定采取什么样的法律制度等;生产关系和上层建筑也会反作用于生产力和经济基础, 即如果人为地建立起超越于生产力和经济基础的经济体制和上层建筑, 就会阻碍生产力发展和扰乱经济关系及经济体制运转。这一原理确实是一个国家或民族认识和判断其处于什么阶段、采取的制度是否合适的最基本的理论依据和标准。我国农村原来实行的是土地集体所有、集体统一经营、国家下达给农民具体的种植计划、农民按所出劳动时间记录工分并依此按劳分配。这种体制实际上超越了生产力水平, 超越了农村和农民实际状况, 也许是一个高度发达的社会主义阶段的农村生产关系。实施家庭承包制的前提就是:重新确认中国 (包括农村) 还处于“社会主义初级阶段”, 其理论依据就是历史唯物主义基本原理的发展——“社会主义初级阶段理论”。家庭承包制就是在保持集体土地所有权前提下的产权关系、分配关系和经济管理体制的重大调整, 更适合初级阶段的农村和农业生产力要求。

(二) 长期存在的“人民公社体制”作为低效的“纳什均衡”, 为什么20世纪70年代末被打破?

安徽小岗村农民自发搞“家庭联产承包 责任制”, 是一个很有趣、很有时代意义的经济学现象。为什么是20世纪70年代末?为什么在安徽首发?具体几月几号、在哪个村开始, 也许是偶然的, 但是在那个年代、在安徽, 具有必然性。经济学的“纳什均衡”不一定是高效的, 从20世纪50年代末开始, 一直延续到20世纪70年代末的“三级所有队为基础”的“人民公社”体制, 实际上是一个低效率的纳什均衡。为什么到了20世纪70年代末, 农民自发把土地承包到家庭呢?因为博弈的条件变了, 农民成本收益核算的结果也会变, 博弈的占优策略选择也就变了。到了20世纪70年代末, 中国的粮食短缺度达到建国以来 (除了1959—1961三年国民经济困难时期) 的顶峰。制度创新的潜在收益已经大于成本和风险了, 低效率的纳什均衡被打破了。在安徽首发, 主要原因是安徽农民有承包制的历史经验和知识积累或记忆, 品尝过土地承包的甜头。还有另外一个原因或客观条件, 即安徽, 尤其淮北地区, 历来都是多灾害、人口多、粮食短缺严重的地区, 凤阳就是这样的地区。也许确实有其他地区的农民与安徽淮北的农民在差不多、甚至更早一点时间搞了家庭承包制, 不过不影响我们的解释, 其他比较早搞承包制的地方与安徽淮北地区的情况差不多。

(三) 不完全契约理论也许需要修正——家庭承包制是无逆向选择和道德风险的开放性契约

不完全契约理论为大家所熟悉。许多经济活动涉及到不同主体的责权利, 需要通过契约加以界定。农村土地家庭承包制的本质是国家、集体和农户之间签订的、涉及责权利关系的契约, 虽然发包方是村集体, 实际上国家是介入的, 所以实际上是三方契约。从经济学的意义上看, 几乎所有契约都是不完全的。“不完全”是什么意思?众多学者基于对客观上的未来不确定性理解不完全契约理论, 好像契约之所以不完全, 不是不想签完全契约, 而是客观条件制约而被动的不完全。实际上, 还有签约人尤其是主签约人从实际出发, 为了应对未来情况变化而在签约时主动留下豁口, 便于将来好商量, 或者对一些具体情况决策权不想干预而主动留给非主签约人 (实际上为了节约激励和约束成本) 。所以, 从这个意义上, 契约的不完全性还有主签约人的主动所为的性质, 是为了保持签约的开放性和灵活性, 因此, 我认为不完全契约理论, 还有一种“开放性契约理论”。契约的不完全性是实质性的, 法律意义上的“契约不完全性”并不多见, 因为一般都有“未尽事项或特殊事项通过xx方式解决”, 等于法律上是明确责权利主体的。再具体看承包制契约, 初期的承包契约规定了国家、集体和农户的责权利, 通俗地说就是:交了国家的、留足集体的、剩下都是自己的。后来的承包契约中不再有“上缴国家”和“集体提留”, 国家和集体当然还要求农户在规定用途内使用土地等约束, 不管具体经营方式, 也不参与收益分配, 都由农户自己决定。显然, 土地承包契约是高度开放性 (不完全性) 契约, 尤其是后来的契约, 国家和集体有意为之, 即使放权让利, 也是为了降低交易成本。不过有一点既有契约理论可能不好解释:一般而言, 不同主体自由签约, 由于信息不对称, 几乎都有逆向选择和道德风险问题, 而集体所有土地, 集体与农户自由契约, 几乎没有逆向选择问题, 也没有道德风险问题。为什么?是不完全契约理论被证伪还是承包契约本身具有特殊性?也许与中国特殊的土地产权关系和国家特殊的签约身份有关, 中国的土地家庭承包制也许已经超越了一般意义上的契约。首先, 农村土地虽然法律规定归村集体所有, 但国家是有权介入的, 而且农户是有村民资格权的, 起码是共同所有者之一。其次, 对土地的信息, 农户与集体代表即村民委员会几乎一样知晓, 没有不对称的情况。再次, 收益分配方面, 初期虽然有国家和集体的份额, 但都是固定的, 只有农户自己的是不固定的, 所以农户不会有道德风险。后来国家和集体都不参与分配, 收益全部归农户, 国家不会有道德风险。最后, 国家的身份很特殊, 既是签约人之一, 又是村集体的监督者和约束者, 使得集体一般不能侵害农户权益。

(四) 土地集中效应差异化假说与中国现阶段的土地流转

中国处于大转型之中, 这种转型可以概括为“四化”——城市化、工业化、农业本身产业化和市场化, 这是具有历史必然性、进步性的大转型, 必然导致大量土地用途改变、土地流转和集中、土地征收、土地集约化经营。土地既在城乡之间和工农业之间流转 (含市场化交易和非市场化的征收) , 也在农村和农业内部的流转, 基本上都会导 致土地集中和部分农民主动放弃 (转让) 或被动失去土地。对于中国尤其是政府而言, 土地流转集中、农民失去土地, 是一个敏感问题。其实, 过去的历史研究和所谓的经验总结是值得重新审视的, 更重要的是, 不同时代背景下土地集中的政治经济效应是有很大差异的, 笔者曾经专门撰文分析阐述了这种差异 (黄少安和谢冬水, 2013) 。中国现阶段的土地流转和集中是顺应工业化、城市化、市场化和农业本身产业化而为之, 土地流转和集中本身就是“四化”的一部分, 而且推动“四化”, 失地农民不会大规模失业。现实中大量农业剩余劳动力的存在不是因为土地流转集中, 不是因为农民失去土地, 而是因为中国人口和中国农村人口绝对量大。相反, 因为有工业化和城市化在创造着更多、收入更高的就业岗位和成为市民的机会, 才大量吸收了农业剩余劳动力。所以, 土地流转集中和工业化、城市化, 正是农民更大的、长期的利益, 当然, 也是农村发展和中国发展的目标所在。保护农民利益、为农民着想, 也应该有这种维度的考虑。也许具体失地的农民个体不一定即时就业和市民化, 宏观上也会有一定比例的摩擦性失业, 但是这不影响趋势和方向, 不能因此否定或延缓土地流转和集中, 更不能在政策和机制上使得众多农民长期依恋在小块土地上。当然, 政府需要加强包括失业保障在内的社会保障体系的建设。

(五) 政府征地的“补偿与否”和“补偿标准高低”的理论解释

在土地改变用途和流转过程中, 政府应该充当什么角色和实际充当了什么角色?按政府和市场分工的原理, 政府应该只限于为了提供公共品而向居民征地 (包括地上的房产) , “征地”的严格定性就是政府为了公共产品供给。可是, 实际上中国各级政府尤其是地方政府, 几乎包揽了所有公共品和非公共品所需要的土地供给, 都是政府从居民 (主要是农民) 那里把土地征收过来, 再自用或通过“招拍挂”方式卖给不同投资者使用。政府补偿标准、公共用途是否属实和非公共品土地市场, 一直是被讨论、甚至诟病的方面, 因为补偿太低而使农民吃亏成为多数人共识。在此试图给予经济学的理性分析。

首先, 政府的角色问题。为了公共品征地肯定是政府应该的行为, 但是, 过程中有越界行为——有些不是为了公共用途却以公共用途名义征地, 有些是公共用途但是却超出了实际所需数量。至于政府介入非公共品用地, 低价征收后再高价卖出, 具有一定必然性。第一, 中国的城市土地本来就是国有的, 农村土地法律上也是集体所有, 本来就不是居民私有, 中国地方政府及其官员实际上在进行以经济建设为核心内容的政治锦标赛, 为了经济增长, 特别是具体为了招商引资, 政府介入既能快速、又能优惠给投资者土地。

其次, “是否补偿”问题。需要分别分析公共品“征地”和非公共品“征地”。为公共用途征地, 假定性质和数量都没有问题, 理论上可以补偿, 也可以不补偿。究其原因, 既然政府为了提供公共服务而征地, 被征地者实际上是拿土地换公共品, 而且政府补偿资金来源于对居民的税收, 要补偿就得另外征税。具体有几种情况:如果公共品服务范围与征地对象范围一致, 例如, 政府向一个村 (假定土地是集体所有、没有实施家庭承包) 征地10亩建一所小学, 家家户户孩子都得上学, 就不需要补偿。承包制之前就是如此执行的。当然, 如果公共品服务对象与被征地对象不一致。例如, 为全国或全县性公共品而征用了一个村的土地, 应该需要补偿该村;土地稀缺度很低, 相对价格很低, 小规模征地, 不值得补偿, 或者说, 为了筹措补偿款而付出的交易成本大于补偿款。例如, 一家有数千、数万亩土地, 政府征用1—2亩, 不值几个钱, 也不必去要求补偿, 不如做点贡献;被征地对象来自土地的收入占其总收入的比例很低。例如, 一个年收入200万元的家庭, 被征用一块地, 年收入约减少2000元, 被征用者也可能不必去要求补偿。当然后两者情况在中国现阶段比较少。至于政府为非公共品征地, 不管多少, 理论上都是需要补偿的, 当然也存在上述后两种情况, 即当事人放弃补偿的可能, 不过中国现阶段出现的可能性极低。

最后, “补偿标准高低”问题。在此主要讨论对农民的征地补偿标准问题。首先应该承认:中国的工业化和城市化是在农民的支持下“起步”的。新中国的工业化靠工农产品“剪刀差”积累起步的资本, 由于严格的城乡分隔, 农民几乎没有分享计划体制下的工业化和城市化成果。改革开放以来再一次工业化和城市化高潮, 农民又一次为“起步”和“持续”做出了巨大贡献, 主要是通过提供廉价土地和廉价劳动力, 这是符合事实的基本判断。这也是中国工业化城市化的约束条件决定的。但是, 另外一个基本判断也是成立的:改革开放以来农民的付出是值得的, 农民并没有吃亏, 无论微观个体还是宏观统计, 都可以如此判断。也许有人觉得矛盾, 既然政府低价征地, 农民肯定有利益损失。本文的依据:一是, 根据全国各地实地考察, 几乎没有农民因为被征地而出现生活水平的下降。比较普遍的情况是:一方面与政府有矛盾, 希望多补偿, 另一方面又希望政府征地而获得补偿。二是农民不满意、闹矛盾的主要原因不是觉得绝对吃亏了, 而是纵向攀比 (同村的土地今年征地比以往补偿多) 和横向攀比 (同村或邻村的补偿标准不一样) 。三是农民在起步和持续支持工业化和城市化的同时, 也为自己创造了更多的务工挣钱机会和市民化从而分享城市化成果的机会。农民廉价提供土地和劳动力是事实, 大幅度降低了“两化”成本是事实, 但是由于成本降低也大大加速了“两化”, 使得大批 (被征地的和未被征地的) 农民成为“农民工”或“市民”而“挣得大量工资”, 这也是事实。可以说, 这是“两化”给的机会, 也可以说是农民自己的贡献促成的机会。其实对国家、政府、农民、原有城市市民, 都有好处。假如没有低地价、低劳动力价格, “两化”不能起步, 或者速度很低, 农民就没有机会务工挣钱, 土地也不增值、不值钱。可以大体测算一下:把被征收的农民土地, 按假定存在市场的市场价格计算值多少钱, 再计算政府总共补偿了多少钱, 之间的差额应该就是一些人士关注的农民少拿的那一部分或吃亏的部分或贡献的部分。再大体算另一笔大账:40年以来, 农民通过务工的总收入是多少。务工总收入加上政府对土地的实际补偿款, 应该远远大于假如用市场价格计算的全部土地收入, 至少二者等价。有人可能认为不能这么算, 不征地农民也可以有农业以外的收入, 征地按市场价格补偿, 农民也一样务工挣钱。既然以中国大的转型和变革为背景讨论问题, 还真的需要这么算。改革开放以前农民就是没有农业以外的挣钱途径, 而且土地不值钱, 改革开放以后, 如果不是因为土地和劳动力低价, 中国的工业化和城市化进程还真的没有条件如此之快, 农民肯定不会如此大规模、快速度成为工人和市民。所以, 应该从大背景、用大视野看待问题, 判断广大农民是中国几十年以来工业化和城市化的牺牲品还是受益者和分享者?应该既是分享者, 也是受害者。那些认为应该大幅度 (几倍几十倍) 提高征地补偿标准的观点或主张, 除开可能的感情因素外, 基本上不具有科学的理性, 很难真正维护农民利益。

(六) 为什么土地产权制度改革是“三权分置”而不是“私有化”:经济学精髓的体现

中国特殊的土地产权关系和现实的政治体制, 需要我们深思熟虑并作理论创新。“三权 (所有权、承包权和经营权) 分置”就是特定约束条件下的重要理论创新, 能解决需要解决的问题, 还让各方面都能够接受, 形成一种有效的均衡状态。

但是, 有一些经济学家主张中国土地私有化, 他们往往在媒体上多次发表见解 (也有在学术专著中总结性、学理性表达观点的) , 不过基本上都前后一致, 所以, 笔者引用或提及其中一次即可。例如, 杨小凯 (2006) 主张“中国农业要真正搞起来, 土地一定要私有化, 要自由买卖。”许成钢 (2011) 从土地拆迁补偿的角度, 认为“如果把完整的土地产权归还给农民, 允许进行交易, 农民就不会赤贫, 低收入民众的收入问题也就解决了, 不平等也就缩小了。社会也和谐了。”陈志武 (2005) 认为“农村土地私有化的结果不会比现在更糟”;文贯中 (2014) 把一贯的土地私有化主张阐述得清楚而有自己的逻辑, 认为土地私有化是改革的当务之急。

主张土地私有化的学者也是为国为民在探索, 如果不考虑现实起点和约束条件, 经济学理论逻辑可能没有问题。可是, 研究现阶段的、现实的土地制度改革问题, 不可能不考虑现实起点和中国特殊的国情及实际的约束条件。

我们的目的是什么?是追求符合古典和新古典经济学的逻辑一致性还是“土地流转集中、适应‘四化’需要和保障农民权益”?如果追求后者, 不必宣布土地法律上尤其是宪法上的私有化就能达到, 为什么非得宣布私有?宣布私有就能更好地维护农民权益吗?大的政治体制不变或不会变, 私有化能保障的, 不宣布法律上的私有化, 也能保障, 否则, 即使宣布私有化也未必能更好地保障。而且, 政治体制稳定是政治稳定的基础。如果因为土地私有化而导致政治体制不稳定, 那么中国可能陷入政治、经济和社会的不稳定, 社会乱了、经济垮了, 中国可能真的落入中等收入陷阱, 谁还能保护农民的土地权益?谁的利益还能得到保护?农民和其他老百姓还有多少利益需要保护?国际上这方面的教训不是没有。这就是政治逻辑和政治与经济的逻辑, 是政治经济学的逻辑。孰轻孰重, 我们应该有理性认识。否则, 美好的愿望和古典、新古典经济学逻辑的意义何在?

农村土地“三权分置”, 可以说是土地制度的重大创新。“土地所有权”理论上界定很清楚, “土地经营权”也能界定清楚。可是原来我们的土地家庭承包制是把“集体土地所有权”与“农户家庭承包经营权”分开, 不是一般的所有权与经营权分离。“承包经营权”是什么权利?理论上一直难以说清楚。承包制初期的分配原则是“交了国家的、留足集体的、剩下都是自己的”, 集体所有权在收益上体现很清楚。可是, 土地承包制随着现实经济发展的需要而演变, 有关的法律、制度和政策也相应调整, 围绕土地承包关系的责权利关系也变了, 承包期限大大延长, 承包权越来越稳定或固化, 承包者不仅不再需要上缴国家和集体收益, 国家还给予补贴, 集体所有权在收益上已经没有体现了, 而且, 承包地还可以入股、抵押、转让、继承等。于是理论上的问题提出来了, 承包经营权只是经营权吗?好像不是。是所有权吗?也不是, 因为法律很清楚, 所有权是集体的, 农户对土地的处置也是有明确而严格的限制。那么, 农民拿土地入股获得的“股权”是什么权?承包者转让的什么权、获得的收益是什么收益?理论上必须创新, 给出一个解释。于是, 我们提出“三权分置”, 关键是把“承包权”独立出来, 与“经营权”分开。“土地承包权”是什么权?是与农民的集体成员资格相联系的, 介于所有权与经营权之间的权利。笔者曾经在1995年调研和分析这一问题, 撰文阐述了这种权利, 称之为“准土地所有权”或“准股权” (黄少安, 1995) , 实际上指的就是现在的“承包权”, 既能适应现实的需要, 又能避免现实与既有产权理论的矛盾。经济学的科学价值观之一就是寻求“均衡”, 市场机制理论上是价格信号引导资源配置的机制, 可操作的价格机制就是谈判和达成一致的机制, 现实中可见的、可操作的是不同主体都主张权利、都妥协让步、都给对方留有余地或台阶、达成大家都过得去即“均衡”的机制。这也是经济学的精髓之一。

(七) 为什么土地承包期不是长久不变, 而是再延长三十年?

为什么中共十七届三中全会决定表述的是“土地承包关系长久不变”, 而十九大报告有了“再延长三十年”的表述?经过一些媒体的解读, 让民众有了疑问, 因此需要理论上给予解释澄清。首先, 要明确党的十九大报告的表述是“保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长三十年”。“承包关系长久不变”的表述没有变, 这是定性, 在此前提下再延长三十年, 是定量, 性质是稳定的, 承包期限总得有数量。其次, 定性前提下“再延长30年”是更有余地、更科学的决策。第二轮承包期到期的时间是2020年左右, 再延长30年, 到了2050年以后了, 按照既有规划目标 (如果实现) , 中国已经是一个完成了工业化和城市化的现代化强国, 中国经济总量、质量、经济关系都会发生重大改变, 各种制度都将适应新时代, 土地制度也可能需要变。

(八) 如何评价“种粮直接补贴政策”效应?

国家财政对种粮农民实行直接补贴政策, 从2003年开始试点, 2004年全面实施, 到现在一直执行, 有所微变, 但变化不大, 而且补贴力度逐年增加。政策实施有两个目标:一是增加农民收入, 二是保障粮食安全, 二者内在联系。因为农民种粮食收入低, 政府的意图是, 通过对种粮食的农民按种植面积补贴收入, 以刺激农民扩大种植面积, 从而增加粮食产量, 保障粮食安全。应该肯定的是, 政策目标 (主观动机) 是符合我国经济社会发展需要的。但是, 认为“农民种粮食不合算, 赔钱, 比较利益低”的判断, 是有偏差的。把这种判断作为制定和实施种粮直接补贴政策的重要依据, 是不可靠的。农民种粮食其实投入产出比很高, 大面积入户调查发现, 北方粮食主产区农民种粮食, 纯利润率达100%, 一亩地一年能有1000元左右的纯利润。南方农民也起码能获得50%以上纯利润率。成本计算时, 把农民用工都按打工的机会成本计入了成本。中国农民种粮食不是不合算, 是总收入低、总利润低, 原因是土地面积太小。

按种粮面积直接补贴的政策, 在有土地抛荒或有地可以开垦的前提下, 短期内会正向刺激种粮土地面积增加从而使粮食总产量增加, 但是, 这种增加会受到多数农户种粮决策行为、单户农民土地总量、抛荒及可开垦土地总量、种植经济作物的比较利益以及全国耕地总量的硬约束, 增加量是有限度的。从机理上没有促进农民提高复种指数的作用, 甚至相反, 实际情况是南方农民的粮食复种指数有所下降, 北方不变。对增加农民收入的作用要具体分析。无论对少数种粮大户还是众多小户, 毕竟是增加了收入, 无论多少, 增加总比减少好。但是, 对于单个大户和小户而言, 具有不同的意义。对于多数小户而言, 虽然农民种粮收入增加的比率不低, 但是不改变其收入状况, 更不可能使其致富, 甚至可以忽略不计, 他们也不会因为这些补贴收入而多种粮食;对于种粮大户来说, 本来收入就很高, 补贴收入总量也大。这些大户无需补贴就已经比较富有, 甚至相当富有, 也有非常高的种粮积极性, 再补贴他们会加大收入差距。因此建议:虽然不必停止 (收入刚性原理告诉我们, 取消是不合适的) , 但是也不必再增加种粮直接补贴的数量 (实际上现在还在逐年增加) , 因为再增加补贴量对政策目标的实现基本没有正向作用了, 而国家财政负担确实不轻;计划增加的财政资金可以通过别的方式惠农, 例如增加农民的医疗保障基金等, 这样作用更大;对于已经执行而且还要执行的补贴, 也不必实行补大不补小的原则。

四、 科学理解乡村振兴战略, 重视“战略”实施中的问题

(一) 乡村振兴战略的目标与中国乡村的未来

党的十九大报告和2018年中央1号文件已经提出新时代乡村振兴战略的目标任务是分阶段的, 到2020年是近期目标, 到2035年是中期目标, 到2050年是相对远期的目标——“乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”。到那时的乡村, 我们可以设想的图景:从人的角度, 留在乡村的人, 总体素质高、精神面貌好、日子过得好。什么是“好日子”或“好生活”?应该是:好的产业——保证不缺钱;住得好——房子本身的内外设施 (供水、供暖、供电等) 完备;好的公共生产生活设施——交通、通讯、文化体育、科技服务等设施;好的教育条件——从孩子到成人的教育硬件和软件条件;好的社会保障体系——养老、医疗、失业等保障;好的公共环境——好的公共卫生、绿化美化等;好的风气——遵纪守法、乡风文明、移风易俗、和谐相处、好人好事等。从物和景的角度, 乡村作为大空间, 既享有城市现代文明的成果, 又有不同于和优于城市的山清水秀、安静整洁和田园风光。

(二) 科学理解“乡村振兴战略”很重要

第一, 乡村振兴战略是中国过去农村发展战略延续和提升。

本文第一部分虽然揭示了不同阶段农村发展战略的阶段性特征, 但不同阶段的战略是具有连贯性的, 表现在三个方面。一是, 有一些战略性任务或措施贯穿在每一个阶段, 主要是三大任务或措施: (1) 抓农业、特别是“吃”的问题, 包括吃饭、吃菜、吃的结构和吃的安全; (2) 始终抓土地家庭承包制的稳定和完善; (3) 一直抓扶贫。围绕三大战略性任务, 有一系列具体的连续性的措施。这是由中国最重要的国情——世界上人口最多、人均可耕的优质土地很有限、发展过程中收入差距拉大从而贫困人口也多等决定的。如此多的人在有限的耕地上要吃的, 还要吃饱、吃好, 哪届政府、哪个领导集体也不敢不高度重视, 中国即使成为了发达国家, 农业仍然将是中国经济、社会和政治稳定的基础性条件。二是, 有一些战略性任务, 分阶段完成。例如, 粮食流通体制改革, 从逐步取消统购统销到建立起与市场经济体制相适应的流通体制, 经过四个阶段才基本改革到位。这是由改革的难度和任务的可分解性决定的。三是, 中央领导换届时, 初期都会继续承接上一阶段的战略任务, 不久后再提出新的战略和任务, 在中央层面上 (不排除中下层执行时, 因为理解原因而出现一定程度脱节或偏差的可能性) 体现了政治周期过渡的平稳性和战略的前后衔接。“乡村振兴”战略与我国改革开放四十年来的农村发展战略一脉相承并与时俱进。不能割裂我国农村发展战略的历史演变去理解“乡村振兴战略”, 也不能用一个战略去否定另一个战略。否则, 执行中会造成困惑, 一些措施可能冲突, 一些投入可能浪费或效率降低。

第二, 要立足于工业化与城市化的大背景理解“乡村振兴战略”。

中国作为世界上最大的发展中国家, 自新中国成立以来一直处于工业化和城市化的进程中。经过改革开放40年的不断发展, 中国目前进入了工业化和城市化的中期阶段, 这是大背景和大趋势。在此趋势和背景下, 按照国际总体的趋势和规律, 乡村的相对衰落是可能出现的现象。但这只是人口的减少与房屋的凋敝 (空心村) , 并不是乡村产业、文化、人的素质和环境越来越落后。而乡村振兴战略需要对城镇化和工业化有一个正确的认识, 其具体内涵并不是否定甚至抑制城镇化和工业化, 也不是要在乡村大兴土木去大力发展工业, 更不是要呼唤已经进城的人返回乡村。

第三, “乡村振兴”是长期战略, 不可能一蹴而就。

中国是人口大国, 也是贫困人口大国, 现在仍然是世界上最大的发展中国家, 要实现现代化, 任务艰巨, 尤其是农村的现代化, 困难重重, 实现和稳定小康水平都不容易。在具体实施过程中, 切忌违背基本的历史发展规律, 产生短期内彻底改变农村面貌、上大台阶等不切实际的幻想。中央制定的“乡村振兴战略”目标是分为三个阶段、由近及远、分阶段推进的, 实践中需要因地因时制宜、逐步实施。

第四, “乡村振兴”的主体是农民、主业是农业。

这是变不了也不能变的, 因为我们永远都需要农民和农业。当然, 不能因为大家需要农业和农民, 就得让一部分人永远是不变的农民, 让农业永远不变。可变和该变的是:农民数量会减少, 农民素质会提高, 农民生活质量会提高;农业质量会提高, 农业业态会变化, 农业结构会优化, 农业产业链会延长 (最主要的是农产品加工业) , 农业经营方式会变化;为农业和农民的生产 (和流通) 生活服务的产业会越来越丰富;生产和生活的环境和条件越来越好, 包括基础设施和自然环境, 人与人之间的关系越来越和谐、文明。

乡村振兴关键是人的振兴, 振兴的关键主体是农民。不能片面理解为是政府要去振兴乡村, 而是政府引导、帮助农民自主振兴乡村, 农民必须意识到自己的使命, 自己行动起来, 不能被动地等待政府来“振兴或拯救”。对于绝大多数农村地区而言, 振兴乡村产业主要是振兴农业, 产业兴旺主要农业兴旺, 要保障农产品数量、提高农业的技术含量和农业劳动生产率、降低农业的环境污染, 同时延长农业的产业链即发展为农业生产、农产品加工和流通等的服务业, 提升农业价值从而让农民和农业有利可图。如果振兴的主体不是农民, 振兴的不是农业, 那就不是乡村振兴战略 (可能是其他战略) 的对象。

第五, 乡村振兴战略是与新型城镇化统筹的农村发展战略。

乡村振兴战略与新型城镇化战略具有内在联系, 其最终的目的都是针对农民, 只不过是两部分农民, 新型城镇化战略的具体重点就是要解决“三个一亿人口问题”, 是三亿农民真正市民化的问题。而乡村振兴战略是解决必须留在农村和不得不留在农村生产和生活的农民的问题。需要将两大战略统筹实施, 使得两者相互补充、相互促进。

(三) 关注和解决乡村振兴战略实施中的问题

通过实地考察我们发现, 党的十九大提出实施乡村振兴战略以来, 全国各地几乎都行动起来了, 尤其是各级地方政府, 都有了具体行动方案并开始实施, 许多乡村的生活生产环境有了明显改善。但是在实践中的一些问题值得关注, 需要解决。

第一, 主要是政府在作为, 主要支持方式是投钱。政府在乡村振兴中扮演了非常重要的角色, 特别是基层的政府人员为乡村振兴付出了很大的努力, 作为很多。农村基础设施差, 政府投钱也是应该的和必须的。但是, 仅靠政府力量是不够的, 政府大包大揽, 农民当然欢迎, 但是农民自己积极性不高、不行动、不思考、“等靠要”的现象比较明显, 使得政府虽然作为多, 但是作用打折扣, 而且, 这种振兴方式难以持续。

第二, 重视“物”, 但是重视“人”不够。重视修路、改造房子等基础设施建设, 也不能说没有重视人的行动, 例如村里有一些文化体育设施、老年活动中心等。但是, 这些还是以基础设施建设为载体的, 对人本身的重视不够, 表现在:一是农村基础教育条件差, 中小学教学质量差, 没有得到应有改善;二是没有调动广大农民参与乡村振兴、改善自己生活环境的积极性, 很多公益性、不需要资金与技术支持而且能改善自己生活环境的事情没有人去做或者不好好做;三是组织振兴偏重于村党组织的强化 (这是必要的) , 对把农民组织起来、挖掘农民潜力做好自己的事和公共事务重视不够。

第三、基础设施建设效率低, 难有规模经济。应该说, 短期内基础设施的投入已经不少, 但是有些投入的效率低。例如, 通路、通光缆、通自来水、厕所改造等, “厕所革命”难成功, 尤其北方冬天温度低, 得烧热水冲厕所。这些都归因于农民分散居住, 基础设施建设没有规模经济, 有些甚至没法做。因此, 农房改造、农民适度集中居住、建“大村庄”或“小城镇”的思路是合理的。其实, 把“大村庄”建好, 与发达国家的所谓城镇、甚至城市, 规模上无差异, 有利于基础设施建设和提高效率。

第四, 一些地方主要靠政府大量投入打造的乡村振兴的“样板工程”, 投入太大, 不可持续、复制和推广, 而且导致没能得到政府大量投入的邻村的攀比和不满。

第五, 比较普遍地过度重视“乡村旅游”。我们考察的乡村中, 多数都把发展“乡村旅游”作为产业振兴的重点或重点之一, 这是误区, 是不切实际的。因地制宜很重要, 绝大多数农村应该没有发展旅游的条件, 即使有旅游资源也没有那么多游客, 大量投入后可能亏损和利用率低。多数地区, 乡村产业振兴还是要集中在农业及其相关产业上, 不能本末倒置, 偏离乡村产业振兴的主道。

——END

相关阅读：