杨东群 等：粮食减产影响我国粮食安全的分析与政策建议【等】
摘 要：本文通过对多个省份的粮食生产和储备情况调研, 对粮食减产影响我国粮食安全进行了系统地分析。认为今年夏粮减产虽受天气因素突发的影响, 但也是多种因素叠加产生的必然结果, 包括有效粮田面积与粮食播种面积的减少, 种粮劳动力短缺, 种粮成本上升和种粮利润降低, 以及基层农业技术力量薄弱等原因。从宏观层面看, 新时代我国粮食安全面临着挑战。为此作者提出了新时代应树立新的国家粮食生产安全观、从“以主攻粮食产量为重”的导向转变为“以保证粮食有效供给为重”的导向, 以及保障粮食安全三个重点。最后, 提出了新时代保障我国粮食安全, 贯彻落实粮食提质保量增效的政策建议。
关键词：夏粮减产; 有效粮田面积; 新的粮食安全观; 政策建议;
粮食安全, 关系国家长治久安, 关系国计民生, 是头等大事, 一刻也不能放松。但是, 进入二十一世纪以来, 我国实现了“十二连丰”粮食连续增长的奇迹, 2017年我国粮食生产再获丰收, 成为历史上第二高产年。但是我国进口粮食也连年增加, 造成国内粮食市场供过于求表象, 出现了史无前例的政府粮食超高库存现象。这些成绩使得一些政府官员、学者和平民百姓产生了盲目乐观心理, 认为粮食安全已不成问题, 从而自觉不自觉地减轻了对粮食安全问题的重视程度。
根据国家统计局2018年8月的统计数据, 2018年我国夏粮总播种面积40054万亩, 比2017年下降0.6%;总产量13872万吨, 比2017年下降2.2%;粮食单产346.3公斤/亩, 比2017年下降1.6%, 这是近13年来罕见的“三量齐降”现象。有专家认为, 今年全国夏粮产量虽然略有下降, 但仍属于较好收成, 同时粮食品质明显提高, 农业供给侧结构性改革进一步深化, 为全年粮食丰收及经济平衡稳健运行奠定了坚实的基础。实际上, 这种“三量齐降”并非偶然现象。2016年以来, 课题组对黑龙江、辽宁、吉林、河南、湖南、广西、广东、海南等省区的粮食生产与储备问题进行了广泛调研, 虽然近几年, 我国粮食供给充足, 粮仓爆满, 粮食基本安全, 但随着社会经济的发展, 在我国粮食生产微观层面和粮食安全宏观层面产生了一些问题, 威胁我国未来粮食安全, 应高度重视积极应对。
一、今年我国夏粮减产原因分析
2018年夏粮减产问题的严重性, 不在于粮食减少的数量, 而在于造成减产的原因。课题组最近三年连续在我国粮食主产省区, 如包括河南、湖南、黑龙江、吉林等省, 针对国家粮食安全问题进行重点调研。通过大量实地考察和对有关粮食问题的文件与资料的系统研究, 根据农业生产的周期规律, 我国粮食生产在2017年达到历史上第二高产年后, 预计2018年全国粮食产量下降将成必然趋势。因为一系列因素正在深层次影响我国粮食产业的健康长远发展。
(一) 灾害性天气
冷冻、连续低温、阴雨等不利气候条件所形成的农业自然灾害的确是造成今年夏粮减产的原因之一。我国夏粮主要是小麦, 占夏粮总量的92%以上。2018年强降温造成小麦严重受冻面积在100万亩左右, 部分叶片发黄、叶片皱缩。受灾最严重的是河南省鹤壁市、安阳县、汤阴县等局部地区, 减产幅度约为20-30%。由于大片小麦主产区在临近收获时节遭遇低温和连续阴雨天气, 导致穗芽发生率和霉变粒率显著上升, 大量小麦难以达到收购入库的质量标准。据国家粮食和物资储备局统计, 截至2018年8月15日, 主产区小麦累计收购4105.9万吨, 同比去年减少6139万吨, 其中河南减55.1%, 安徽减45.9%。小麦收购量大降, 主要是受天气灾害导致小麦质量下滑造成的。当前我国很多粮农防灾意识不强, 粮食生产依然靠天吃饭, 听之任之。如果粮食生产遭遇严重自然灾害影响, 势必造成粮食减产, 种粮效益下降。但灾害性天气只是我国粮食减产的浅层次因素。实际上, 以下因素正在更深层面影响着我国粮食生产。
(二) 有效粮田面积与粮食播种面积的减少
粮田, 即真正种粮食的农田是保障我国粮食安全的根基。离开粮田有效面积和实打实的粮田播种面积, 粮食安全就是空谈。根据“十三五”全国计划生育事业发展规划, 2020年, 我国人口将突破14亿, 2033年前后达到峰值15亿人左右。按照年人均480公斤的粮食需求量, 最少需要年产7.2亿吨粮食。我国历史上最高的粮食年产量是2015年6.2亿吨, 即便假设能够维持这一产量水平, 仍然还有1亿吨的缺口, 需要每年从国外进口。所以, 保障我国粮食安全已经成为迫在眉睫的重要任务。如果现有的粮田面积和粮食播种面积再减少, 必定会带来灾难性后果。
1. 城镇化占地增加。
近年来, 各省市区城镇化加速推进, 部分地区无序发展, 向周边大举扩张, 把大片耕地转为建设用地, 导致耕地面积年年减少 (见表1) 。虽然2016年国土资源部印发《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》, 我国耕地面积依然处于净减少状态。2015—2017年, 我国新增建设用地152.91万公顷, 但通过土地整治新增耕地面积只有54.13万公顷。根据《2015年度全国土地变更调查》、《2016中国国土资源公报》和《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》, 我国耕地2015—2017年分别净减少5.95万公顷、4.35万公顷和6.09万公顷。
2017年11月全国耕地保护工作会议的报告中指出, 近五年来, 全国建设占用耕地1560万亩, 同期补充2259万亩, 实现了占补有余。但是城镇化占用了大量好地、熟地, 其中很多是多年种植粮食的良田, 而我国耕地后备资源普遍匮乏, 很多地方不得不将补充地块选择在偏远的山区丘陵地带。新补充的土地很多是条件较差的生荒地、非农用地。有些补充地还不具备种植粮食的条件, 需要经过平整修复和必要的基本建设才能达到基本农田标准。从粮食综合生产力角度评估, 在最初两年, 新垦殖的补充土地粮食单产远低于被占用良田的单产。2亩以上补充地的粮食产量才能大致与1亩良田持平。因此, 五年来, 我国耕地被城镇化连年挤压和蚕食, 有效粮田面积在逐年缩小。
2. 调整种植结构的政策导向变化。
为了提高经济效益, 各地采取多种方式引导农民调整种植结构, 如推广“粮改饲、粮改草、粮改经”, 提倡耕地休闲与轮作, 发展休闲农业、旅游农业等。由于种粮不赚钱, 农民改种瓜菜、药材、果树等等, 原来的粮田, 不再播种粮食。为了获得更多经济收入, 农民非常乐意响应政府号召, 把农田的粮食生产用途改变为休闲、娱乐、旅游等项目。原来种粮的农田不见了, 代之以“亭台楼阁”、“饭店旅馆”、“花草树木”。
表1 我国耕地和建设用地面积变化 单位:万公顷
数据来源:中国国土资源公报2013—2016、2015年度全国土地变更调查、2017中国土地矿产海洋资源统计公报。
2015年11月, 农业部制定了《“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》, 提出到2020年调减玉米面积5000万亩以上, 调减的重点是东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区。这些地区将少种玉米, 而改种豆类、饲草、经济林果、青储玉米等适宜种植的植物。与2015年相比, 2017年我国粮食作物播种面积减少了112.3万公顷, 其中玉米播种面积减少267.4万公顷。此外, 稻谷和小麦播种面积也分别减少了4万公顷和15.4万公顷 (见表2) 。
表2 中国主要粮食作物播种面积变化 单位:万公顷
3. 农地撂荒。
2016年, 课题组通过对湖南、河南、安徽、广西、海南、江西等省区的实地调研发现, 经济穷县和外出农民多的大县, 都是粮田撂荒较多的地区。留守劳动力年纪较大, 并且妇女居多, 承受粮食生产强度较低, 偏远、土质差的田土不愿耕种, 种植几亩地的分散小农户弃耕撂荒, 甚至也有种植几百亩的产粮大户, 因怕种粮亏损, 单方面终止转包合同, 被迫撂荒。江西省萍乡市农村2016年几乎有30%的耕地撂荒。据当地农业部门调查, 海南省撂荒2年以上的耕地共18.14万亩, 其中, 儋州4.37万亩, 海口2.35万亩, 文昌2.16万亩, 屯昌1.97万亩, 澄迈1.58万亩, 东方1.48万亩, 昌江1.47万亩。广西产粮大县横县也有近8%的耕地出现撂荒。以种水稻、小麦和玉米为主的地区也面临大面积撂荒现象, 如河南的固始县, 有近7%的耕地撂荒。农户的粮食播种面积减少, 将对后期我国的粮食产量稳定带来影响。
粮田撂荒有两个特点。一是大面积撂荒以季节性撂荒为主。原本可种两季作物水稻和小麦的农田, 冬小麦大面积撂荒, 如安徽省的霍邱县。二是从地形上来看, 旱地比水田、山区坡地比低地平坝撂荒更为严重。
(三) 农业劳动力短缺, 用工成本增加
经过十几年我国农村劳动力向城镇转移, 目前农村出现“70后不愿种田, 80后不会种田, 90后不谈种田”的局面, 2017年7月, 课题组在河南省的两个产粮大县 (固始县、息县) 调查发现, 在110户, 190个主要留在村里种粮的劳动力中, 年龄最大的77岁, 年龄最小的34岁。从年龄构成上看, 其中60岁以上的占27.4%;50—59岁的占42.1%;40—49岁的占24.2%;34—39岁的占6.3%。从性别构成上看, 其中女性占63.7, 男性占36.3%。下田劳动的农民, 大约四分之一是老年男性, 四分之三是妇女。农业劳动力的稀缺凸显在两方面:一是春种、夏收和秋收三个大忙时期, 种粮大户雇工难。二是农业雇工的日工资逐年上升, 平时, 雇长期工, 三年前, 月工资要800—1000元;现在要1500—2500元。雇短期工, 三年前, 每天要50—100元, 现在要100—200元, 一般劳力工资低些, 农机手等技术工工资高些。现在农忙时节雇工, 每人每天要150元以上, 还要管午餐 (有荤有素有饮料或酒) 并给一盒烟。外村路途远的要车接车送。
从全国情况看, 根据全国农产品成本收益资料汇编2012—2017的数据, 自2011年以来, 我国农业劳动力费用不断提高。稻谷、小麦和玉米三大谷物生产每亩所需人工成本分别提高了51%、64.4%和55%。2016年稻谷、小麦和玉米每亩人工成本分别高达495.3元、371.0元和458.1元。雇工每天费用翻了一番, 由2011年日均40元, 提高到81.4元。
(四) 种粮成本上升, 粮农收益逐年减少
自2011年以来, 随着我国农业劳动成本、农业生产资料价格和土地流转费用不断上升, 粮食生产成本的提高快于单位面积产值的增加, 从而导致单位面积的净收益不断下降。由于农民大多数文化素质不高, 对种植新技术接受能力差, 对粮食生产质量关注很少, 仍然延续着依靠增加农药、化肥等生产要素的投入量来增加产量, 导致要素投入结构不合理, 资源浪费严重, 生产成本升高。一些产粮县农户还因汽油等农资价格上涨, 在已有微耕机情况下反而减少机耕作业面积, 不但造成农机闲置, 也将导致人工成本攀高, 粮食生产效益难以保障。课题组根据2018年对河南小麦生产经营情况的调查, 按平均亩产700斤, 不计算粮农本人劳务费和耕地补贴款情况下, 种粮小户每亩净收益100—150元, 种粮大户每亩亏损450—650元。
从全国情况看, 根据全国农产品成本收益资料汇编2012—2017的数据, 2011—2016年我国农民稻谷、小麦和玉米每亩净收益一路下滑。2016年, 只有稻谷略有微利, 每亩净利润141.96元, 净利润比2011年降低了61.8%。小麦和玉米都有不同程度的亏损。其中, 玉米亏损最多, 每亩净利润由2011年的263.09元变为种玉米不赚钱, 反而每亩要亏损近300元。小麦2013年每亩亏损12.8元。2014年、2015年有所好转, 2016年每亩已亏损82.2元。
(五) 农业基础设施维护升级难
我国大部分地区的农业基础设施均建设于20世纪六七十年代, 虽然近年我国大力开展高标准农田建设, 以水田为例, 很多地区依然农田灌排渠年久失修、机耕道路奇缺、水田基础设施差现象严重。特别是农民的机耕道路。第一段——从村里农民家到水田边的道路, 路窄弯多面软, 大中型农业机械很难通过。第二段——田间机耕道, 家庭经营承包责任制实施后, 农民为了增加粮食产量, 通过占用机耕道来扩大粮食种植面积, 目前机耕道越来越狭窄, 大中型农业机械很难下田作业。现行家庭承包责任制以及土地流转制度, 使农民个人集资维护农业基础设施存在较大困难。种粮大户无钱又无力向基础设施投资, 因此, 造成种粮大户基本没有抵御自然灾害的能力, 一旦出现极端气候, 就会造成粮食大量减产甚至绝收的惨痛损失。
近几年, 中央和地方政府不断向水利设施建设投入大量资金, 但真正落实到田间地头的不多。目前, 种粮大户迫切盼望政府帮助维修整治大片灌排渠系统, 修建、拓宽和改善从村头到地头的机耕道。
(六) 基层农业技术力量薄弱
粮食产业要持续发展, 必须靠先进农业科学技术的支撑与推动, 必须靠农业科学技术人才。没有人才, 科技是空谈。基层农业技术队伍是农业技术推广主要的桥梁和传导力量, 特别是县乡两级的农业技术机构, 包括农业技术服务中心、农业技术推广站、种子站、植保站、畜牧兽医站、土肥站等等。当前, 我国县乡两级农业技术推广机构经过调整以后, 农业推广力量减弱。一是专业化水平低, 开展农业新技术推广普及难。县级农业技术机构农业技术人才奇缺, 难以履行本部门的职能, 乡镇级农业技术部门没有真正懂的农业技术的人员, 无法承担农业新技术推广的重任, 最终导致农业技术推广缺乏基本的队伍保障, 新技术、新品种无法得到有效示范、推广。二是人员青黄不接, 后继乏人。许多产粮县都撤销了乡一级农业技术推广站, 而整编为乡镇农业综合服务中心, 在中心里只保留1-2名在编的农业技术员和3—4名合同工。在编1—2名农业技术人员, 平常并非专门搞农业技术推广与服务, 而是常常被抽调去搞乡里其他行政工作。因此, 除了农业部树立的个别典型站以外, 多数乡一级农业技术推广有名无实。例如河南省息县农业种子站17名工作人员中, 只有站长1人是种子技术人员, 而且已临近退休年龄, 中间没有30-50岁的合适人才接班, 面临着后继无人的危机。该县的乡级农业技术机构也有类似情况。如息县八里岔乡农业综合服务站的9名工作人员中, 只有1名事业编制技术人员。近10年来, 很少有农科院校的大学生愿意来产粮大县农业技术部门工作, 很多新入职的人都是复员军人和其他需要照顾安置的非专业人员, 不懂农业科学技术。基层真正搞农业新技术推广的人少。多年来, 我国农科院校的毕业生留城市的多回农村的少, 改行的多对口的少, 考公务员进企业的多, 搞农牧业生产的少。以上问题导致乡镇一级农业技术推广工作日益弱化。
综合上述几点因素, 如果不创新农业政策, 采取有效措施, 改变当前的粮食产业疲弱趋势, 我国的粮食产量会在2018—2020三年间出现连续下滑。
二、新时代我国粮食安全依然面临挑战
除了上述影响我国粮食生产的现实问题外, 宏观层面影响我国粮食安全的一系列问题依然没有解决。我们必须清醒地认识到, 在举国迈进新时代的重要时刻, 我国粮食安全正面临新的严峻挑战, 亟需妥善应对。
(一) 粮食阶段性和结构性过剩并未完全化解
近几年, 我国粮食总供给量持续超过总需求量, 出现了阶段性和结构性过剩。虽然一系列结构调整政策已付诸实施[1], 2010—2016年, 我国粮食的总产量和净进口量不断攀升, 而粮食自给率却随之下降。2017年粮食自给率由2010年的90.21%下到82.86%, 已远低于国家粮食中长期规划纲要 (2008—2020) 保障自给率在95%以上的要求。我国这种随着粮食连年增产, 粮食进口量不降反而增加, 而国内粮食消费量基本平稳或增长缓慢的情况, 是一种新的不平衡, 实质属于新的潜在的粮食不安全。粮食连年供大于求的是受国内外价格倒挂影响, 国外进口粮豆挤占国内粮食市场影响所致。这种供求不平衡不仅造成了极大的资源过度消耗与浪费, 给国民经济健康发展带来不利。
(二) 我国粮食产业发展动力严重不足
当前, 虽然我国有2亿多农户从事农业生产, 农业劳动力有近4亿人, 其中, 从事粮食生产的约占80%以上, 但支撑我国粮食产业的大多数农民素质较低且种粮积极性不高。受城镇化、工业化的拉力和农村科教文卫等方面推力的双重影响, 仅剩下年老体弱的农民及儿童留守农村, 农村空巢、农业空心化, “老年农业”难以支撑可持续的粮食生产[2]。
粮食种植的风险性强。无论是自然灾害, 还是市场行情, 农民都无法把握。我国农民的抗风险能力极其微弱。加之近三年, 种粮农民收益一年不如一年。从我国三大谷物近6年的成本利润率变化来看, 其整体均呈下降趋势, 这极大地降低了农民种粮意愿, 尤其是种粮大户, 普遍对种粮预期感到迷茫, 出现了季节性撂荒甚至毁约退地的现象。甚至很多地区农民严重缺乏种粮积极性。他们种粮目的只是为了不放弃土地和自家食用, 根本不是为向市场提供商品粮。目前, 多数农村家庭, 种粮成了副业, 而进城打工成了主业。
(三) 支撑粮食安全的耕地和水资源减少
虽然我国以世界9—10%的耕地和6%的淡水资源, 解决了占全球1/5人口的温饱问题, 本来就短缺的耕地和水资源已经长期被超强度开发利用。近几年, 中央对农业资源的保护极为重视, 下达了一系列文件, 保护耕地和农业用水资源。但是, 随着城镇化的强力推进, 消耗大量土地资源和水资源。为了实现耕地占补平衡, 我国后备耕地已被大面积开发。很多地区因没有后备耕地, 建设占地只能通过异地购买占补平衡指标实现。由于我国农田水利设施老化, 农业用水有效利用率只有40%[3]。随着城市和工业用水量不断加大, 导致农业用水量日趋减少, 再加上工业与城市造成的地表水和地下水的污染加剧, 使得农业灌溉用水的数量减少、质量下降, 分摊到粮食生产的可用水资源更少。加之, 农业基础设施陈旧失修导致水资源浪费严重, 使我国粮食安全的自然资源基础越来越薄弱。据中国水资源模拟模型 (CWSM) 推算, 中国的城镇化率每增加一个百分点, 将导致农业用水量所占比重下降0.47个百分点[4]。
(四) 全社会关注与忧虑粮食质量安全问题
随着我国人民健康意识和维权意识的不断增强, 粮食质量和安全日益成为民生的重要问题。不论是城市居民, 还是农村居民, 都对我国粮食产品的品质要求越来越高, 更加注重无公害、有机、绿色及安全。土地、水资源是粮食安全的源头, 对粮食质量有直接影响。如果土壤被污染, 所产出的粮食就会通过食物威胁人民健康和生命安全。当前依然有很多农民超标准过量施用化肥, 且仅注重氮、磷、钾等主要元素, 而无视了硼、镁、铁、锌、钙等微量元素, 无法做到科学合理地施肥;虽各地区严格管控高毒、高残留农药的生产和出售, 但农民私下喷施高毒农药的现象仍很难消除。此外, 一些工厂随意违法排放废水, 农村土地被污染, 造成粮食减产甚至绝收。2016年我国制定了耕地质量标准, 从农业生产角度出发, 对耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成的满足农产品持续产出和质量安全的能力进行评价。据2018年5月生态环境部发布的2017中国生态环境状况公报, 2017年我国质量较差 (耕地等级为七至十等) 的耕地还占耕地总面积近1/3。农村面源污染令人担忧, 治理艰巨复杂, 土地和水一旦污染, 整治时间长、难度大、花费巨大。
三、新时代推进我国粮食安全的新导向
经过40年改革开放, 我国已进入决胜全面建成小康社会的关键阶段。新时代要求我国粮食产业不断深化改革、转型升级、攻坚克难。我们应重新审视粮食安全观, 满足人民群众对粮食日益增长的个性化需求。维护国家粮食安全。
(一) 树立新的国家粮食安全观
基于以上我国粮食产业微观层面深层次问题和宏观层面面临的挑战, 新时代应当树立新的粮食安全观念, 即“在质与量两方面同时满足全社会对粮食日益增长的需求的基础上, 改善自然环境, 促进生态良性循环, 使粮食综合生产能力和农业资源转化效率稳步提升”。其内容主要包括:数量平衡安全、质量无害安全、效益递增安全、生态环境安全等四大组成部分。它们之间相辅相成, 缺一不可。其具体内涵是:第一, 粮食生产在数量、在品种上要符合我国居民的粮食消费需求;第二, 所产出的粮食必须保证居民能够安全食用;第三, 农民粮食生产纯收入必须不断增加;第四, 应在对生态环境友好条件下进行粮食生产。
(二) 从“以主攻粮食产量为重”的导向转变为“以保证粮食有效供给为重”的导向
当前, 面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾, 我国粮食生产必须从追求高产和增产的“高产量”导向转变为调优结构、注重提高品质的“以粮食有效供给为重”的发展导向。粮食的有效供给主要包括有效果、有效率和有效益三大要点。 (1) 粮食供给有效果, 即某种一定量的粮食只有进入消费者口中被真正食用, 使其营养被吸收, 产生有利于人类正常生长发育的效果, 才能算作“有效果”。若粮食在运输、仓储、加工、食用等过程中因多种原因被损耗、抛弃或浪费;或者粮食中含有超标的重金属和农药残留等物质和因长期存储或其他原因, 造成营养价值严重下降或极低等情况均属于无效供给。 (2) 粮食供给有效率, 是指粮食的生产、运输、加工、存储、营销、食用等各环节都要讲求效率。这些生产与消费链条中各个环节的效率归根结底是农业资源转化为粮食使用价值的转化率。 (3) 粮食供给有效益, 表示粮食供给主要依靠本国的粮食生产。粮食生产作为一种产业, 必须努力追求社会效益、经济效益和生态效益的和谐统一。
(三) 今后我国粮食安全应突出三大重点
1. 有效的粮食生产。
粮食作为一种特殊商品, 要坚持适销对路。从供给侧改革角度出发, 今后的粮食生产应从三个方面加强有效供给:第一, 注重提高质量, 保障粮食的无害性, 提高营养价值;推进粮食品牌建设, 增加“无公害、绿色、有机”的中高档粮食产量;第二, 注重优化品种结构, 我国粮食品种结构应随着城乡居民粮食需求变化而调整, 注重种地养地的合理轮作与种养结合, 进行粮饲、粮豆、粮经等轮作模式的合理推广;第三, 从粮食收割、运输、储存、加工、消费等环节要遏止浪费, 减少无效损耗, 保障粮食有效供给。
2. 有效的粮食进口。
在全球化和市场化的背景下, 要从宏观上把握我国的粮食供需平衡, 根据国内粮食生产情况, 利用粮食配额和关税与非关税措施, 合理调控各种粮食的进口量。对于我国产能强、库存大的粮食品种, 要少进口或不进口, 避免出现“进口粮”把“国产粮”挤进仓库积压的怪现象。
3. 有效的粮食储备。
继续执行粮食“去库存”政策, 从种产加销等环节采取措施, 坚决解决好“超高库存”问题。粮食安全不是“越多越安全”, 而是“适量安全, 过多会形成新的不安全”。我国粮食储备既有“北粮南运”的地域弹性, 也有“南方地区一年可种粮两到三季”的时间弹性。充分认识和把握这两大弹性对保障我国粮食安全有重要意义。为了保障我国粮食安全, 应当根据我国国情特点, 并参照联合国粮农组织的标准, 制定我国粮食储备的科学界限。我国粮食储备量占消费总量的比例设定在25%为宜, 其中, 战略应急储备15%, 商业调剂储备10%。根据我国目前的粮食消费量、粮食产能预测, 我国未来5年的适宜粮食储备总量应为1.5亿吨左右, 具体来说, 粮食储备总量上限1.8亿吨, 中值1.5亿吨, 下限1.3亿吨。所以, 中储粮等相关部门应继续大力压缩现有超高库存, 做好粮食储存方案的合理调整。粮食储备建设的重点不是增建新库、扩大仓容, 而是加强粮库的现代化建设, 提高库存效率, 降低储备成本, 杜绝虚增库存, 减少违法违规操作, 减少损耗。
四、新时代保障我国粮食安全的政策建议
我国经济已经从高速增长转向了中高速增长。应在农业领域深化改革、破除体制机制弊端, 释放粮食产业潜力, 为未来我国经济转向高质量发展提供坚实的粮食安全保障。
(一) 强化耕地资源法律保护制度, 严守粮田有效面积和粮食播种面积红线
鉴于我国未来持续增长的经济发展前景, 农村工业化和城市化进程加快必将日益加剧耕地资源供需矛盾, 政府应不断强化耕地资源法律保护制度, 切实提高耕地保护的有效性;加快开展土地整理和村庄整治, 提高农村各类用地的利用率;尽快改革我国目前实行的农地征用制度, 严格区分公益性征地和经营性征地, 政府应退出经营性征地, 建立规范、透明的市场化征地制度[5]。在此基础上, 进一步完善和强化实施《基本农田保护制度》、《耕地占补平衡制度》、《基本农田保护责任制度》、《耕地保护领导干部问责制度》、《政府领导干部耕地保护离任审计制度》等一系列制度, 形成基本农田保护的长效制度体系, 将本地区的耕地保护情况纳入当地干部政绩考核体系, 确保耕地数量和质量的动态平衡, 切实有效保护和稳定粮食生产能力。
此外, 从中央到县乡的各级政府应从以下三方面加强管控:第一, 严格管控耕地, 防止因城镇化和房地产开发而侵蚀占用基本农田;第二, 充分利用耕地。从政策上和实际行政管理中严禁弃耕撂荒, 每年定期加强督查, 落实问责制, 遏止农田大面积撂荒;第三, 切实维护好耕地。加强科学管理, 积极推广实用的先进种养技术, 培肥地力, 加强农田基本建设项目, 防止和减少农田污染, 逐年提高耕地的综合生产能力, 面向市场, 持续提高耕地资源的转化效率。
(二) 加强基础设施建设, 夯实我国粮食安全基础
资源环境约束下, 新的国家粮食生产安全观决定了农业基础设施在粮食生产和经济社会中具有特别重要的作用。目前, 农业基础设施供给不足与错配制约了我国粮食产业的现代化发展, 需要通过制定相关政策, 对当前的农业基础设施供给机制进行调整, 使农业基础设施满足粮食生产现代化发展要求。
1. 构建对农业基础设施建设的稳定投入机制。
结合乡村振兴战略规划的制定和实施, 中央、省等各级财政大幅度增加对产粮县、村农业基础设施投入;积极引入社会主体投资农业基础设施建设, 政府应给予社会投资者一定的优惠和奖励政策[6]。
2. 明确基础设施建设重点。
有选择性地建设一批农民生产和生活急需的项目, 主要包括:农田水利设施, 特别是大力兴建和发展小型农田水利, 着力改造大中型灌区末级渠系、小型排涝设施;加紧完成村内道路建设, 逐步帮助农民拓宽机耕道等。
3. 加强高标准农田建设的领导。
高标准农田建设应强调整体规划, 统一实施[7]。高标准农田建设的项目经费, 应由市县统一安排部署, 统一监督实施, 统一建成验收, 纠正目前存在的多头管理的乱象。
4. 健全农业基础设施运行管护制度。
各地区可以根据各种基础设施的产权性质、使用年限、运行管护费用、受益人管护的便利程度等因素的差异, 选择契合各自实际、易于操作、较为可行的运行管护制度和管护模式。
(三) 实行节本与增效双管齐下, 增强农民种粮积极性
1. 设立种粮大户扶持资金和现代农业种粮达人培养基金。
在种、收、销等重要环节对种粮合作社、家庭农场及种粮专业农户实行专项补贴, 同时继续提高对大中型农机具的补贴力度, 鼓励种粮大户购买农业机械化服务, 通过规模化、效益化、专业化生产降低种粮生产成本, 从农业科技服务到补贴, 为种粮大户把薪助火, 保驾护航[8]。
2. 积极引导种粮大户发展循环种养技术, 提高粮田经济效益。
如湖南省则在全省推广了稻田综合种养, 通过将水稻栽培、水产养殖技术对接和集成, 做到一地双业、一水双用、一田双收、粮渔双赢。
(四) 优化种粮补贴方式和标准, 保护种粮农民利益
对种粮农民的补贴应继续遵循“动态调整”的原则, 可以从对主体利益补偿、耕地保护补偿、产销协调补偿、宏观治理机制补偿四个方面着手, 将粮食主产区相关经营主体的粮食生产行为与空间区域经济发展结合起来, 将补偿系统化、阶段化, 确保粮食安全生产的可持续性[9]。例如对种粮进行专项补贴, 对种粮农民按粮食产量进行补贴;分品种施策, 玉米每亩补150元, 水稻和小麦每亩补250元, 大豆每亩补300元。这样, 一方面可切实增加农民种粮的亩收益;另一方面, 如果粮食减产或绝收, 补贴款加上农业保险赔付额, 也可基本拿回种植粮食的成本, 减少损失, 给种粮农民吃上“定心丸”。分品种施策, 有利于调控玉米播种面积, 增加大豆播种面积, 稳定水稻和小麦的播种面积。此外, 应对一生致力于种粮的农民, 生病住院由国家给予住院补贴, 60岁以后退休发放足够生活支出的养老金等。
(五) 加快培育新型职业农民, 逐步实现粮食生产方式的转型升级
1. 加强培育现代种粮新农人。
要充分抓住农村一二三产业融合发展的重大机遇, 对农村剩余劳动力定期开展一系列粮食专题培训, 既要传送有关粮食的国家新政策、新动态, 又要进行关于粮食规模种植、科学管理、休闲观光功能等方面的专项培训, 将粮食产业提升至新的高度, 它不仅具有温饱功能, 还可进行产品精深加工、工艺品制作以及向农村休闲观光等新业态的拓展[10];
2. 大力鼓励和支持粮食产业逐步向资本密集型转变。
适度地引入真正扶农的社会资本, 以加大对农村粮食规模化、集约化生产的投资力度;在尊重南北方地理环境差异基础上, 加大对各类粮食作物设备的研发力度, 不断提高粮食作物在播种、生长和收获期的机械化水平, 并在政府补贴扶持下, 要提高设备使用的普及率, 减少农户的生产成本;还要重视粮食作物的生物化治理, 培育耐涝和耐旱、抗贫瘠、抗虫害的优良品种。
(六) 促进农业社会化服务体系建设, 着力构建现代粮食产业体系
继续鼓励发展与土地流转相配套的农业社会化服务, 同时, 专业服务还需从单纯的生产环节向加工、运输等综合性服务扩展, 更注重产前、产后服务体系建设[11]。积极支持与鼓励农业社会化服务经营实体进行类似的探索与创新, 鼓励有条件的社会组织机构和服务企业拓展农村订单式托管服务内容, 提升粮食质量, 更好服务农户。如学习借鉴湖南省益阳市农田谋士现代农业服务有限公司由“九代”服务模式向“九化”发展模式转变, 即由代育秧、代旋耕、代机插、代肥水管理、代病虫害防治、代机收、代烘干、代存粮、代销售向专业化服务、区域化布局、集团化结盟、多元化解难、机械化作业、标准化操作、契约化约束、数字化管控、规模化推进转变。
(七) 创新农业金融和保险机制, 支持农民粮食生产
1. 加快化解制约粮食新型经营主体的融资压力, 构建市场化的融资框架。
加快推进土地等农业生产资料的产权改革与法制建设;鼓励地方政府出资或参股成立担保公司, 并由中央政府给予适当政策和资金扶持;广泛推广运用政府与社会资本合作 (PPP) 模式, 鼓励社会资本积极参与粮食生产基础设施等项目建设, 缓解规模经营主体的资金压力;创新粮食产业链融资模式, 发展大型农机具质押、粮食订单质押及仓储质押等金融工具;提升粮食种植保险保障水平, 探索政策险与商业险的结合模式, 尽快建立巨灾风险分散机制[12]。推进对种粮大户金融服务改革, 针对种粮大户“难贷款”问题, 商业银行县域分支机构和农信社要把种粮大户作为优先支持对象, 每年安排一定额度的农业信贷资金, 缓解规模经营者季节性、临时性的资金需求。对不同种植规模大户进行相应合理的授信额度, 对种粮大户购买大中型农机具, 贷款期限应适当延长。加快探索农村承包土地经营权抵押贷款、大型农机具融资租赁试点, 积极推动粮食销售保单、定向生产合同质押等业务, 拓宽抵质押物范围和领域[13]。
2. 增加农业保险的品种与力度。
一是创新财政扶持农业保险的政策工具, 针对蓬勃发展的各种新型农业经营实体, 及时研究推出助力农业保险的新政策。根据种粮大户实际需求, 促进保险公司量身定做农业保险产品。在粮食作物的播种、成长、收获、销售等阶段, 开发涉农保险新品种, 不断提高农业保险覆盖面, 使种粮大户能最大程度合理规避与分散农业生产和市场风险。二是继续探索开展保证保险的覆盖范围, 建立分散银行和保险公司借贷风险和经营风险的经济补偿制度, 充分发挥保险的资金融通功能[14]。
(八) 进一步调整国家粮食收储政策, 建立多元化粮食储备体系
要优化国家粮食储备布局。一方面, 在粮食主产区, 要压缩政府的粮食储备, 确保适宜的粮食战略应急储备量。基于我国粮食有地域调剂与季节调剂的空间优势, 按粮食品种分类, 可采取不同的措施:玉米应在减少储备量的基础上, 将三年轮换制改为两年轮换制;稻谷可在稳定储备量的基础上, 减少春季稻谷收购量, 增加秋季稻谷收购量;而小麦应增加强筋与弱筋小麦的收购量。另一方面, 在粮食主销区强化国家的战略应急粮食储备能力, 尤其是三市 (上海、北京、天津) 五省 (广东、浙江、福建、青海、海南) 的粮仓建设, 作为国家粮食安全的建设重点;同时, 在距离中心城市和交通枢纽有一定距离的山区建设具有隐蔽性和耐用性的大型现代化国家战略应急粮食储备库。此外, 加大国有企业和民营企业的粮食储备, 增强粮食储备多元调节能力。
——END
编者注：
本文转自：杨东群, 王克军, 蒋和平. 粮食减产影响我国粮食安全的分析与政策建议[J]. 经济学家, 2018(12):71-80.
参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整
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