论文版 | 何秀荣：改革40年的农村反贫困认识与后脱贫战略前瞻【转】

摘    要：反贫困是当今世界各国的重要政策目标之一, 但实施反贫困政策与是否脱贫不是一回事。全世界很多发展中国家的脱贫效果不佳, 新中国初期30年冀望发展农村集体经济来使农民集体脱贫的效果也不佳, 中国的有效脱贫始于农村改革开放。中国脱贫的主要特点是脱贫人口多、脱贫速度快、脱贫地区广、总体脱贫稳定性好。中国成功脱贫的要素是:1993年前的脱贫基本归功于经济发展的“涓滴效应”, 1993年之后主要归功于政府系统推进的反贫困政策, 其中尤其是扶贫组织建立、机制完善、强有力的行政执行能力、强大的社会动员能力和巨量的资金投入等政策措施发挥了重要作用。但目前的脱贫依然还是低水平的, 2020年后的反贫困任务主要是提高脱贫标准与缩小相对贫困并行、从一般贫困转向特殊群体、从单维贫困拓展到多维贫困、从农村贫困延伸到城市贫困, 尤其要重视的是如何阻断贫困的代际传递;要把握好城乡扶贫政策侧重点、贫困标准设定与计算等问题。

关键词：扶贫; 脱贫; 反贫困政策; “涓滴效应”; 贫困线;

经历了40年改革开放的中国农村在很多方面发生了翻天覆地的变化, 农村反贫困是其中引人瞩目的重大变化之一。我们将就改革40年来的中国农村反贫困作一个全面的回顾性认识, 同时也对2020年后 (暂称之为“后脱贫”) 的反贫困问题进行探讨, 以期有助于深化人们对于“后脱贫”时期的反贫困思考和反贫困工作的顺利推进。

一、中国农村反贫困认识

1. 反贫困的基本历程

反贫困是全世界任何政府、任何阶段的重要政策目标之一, 但在行动上是否实施了扶贫政策以及此类政策是否收到了明显的脱贫成效则可能是另一回事, 全世界很多发展中国家的反贫困效果不佳。中国共产党执政以来, 一直冀望通过发展集体经济来使农民集体脱贫, 但历经上世纪五十至七十年代30年时间仍收效不佳。中国有效脱贫的真正起步是中国农村的改革开放, 只不过当时官方没有高频度使用扶贫脱贫之类的词语而已, 因当年绝大多数农民处于贫困状态, 政府的着眼点还是解决“吃饱饭、穿暖衣”的初级物质生存问题。但以“大包干”为标志的农村改革从初期的粮食增产解决温饱问题, 延伸到种植经济作物增加农业收入, 再突破到大办乡镇企业获取农村工业化收入, 最后演进到进城获取异地非农就业收入, 为缓贫脱贫发挥了不可磨灭的作用。

从1978年至1984年, 以“大包干”为标志的农村改革使得中国农村普遍解决了温饱问题, 农业连续丰收、粮食储备较足, 在此基础上, 中央政府开始着眼于解决农村贫困问题。1984年, 国务院决定实施“以工代赈”计划, 大规模帮助贫困地区修造公路、航道和小型水利工程。1985年, 国务院批转民政部等九部门《〈关于扶持农村贫困户发展生产治穷致富的请示〉的通知》。 (1) 11986年5月16日, 国务院成立“贫困地区经济开发领导小组”, (2) 2从这个国务院议事协调机构的名称可以看出, 当时的扶贫着眼点一是瞄准地区、二是瞄准经济发展。1987年11月6日, 国家统计局和国务院贫困地区经济开发领导小组联合印发《关于布置〈贫困县农村经济开发情况〉调查统计表的通知》, 以摸清贫困县的基本情况和开发情况。由于贫困地区的经济开发需要大量资金, 1989年3月, 国家成立了由国务院扶贫开发领导小组办公室主管的非营利性社会组织“中国扶贫基金会”, 管理海内外扶贫捐赠基金的独立社会团体法人。

进入上世纪九十年代后, 城市改革已经获得了很大进展, 农村也转入了乡镇企业大发展阶段, 邓小平的南巡讲话预示着进一步的改革开放。中共“十四大”报告中指出, “贫穷不是社会主义, 同步富裕又是不可能的, 必须允许和鼓励一部分地区一部分人先富起来, 以带动越来越多的地区和人们逐步达到共同富裕”、“贫困地区尽快脱贫致富, 是实现第二步战略目标的重要组成部分”, (3) 3这意味着分类致富中的扶贫脱贫将成为改革开放战略中的重要任务。1993年6月, 国家成立了国务院扶贫办指导下的全国性非营利社团组织“中国扶贫开发协会”;1993年12月28日将“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”;1994年2月28日至3月3日的全国扶贫开发工作会议在北京召开, 会议宣布:国务院决定从1994年到2000年, 每年再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫专项贴息贷款;1994年4月15日, 国务院发出关于印发《国家八七扶贫攻坚计划 (1994~2000年) 》的通知。这是我国第一个正式公布的大规模扶贫攻坚规划, 并且设定了7年脱贫8000万贫困农户的目标。1995年2月, 国家成立了“国务院扶贫办外资项目管理中心”, (2015年更名为“中国扶贫发展中心”) 。这一连串密集的机构成立或更名、国家扶贫工作会议和首个国家级扶贫规划, 标志着扶贫脱贫工作逐渐进入了政府工作表的重要位置, 从中也可以看到政府将这一工作目标明确锁定和聚焦在扶贫脱贫上, 而不像以前那样只是宽泛地指向贫困地区经济发展。由此, 扶贫脱贫进入了政府大规模、组织化的扶贫脱贫新阶段。

进入21世纪后, 中共“十六大”提出了2020年全面建成小康社会的战略目标, 如何全面建成小康社会就成为我国经济社会发展的头等大事。中共“十六大”、“十七大”和“十八大”均立足于2020年全面建成小康社会的战略目标, 对“三农”工作提出要求、作出部署, 扶贫脱贫就成了能否建成小康社会的决定性工作。农村扶贫脱贫高频率地出现于官方媒体词语和中央文件, 国家先后制定和发布了《农村扶贫开发纲要 (2001~2010年) 》、 (4) 4《中国农村扶贫开发纲要 (2011~2020年) 》 (5) 5和《“十三五”脱贫攻坚规划》 (6) 6等国家减贫规划文件, 国家在财政上也投入了巨额扶贫资金, 并且为打赢扶贫脱贫攻坚战设定了到2020年“一个也不能剩”的脱贫时间和任务表。

2. 中国扶贫脱贫工作成效

扶贫是当今全球各国都在进行的事, 但扶贫只是行动, 重要的应当是扶贫的结果, 即脱贫效果。世界上不少发展中国家开展了很多扶贫行动和项目, 但脱贫却不尽人意;中国的瞩目点不仅在于扶贫行动的规模和力度大, 更在于脱贫效果好。

脱贫人口多是中国扶贫工作的巨大成效之一。1978年, 我国贫困标准为人均年纯收入100元, 依1978年美元汇率1.684计算, 即0.1662美元/人日, (7) 7贫困2.5亿人, 贫困发生率高达30.7%。到2017年, 贫困线的当年价已提高到约2928元 (8) 8 (2010年不变价为2300元) , 贫困人口减少到3046万人, 贫困发生率降低到3.1%。若按当年价现行农村贫困标准来衡量1978年农村居民贫困状况, 则1978年的贫困发生率为97.5%, 贫困人口规模7.7亿, 这意味着1978年至2017年, 中国减贫人口近8亿人 (含人口增加因素) 。

中国脱贫工作的巨大成效之二是脱贫速度快。短时间内大规模脱贫是很不容易的, 从2000~2010年数据看, 全国农村贫困发生率从10.2%下降到2.8%, 10年内下降了72.6%。2010年, 我国将贫困标准提高了92.3%, 从2008年的1196元提高到2010年的2300元, 新标准下的贫困人数和贫困发生率随之上升, 贫困人口从2688万人上升到16567万人, 贫困发生率从2.8%上升到13.4%。但经过7年的反贫困, 贫困人口又减少了81.6%, 从16567万人减少到3046万人, 贫困发生率从13.4%下降到3.1%, 这种减贫速度世所罕见 (具体见表1、图1) 。

表1 全国农村贫困人数和贫困发生率变化

注:表中数据系作者根据《中国农村贫困监测报告》[1]历年数据整理。2010年国家贫困线标准提高了92.3%, 从2008年的1196元提高到2010年2300元, 新标准下的贫困人数和贫困发生率随之上升, 所以表中2010年用了新旧贫困标准下的数据。

减贫速度之快从国际数据中的对比中也得到了映证。世界银行以2011年购买力平价 (PPP) 计算了人日3.2美元收入的贫困发生率, 1990年中国为90.1%、中低收入国家平均为67.4%、世界平均为55.0%;到2013年中国降低到12.1% (2014年为9.5%) 、中低收入国家平均降低到33.8%、世界平均值降低到28.6%。

图1 贫困标准调整与贫困人数 

注:图中数据系作者根据《中国农村贫困监测报告》历年数据整理和制作。[2~5]

中国脱贫工作的巨大成效之三是脱贫地区的广泛性, 各地区的脱贫工作都取得了明显成效。2010年与2000年相比, 东、中、西部贫困人口分别减少了87.1%、70.2%和69.4%。2010~2016年在2000~2010年的反贫困基础上又继续减少了81.1%、71.3%和73.3% (具体见表2) 。

表2 东、中、西部农村贫困人口分布变化

注:表中数据系作者根据《中国农村贫困监测报告》[2~5]历年数据整理。

中国脱贫工作的巨大成效之四是总体脱贫稳定性好。从图1可看出, 全国总体返贫现象出现在反贫困初期的1986~1991年期间, 1993年政府系统化推进扶贫政策后只有2003年出现过总体返贫现象, 因为2003年遭遇严重自然灾害和“非典”疫情影响了农民工务工。2003年之后, 中国再没有出现过总体返贫现象。在个体返贫方面, 必然会存在返贫现象, 但由于《中国农村贫困监测报告》没有提供个体返贫的统计数据, 无法作个体返贫分析。

从国际比较看, 正因为中国的扶贫脱贫获得了上述巨大成效, 从而使中国扶贫工作和脱贫效果赢得世界瞩目, 被誉为扎实有效的“中国式减贫”。“中国式减贫”使中国成为世界上减贫人口最多、减贫速度最快的国家, 率先完成联合国千年发展目标提出的“极端贫困人口减半”目标。2010年, 联合国86个自定标准的国家贫困发生率平均为37.4%, 我国是2.8%。尽管各国之间的贫困标准不一, 但还是能够明显感觉到减贫成效的悬殊差异。联合国《千年发展目标2015年报告》显示, 全球极端贫困人口已从1990年的19亿降至2015年的8.36亿, 中国的贡献率超过70%, 为全球减贫事业作出了重大贡献。联合国开发计划署前署长海伦·克拉克说:“中国最贫困人口的脱贫规模举世瞩目, 速度之快也是绝无仅有!”。2017年初联合国秘书长古特雷斯评价中国的减贫成就:过去十年, 中国是为全球减贫作出最大贡献的国家。联合国粮农组织驻华代表马文森表示, 在联合国2030年可持续发展目标中, 消除贫困是其中之一。如果没有中国的贡献, 整个脱贫目标是不可能实现的。

虽然我国的扶贫减贫取得了举世瞩目的成效和认可, 但我们也必须看到, 当前中国的脱贫标准还是低水平的, 按照世界银行的方法换算, [6]我国现行农村贫困标准约在人日1.6~1.8美元, 介于两个常用的国际贫困标准 (日均每人1.25美元和2美元) 之间, 即还只是刚刚摆脱绝对贫困。今后, 我们还需要提高贫困标准而进行扶贫减贫, 在世界银行提出的人日3.2美元和5.5美元的水平上脱贫。

3. 中国扶贫减贫脱贫工作的成功要素

从人类发展史看, 减贫脱贫是一个经济发展的结果。历史上有私人或政府机构来救助穷人的, 尤其以西方历史上的教堂救助为典型, 但也往往限于给餐留宿式的临时救助, 没有以一定收入水平为目标的扶贫减贫脱贫。作为扶贫减贫脱贫目标明确的系统性政府政策, 还是现代才出现的事情, 尤其是二战以后成立的国际组织的倡议和努力。

从社会发展规律或理论认识来说, 在一国工业化进程中的经济起飞时期, 经济快速发展导致国民大规模且迅速地增加收入, 因此, 经济快速发展成为国民迅速且大规模减贫脱贫的最大功臣, 这是一个世界性的基本规律。各国分配不平的差异只能影响减贫脱贫规模和深度, 不会否定减贫脱贫的基本趋势和成效。因为这种减贫脱贫属于经济发展而自然带动的结果, 因此, 在学术层面也把这类减贫脱贫称之为经济发展或者产业发展的“涓滴效应”, 即绝大多数减贫脱贫户是搭上了经济发展的“便车”而减贫脱贫的。

中国案例也符合上述规律, 随着中国起源于农村的改革从粮食生产延伸到经济作物生产、从农业生产领域拓展到非农产业领域、从农村改革扩大到城市改革, 为农村产业发展和农村劳动力转移就业提供了宽松有利的发展环境, 迅速提高了农民收入, 使得广大农民大规模地成功减贫脱贫。

可以说, 1993年以前我国农村居民的减贫脱贫主要来自经济发展的功劳, 而不是来自政府的扶贫政策, 或说农户减贫脱贫的主要功绩不是政府扶贫减贫行为的结果。正如上述第一部分所阐述的, 那时候政府在理论上还没有清晰地瞄准贫困农户的准备, 在组织上还没有形成完备的扶贫体系, (9) 9在财政上也没有多大的扶贫支出, 当时有限的扶贫行为还是着眼于促进贫困地区的经济发展, 而不是瞄准贫困农户的扶贫减贫。这时候政府减贫脱贫目标的主要政策实际上是发展经济, 通过“涓滴效应”达到大规模减贫脱贫的效果。

当一个地区的经济发展到一定阶段时, 该地区经济发展的脱贫“涓滴效应”渐渐下降, 这表明贫困户的贫困原因已开始转变, 随着越来越多的农户脱贫, 未脱贫农户的贫困不是缺乏就业机会和收入的一般性社会因素所导致的, 而是具体家户原因导致的, 比如具体家户层面的就业能力或意愿问题。1993年后, 全国除连片贫困地区外, 很多地区出现了脱贫“涓滴效应”的逐渐下降。以前出台一项政策或措施, 一下能解决几十万、几百万, 甚至上千万人脱贫, 现在出台一项政策就没有这么大的边际效益了, 这时就需要政府出台专项的瞄准贫困户的反贫困政策, 同时也需要政府对反贫困投入较多的专项财政。

1993年后, 政府的农村反贫困开始加大了对贫困农户的扶贫工作力度, 从上面第一部分对扶贫机构和组织、扶贫研究与投入的回顾可以感受到这一点。国家在反贫困瞄准上逐步开始明晰了“贫困地区贫困村贫困户深度贫困户”的多级演进的精确瞄准。此阶段的中国农村反贫困是以政府推进为主的反贫困, 此阶段减贫脱贫的主要功绩来自于政府系统的反贫困政策推进, 尤其是“十八大”后大力度实施的“片区规划”、“精准扶贫”和“一个不能剩”的反贫困要求及其配套政策和项目。

从行政角度看, 中国农村反贫困的成功要素不仅仅在于中国有一整套系统、完整的反贫困组织机构和战略与政策措施, 这里必须视作重要成功要素的是政府强有力的领导能力、动员能力、协调能力和反贫困机制, 如出台《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、开展扶贫开发成效考核、整合扶贫资金、构建省市县乡村五级一起抓扶贫的层层落实责任制的治理格局, 等等, 充分显示了中国政府的反贫困行政能力和机制。因此, 反贫困中出现的所有相关问题都可以得到处理, 并使各项反贫困措施得到全方位落实, 尤其是能够保证反贫困有一个目标明确、阶段衔接、力量整合、统筹兼顾的长期反贫困战略规划。强大有效的行政领导力和执行力是中国有别于其他发展中国家反贫困的鲜明特色, 在很多执政党轮换的发展中国家是很难做到的, 甚至是几乎做不到的。

中国减贫脱贫的成功要素之三是经济发展为反贫困提供了强大的资金支持, 正如上面所说, 1993年前的减贫脱贫功绩主要来自经济发展的“涓滴效应”, 那时的政府资金投入与其说投入扶贫不如说投入发展经济更为恰当准确;但1993年后的政府反贫困措施是需要强大的资金支持的, 得益于中国经济起飞阶段的高速持续发展, 为反贫困提供了不可或缺的巨量资金供给, 这种供给不仅来自政府的巨大财政资金投入, 还动员了数量极其可观的民间资金和实物投入, 这点也是其他发展中国家不可比拟的。

反贫困的“中国模式”和“中国经验”为世界反贫困提供了极具价值的参考和启示, 经济发展、全社会反贫困共识与决心、强有力的政府领导与推进、系统有效的机制和措施, 这些成功的中国经验是值得其他发展中国家借鉴的。

二、2020年后的中国反贫困思考

此次脱贫攻坚战将在2020年完成, 全国农村将基本摆脱现有贫困线水平的绝对贫困。那么, 2020年后的中国反贫困走向如何?战略如何?我们将探讨几个值得思考的问题。

1. 绝对贫困与相对贫困

根据世界银行推荐的发展中国家贫困线确定方法:低贫困线和高贫困线 (1.25~2.0美元/人日) , (10) 10考虑到我国“两不愁、三保障”的扶贫水平, 我国现行贫困标准所代表的实际生活水平大体接近高贫困线的水平, 也就是说, 我国2020年的脱贫还只是摆脱了绝对贫困。如果依照世界银行提出的3.2美元/人日 (2011年PPP) 的贫困标准, (11) 112014年我国城乡贫困发生率是9.5%;如果依照世界银行提出的5.5美元/人日 (2011年PPP) 的贫困标准, 2014年我国城乡贫困发生率是31.5%。所以, 我国2020年的脱贫水平还是低水平的, 扶贫减贫工作依然任重道远。

任何时代、任何国家和地区都存在“贫困”问题, 因为所谓贫困都是相对而言的, 即使今天的欧美发达国家也依然存在贫困问题, (12) 12但此时的贫困问题基本上是相对贫困问题。 (13) 13所以, 2020年后中国反贫困的基本定位是在防止返贫的基础上解决相对贫困问题。

2. 反贫困主战场

随着中国城市化进程的逐步推进, 城市贫困问题日益突出, 城市的低收入者 (包括在城市中生活的农民工) 、下岗群体以及残疾人、失能或半失能的孤寡老人等往往成为城市贫困人群。城市贫困人口实际生活的艰难程度有时甚于农村贫困人口, 因为很多城市生活的底线弹性远远小于农村居民, 甚至是刚性的, 比如农村人口还可能从大自然取水作为生活用水, 还可能利用自然界物质作为能源解决煮饭烹菜, 可以利用一小块土地种粮种菜, 还可以住在自己的破旧的陋屋, 但城市人口必须通过购买 (或租金) 来获取这些基本的生存资料。

尽管城市人口贫困问题日益突出, 但2020年后我国反贫困的主战场依然是农村, 而不是城市, 在总体判断上这点是绝不能误判的。2017年城乡居民的收入倍差是2.71 (农民=1) , 农村人口的脱贫标准是低水平的;而且城市居民的生活基础设施、社会保障网等公共物品供给也远远好于农村居民, 农村贫困人口和返贫人口中60%以上是因病致贫。

3. 反贫困的主要任务

前一阶段反贫困主要解决的是收入不足导致的温饱型基本生活问题, 目前基本生活型贫困问题已经初步解决, 反贫困的新任务或新目标有了新的变化, 反贫困任务主要是绝对贫困叠加上相对贫困、从一般贫困转向特殊群体、从单维贫困拓展到多维贫困、 (14) 14从农村贫困延伸到城市贫困, 尤其要重视的是如何阻断贫困的代际传递。

4. 城乡减贫途径与政策差异

2020年后的反贫困与此前相比, 在内容上更为细化, 在地域上更为扩大, 在维度上更为多样, 因此2020年后的扶贫工作需要继续分类施策, 通过提高精准度来提高减贫脱贫效果。与此同时, 2020年后的反贫困工作应注意农村反贫困和城市反贫困的关系和差异。

从农村减贫脱贫途径来看, 主要途径无外乎这样几条。一是开发式扶贫, 有时亦称产业扶贫, 这种扶贫途径在农村地区主要表现为两种方式。第一种方式是贫困户自我开发式扶贫, 贫困农户从事农业产业的减贫脱贫行为, 即政府通过引导和支持, 帮助贫困户发展农业生产, 产品增产优化、开拓销售渠道、产品提价增值, 以此帮助贫困户通过提高自身农业经营的水平来达到减贫脱贫。 (15) 15第二种方式是外部开放式扶贫, 即政府通过引导和支持, 帮助当地发展地方经济、改善产业环境, 包括招商引资、返乡创业等。依靠改善经济环境和发展非农产业来增加非农就业机会或订单农业等, 以此间接帮助贫困户减贫脱贫。相对于贫困户自我发展这种狭义的开发式扶贫来说, 这可视作广义的开发式扶贫, 这种扶贫脱贫实际上是来自经济发展的“涓滴效应”。二是公益性扶贫, 即政府需要向农村居民提供公共产品, 政府将提供公共产品的岗位提供给贫困人群, 使得他们通过就业收入来减贫脱贫。三是保障性减贫 (或说“救济式扶贫”) , 这种扶贫实际上就是民政救济, 通常适用于缺乏减贫脱贫能力的农户, 如孤寡农户、病残农户等。

以前的农村扶贫工作主要是以开发式扶贫 (产业扶贫) 为主、以救济扶贫和公益性扶贫为辅。2020年后的农村贫困人口绝大多数是因病因残因老因智障而致贫, 极少数是因懒致贫。贫困发生率低了, 但扶贫难度却加大了, 农村开发式产业扶贫的效果将下降, 加上素质较高的新生代农村劳力的继续外出和老年农民工返乡人数增加。换句话说, 农村贫困人口主要由难以通过就业或自己创业来脱贫的人口组成, 因此, 保障式和公益式扶贫减贫脱贫的作用将大大上升。也即是说, 2020年后的农村扶贫政策应加大民政救助的重视程度和财政投入, 从开发式扶贫为主转入到保障式和公益式扶贫并重。

城市反贫困政策的关注和实施重点应该是就业和就业保障政策, 即财政、金融和企业政策应加大支持就业和就业保障力度, 因为就业问题是未来中国城市的主要问题之一;城市老年人已经具有相对较好的社会福利保障 (如退休金和医保等) , 而且今后会更好, 而年轻人 (除了极少数懒人) 只要能就业, 一般就不会成为贫困人群。城市反贫困的这一特点与农村是明显不同的。

5. 贫困标准的一致性与计算

目前我国城乡贫困线是分开划的, 其依据是基础水平、实际生活水平和各地财力是不一样的。但这种划分是有依据问题的。2020年前的贫困线划分更多的是考虑到操作条件, 但即使从操作条件来说, 也是存在一定问题的, 既然各地的基础水平、实际生活水平和财力是不一样的, 那又为什么全国各省农村划定的贫困线统一为2300元 (2010年价格) 呢?西部地区与东部发达地区显然是有很大差距, 统一贫困线使得前者的脱贫难度远远加大。

2020年后的贫困线标准是否可以考虑全国一个贫困标准或各省城乡用一条计算基线?一个贫困标准, 即城乡一致、各省一致的一条贫困线。也许现阶段省区间、城乡间差异较大, 在操作条件上不便于全国统一一个贫困标准。

各省城乡贫困计算标准用一条计算基线?即改变目前城乡分别计算贫困线的做法, 而只是计算城市贫困线, 农村根据城市贫困线来划定贫困线。考虑到现实生活差距和操作条件, 农村贫困线是城市贫困线的%。如此做的好处是, 城乡贫困差异一目了然, 随着过渡阶段, 逐渐缩小两者的差距, 最后成为一个贫困标准。

有人会说何必如此, 完全可以让城乡贫困线差距逐年缩小, 最后合一。当然可以如此实施, 但采用一个计算基准具有两点好处。一是在理论上容易体现追求城乡国民公平的努力, 暂时不能实现只是因为操作性方面的条件不足, 但目标清楚地指向缩小差距、实现统一。二是在操作中有利于缩小城乡差距。因为制定贫困线是有客观考虑因素的, 从而形成计算公式。在确定相对贫困人群时, 多数是依据居民收入的平均数或中位数的一定比例来确定的, 由于城乡居民收入的平均数或中位数的绝对值不同, 因此, 分别计算时容易出现实际倍差或绝对差扩大的现象。因为我们缺乏所需贫困人口的计算数据, 这里就借用我国城乡居民收入五等份中最低一档的低收入户来进行城乡比较, 全国城乡最低收入户的倍差 (以农村低收入户为基准) 由2013年的3.4倍扩大到2016年的4.3倍, 同期的绝对差额由7018元扩大到9997元 (表3) 。这在一定程度上可反映出城乡分开计算贫困线所隐含的问题, 实际上并不利于缩小贫困线距离。如果人为随意缩小城乡贫困户差距, 那么划定的依据又在哪里?

表3 城乡居民低收入户差距变化

注:表中数据系作者根据《中国统计年鉴》数据计算所得。

杭州市城乡居民最低生活保障标准采用的就是以单一的城市线为基准的方式。杭州市经济条件较好的区县级行政地区采用城乡统一的最低生活保障线, 在经济实力较弱的区县级地区实行城乡不同的最低生活保障标准, 但使用的是单一的城市线基准, 农村的最低生活保障线计算是城市线的一个百分比:“农村最低生活保障标准的调整根据统筹城乡、逐步缩小城乡差距的工作要求, 应按不低于当地城镇最低生活保障标准的90%执行”。 (16) 16

还有一个问题, 收入贫困线本来是用来测度贫困人口规模的, 在确定建档立卡贫困人口时, 收入也仅仅是考虑因素之一。但在各地的扶贫实践中事实上已经成为了脱贫的收入基准线, 即各地农村居民的收入标准只能高于, 不能低于这条底线, 脱贫业绩考核中如没有满足这条收入标准就可以一项否决。因此, 就出现了一个重要的讨论问题:农村贫困标准线应当全国一致还是与当地城市贫困线挂钩?目前全国的农村贫困线标准是全国一致的, 即2300元/人年 (2010年价格) , 但城市低保是全国不一样的, 由当地各级人民政府负责确定和管理。 (17) 17为什么农村是全国统一的, 而城市不统一呢?显然, 统一全国城市低保线的结果或是不少地方政府的财力所不达, 或是此线标准很低, 因为各地政府财力差异会造成各省低保压力的差异。同样道理, 全国一致的农村贫困线对于各地政府的农村减贫脱贫压力是不一样的, 这就表现为经济欠发达地区的脱贫压力十分巨大。在解决相对贫困问题时, 后脱贫时期农村贫困线的划定是否与当地城市低保标准线挂钩为宜, 而不应全国农村统一。由此, 经过相当一段时期的发展, 逐步过渡到城乡统一、全国统一。

6. 反贫困形式转入长期的常态化工作

中国农村反贫困规模之大是全世界独一无二的, 反贫困工作给各级政府的压力也是世所罕见的。进入“打赢脱贫攻坚战”以来, 扶贫脱贫工作不仅成为农村工作的重中之重, 实际上已呈高压态, 这种高压分布不仅从上到下落在各级政府和每位相关领导身上, 而且落在众多基层工作者身上, 其压力之大从社会上广泛流传的很多关于扶贫脱贫工作的民间“段子”也可反映一斑。运动式 (或说战役式) 扶贫脱贫的成就是巨大的, 但成本也是巨大的, 2020年后的反贫困将进入更长期的减缓相对贫困阶段, 运动式的反贫困工作形式是否应当转入常规式反贫困阶段。

7. 全国统筹的反贫困财政机制的理论认识

未来理想和公平的贫困标准线应当是城乡统一、全国统一的, 至少也是省级范围内统一的 (事实上目前有些发达省份已经做到了城乡统一) 。但目前由于各地发展水平的不同, 扶贫筹资能力是不一样的。因此, 扶贫资金需要一定程度上的全国统筹, 至少也需要省级统筹。即使一下子做不到, 但在顶层设计上需要构建这么一个机制, 然后从初级做起, 渐渐过渡到预定的理想状态。

在建立全国统筹的反贫困财政机制方面, 也需要厘清一些认识和关系, 即发达地区在财税上输出这点上已经作出了较大贡献, 在扶贫资金的财政转移分配上也往往所得很少甚至没有, 如果在反贫困财政筹资上再从发达地区转移到欠发达地区, 事实上无异于向发达地区额外征收了一种“杀富济贫”的“反贫困税”。因此, 在反贫困筹资机制上应当厘清此类关系的理论认识, 因为这种关系的理论认识和处置完全可以延伸到我国整个社保机制, 比如中央政府建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。 (18) 18其次是反贫困筹资在法律上是否存在拨款依据, 或者每年视财政状况的酌情拨付, 从依法治国的视角看, 这些都应当加以明确。

——END

编者注：

• 本文转自：何秀荣.改革40年的农村反贫困认识与后脱贫战略前瞻[J].农村经济,2018(11):1-8.

• 参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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