胡卫卫 于水：策略行动、草根失语与乡村柔性治理【转】

策略行动、草根失语与乡村柔性治理

胡卫卫   于水

（南京农业大学公共管理学院  江苏 南京 210095）

摘要：乡村治理是国家治理能力和治理体系现代化的有机构成，其治理模式选择及其成效直接影响着治理现代化的“最后一公里”。以人为本的柔性治理范式因其内在治理价值的前瞻性和创新性，引领着公共治理的潮流。基于“案例-归纳-演绎”的分析框架，以江西S市绿色殡改中“棺材争夺战”为研究个案，采取“解剖麻雀”的研究方法，分析各级政府和弱势群众在绿色殡改运动中的行为，在此基础上阐释地方政府“策略行动”和基层群众“草根失语”的内在逻辑。在阐明概念及内涵的基础上，从基层政权的公共性重塑、“三治融合”治理体系建设和底层弱势群体的话语权构建三个方面论述乡村柔性治理的价值、功能和目标定位，并进一步探讨乡村柔性治理的目标愿景和实现路径，以期促进乡村善治，从而为新时代乡村振兴提供一种思路。

关键词：策略主义；草根博弈；乡村柔性治理；绿色殡改；威权治理

一、问题提出与文献述评

“皇权不下县、县下行自治”是帝制时期“双轨政治”的典型特征，由绅权和皇权主导的乡村治理格局中，乡村社会有自身的治理规则、治理领域和治理逻辑，是一个完全意义上的乡村政治系统^[1]。新中国成立后的很长一段时间内，我国实行高度集中的计划经济体制，与此同时大力推进现代化国家政权建设，国家权力开始介入到乡村社会，乡村自治空间严重萎缩。人民公社时期“政社合一”的乡村治理范式使乡村社会完全丧失自治功能，集权化的政治权威渗透到乡村社会的各个领域。直到80年代末，民主化的制度嵌入虽然赋予乡村社会一定的自治空间，但村委会行政化的制度实践并未改变人民公社时期“单轨政治”的运行逻辑^[2]。20世纪90年代，全球化和分权化的社会趋势逐步改变了公共治理的国际环境，“治理（Governance)”作为公共行政学新的话语被广泛运用到国家公共事务治理中。“治理”概念的产生和理论的丰富反应了公共管理的发展规律和演变趋势，成为资源配置中协调政府与市场关系，克服科层官僚制弊端，提升公共行政效率的实践工具和理论支撑。进入新世纪以来，我国三农发展形势良好，但是治理的质量并没有获得与经济社会发展相适应的提升，这就是典型的“强发展和弱治理”现象。在国家行政权力和村委会自治权力主导的乡村治理结构中，若能激活内生性治理空间和力量，也只有建构起“以人为中心”的乡村治理模式才能有效扭转国家权力向乡村社会单向度渗透的逻辑^[3]，从而使乡村社会具备形塑良好治理生态的自治空间。因此，如何在权威主义的历史传统和刚性制度框架下探索柔性治理的发展路径，是一项极具前瞻性的学术命题。

从20世纪90年代“治理”的概念在公共管理学领域兴起伊始，学界就围绕治理的内涵、外延、目的、原则、规范和决策程序等开展了系列的研究。英国著名治理研究专家格里·斯托克认为：治理最本质的特征在于它的权威性与有效性并非完全来自于国家强制性权力。在乡村治理研究场域，乡村治理模式的研究一直都是国内外学者关注的重点，主要遵从三维研究视角：一是基于历史变迁的宏观视角；二是基于治理要素的中观视角；三是基于乡村异质性的微观视角。首先，从历史变迁的角度，学者总结出从帝制时期到当代中国乡村治理模式经历了“县政绅治”、“政社合一”、“乡政村治”三个重要阶段^[4-5]。随着农业现代化进程的推进，村庄的权力主体和治理结构发生变化，有学者从不同于“乡政村治”的治理模式出发，提出“嵌入式”治理模式、“乡村民主自治”模式^[6-7]。其次，基于治理要素的中观视角，根据乡村治理的主体、对象、手段、目标和路径等提出“精英治理”模式、“农民置上”模式等^[8-9]。近年来随着乡村各类经济社会组织的崛起，乡村治理模式形态更加多样化，逐步呈现出“多元”、“多主体”或“多中心”的特征^[13-14]。最后，基于我国农村社会的异质性视角，依据地方的经济发展水平、历史文化传统、资源禀赋差异及地理区位条件提出“村社协作型”治理模式、“幸福村落”模式、“党建+”治理模式及“政社互动”模式等^[10-12]。其中，以“ 枫桥经验”为代表的综合治理模式影响到全国各地，并逐渐发展成合作治理、整体性治理、协同治理和网络化治理等模式^[15]。

从国内外学术理论前沿来看，新制度分析学派的代表人物奥斯特罗姆（Ostrom）夫妇的多中心治理理论（Multi-centergovernance theory）^[16]被广泛的运用到乡村治理模式建构的研究中。但学者在用多中心治理理论探讨中国的乡村治理问题时，过多的将之解读为多元社会组织参与共治的结果，而忽略其治理的核心主体仍是政府，亦即“元治理”角色并未改变。国外学者探讨中国乡村治理问题时很重要一点是把“以人为本”的议题纳入到现代化国家建构的宏大框架中去思考，他们关注的是现代化国家建构条件及其发展走向问题，笔者认为这些研究已经触及到基层柔性治理的内涵要义及其可能的生长空间，但是不够展开。在对柔性治理具体的应用研究上，国内学者主要将其运用于灾害集体行动（周利敏；2011）、网络舆论（周玲明；2012）、城市社区治理（刘毅；2015）、民间金融治理（周昌发；2014）和医闹治理（张晶；2017）等领域^[17-21]，鲜有学者将其运用于乡村治理场域。同时发现，既有的柔性治理的研究大多停留在抽象的理论分析层面，而对其操作化和落地化问题的关注远远不够，特别是案例研究比较缺乏，未能通过“解剖麻雀”的方式，在全面把握其内涵的基础上，建构起乡村柔性治理的理论体系、模式框架和目标路径。

二、案例描述：江西S市绿色殡改中的“棺材争夺战”

    乡村治理的研究与实践已经远远跳脱出早期村治研究中基于村庄选举的“隧道”视野，从关注选举走向注重治理，正说明随着时代发展，乡村治理呈现出的是一副复杂和多样的图景。在不少地方，移风易俗正成为乡村治理中的一项重要内容。2017年9月，民政部办公厅印发《全国殡葬综合改革试点方案》，要求各地深化殡葬移风易俗、推进节地生态安葬、治理农村散埋乱葬。数据统计显示：2017年江西省遗体火化率达到35%，较2016年提高6.4个百分点，增幅居全国第二位，目前已经有15个县火化率达到100%。然而，在江西绿色殡改取得瞩目成绩的背后却发生着一系列触目惊心的“棺材争夺战”，因此这场绿色殡改也被媒体称之为“天然裹带争议的改革”。

（一）政治动员、官员表态与机构建立

2017年4月，根据省领导关于绿色殡改的指示，江西S市提出“2020年底前全市火化率达到100%”的口号。紧接着，S市的市委书记在全市农村工作会议暨绿色殡葬现场推进会上发表重要讲话，正式吹响了S市殡葬改革的号角。各县、区也从“讲政治”的高度认识到推行殡改的重要性，相继召开相关会议落实推进工作。其中，QS县领导当即承诺，要在规定的时间内完成“群众家中无棺木存放、从业人员无棺木工匠、流通市场无棺木销售”的三无目标。YS县领导则将“全县火化率达到100%”的计划提前到12月底。YY县发布消息称，努力实现存量棺木处置率、遗体火化率、城市规划区坟墓迁入公墓率、坟墓整治到位率、村红白理事会覆盖率即“5个100%”目标。随后，其他几个县区也纷纷响应，“零点行动”、“一律”、“100%”和“强行火化”等一系列的口号或标语出现在当地政府文件里或田间地头上。为提升棺木收缴的效率，地方县政府成立了由县民政局、公安局、城管局和城建局组成的殡葬综合执法工作组，负责全面组织、协调和监管殡葬改革工作。

（二）棺木收缴、强行执法与干群冲突

随着殡葬综合执法工作组的成立，江西S市的棺木收缴行动也拉开序幕。这场棺木收缴的行动在节奏上明显操之过急，更像是一场“攻坚战”抑或“运动战”，如QS县要求所辖的各大乡镇在15天内完成民间棺木的登记工作，45天内完成棺木的收缴。在收缴之前，地方政府部门依托当地村委会，通过群众动员、思想说服、教育宣传等方式传播绿色殡葬政策，但是在具体的收缴中却出现“棺材没收”、“强行起棺”、“经济处罚”和“集体焚烧”等行为。在一个有着上千年土葬文化的乡土社会，以如此剧烈、快速甚至强力的方式推进殡改，涉嫌违反公序良俗，其所制造的紧张感，对基本社会秩序和民众生活造成现实和心理上的双重冲击。在这场声势浩大的“棺材争夺战”中，作为弱势群体的村民悲愤交加，痛哭流泪，甚至出现要跳进棺材与棺材一起走的“悲壮”场面。

（三）媒体报道、事态蔓延与被迫叫停

实际上，2012年轰动全国的“周口平坟运动”发生后，《殡葬管理条例》中就取消了“拒不改正的，可以强制执行”的条款，这其实已为权力介入殡葬改革划出了较为明晰的界限。事隔数年，类似的强制执法事件又一次在江西上演，愈演愈烈的“棺材争夺战”最终引起社会媒体的广泛关注，光明网、人民网和凤凰网等主流媒体纷纷发声质疑。粗糙的治理方式带来的是夺人私产、罔顾权属人意志的霸道行径，最终导致干群关系矛盾升级，为社会秩序的稳定埋下祸患。一时间，江西绿色殡改中的“抢棺材”事件迅速爆发并占领各大报纸的头条，事件的持续发酵引起中央政府、高校学者和普通大众的广泛关注。最终，在社会舆论的高压态势下，江西省民政厅做出明确指示：殡改既要积极稳步推进，又要防止“一刀切”、“运动式”的倾向，对简单过激做法，该制止的要立刻制止，该纠偏的立即纠偏。至此，轰轰烈烈的“棺材争夺战”才在上级政府被迫叫停和社会质疑声中落下帷幕。

三、策略行动与草根失语：乡村治理中的政社互动失衡

现代化国家政权建设中，公权力行为的正当性不仅要目标正确，更要基于对公序良俗的尊重和对法律程序的遵循^[22]，不然成效难以保障，也可能误伤“人心”。

江西S市“棺材争夺战”中地方政府的过激行为在一定程度上扰乱社会基本秩序，也造成基层治理中政社互动失衡。

（一）绿色殡改中各级政府的目标定位、行动要求与现实后果

在江西S市绿色殡改运动中，中央政府站在“全面深化改革”的战略高度，科学的制定《殡葬管理条例》，为全国的殡葬改革提出明确的指导理念和行动方针。江西省政府紧扣中央指示，将殡改的目标具体分解为：保护生态、遏制陋习、节约土地和市容整顿四个小目标，在行动上也提出“疏堵结合、源头管理与做好群众思想工作”的要求。S市政府在这项工作中，将“做好试点工作，打造绿色殡改样板”作为主要目标。到了具体执行的县、乡层面，其目标演变为指标竞赛和时间赛跑，凭借强制手段完成棺木收缴任务。最终，这场轰轰烈烈的绿色殡改导致中央的改革受阻，江西省政府被迫叫停，市级政府的公信力下降，县乡政府和当地百姓矛盾升级，基层政权的合法性受到挑战。

表1 绿色殡改中各级政府的目标、要求与后果

科层层级	目标定位	行动要求	后果呈现
中央 部门	全面深化改革 推进文明进程	积极地、有步骤地进行 分阶段、分层次地推进	改革执行 可能受阻
省级 层面	优化生态环境 遏制社会陋习 节约土地资源 市容集中整顿	疏堵结合、源头管理与做好群众思想工作	殡改暂缓或叫停
市级 层面	做好试点工作，打造江西殡改的模板	政治动员、领导视察	公信力下降
县乡 层面	指标竞赛、时间赛跑 、效率至上	零点行动、一律、 100%、强行火化”	干群对立、矛盾激发 合法性丧失

从表1可知，绿色殡改运动中，各级政府在目标定位和行动要求上存在显著差异，其呈现的后果也有所不同。在整个过程中，县乡政府作为具体的执行部门所体现出的是基于“策略主义”的行动逻辑，这种策略行动与中央改革理念和指导要求大相径庭。“草根”直译自英文的Grassroots，产生于十九世纪美国寻金热流行期间，现代意义上的草根是指同主流、精英文化或精英阶层相对应的弱势阶层，笔者用其指绿色殡改中利益受损的弱势群体。作为草根阶层的弱势群众，面对强行起棺、集中拆解和焚棺烧棺时，更多的表现为无奈或失语，地方政府的“策略行动”和底层社会的“草根失语”是政社互动失衡的具体体现，也构成了乡村治理的深层次难题。

（二）江西S市绿色殡改中政社互动失衡的内在逻辑

1、压力达标型体制：政策变通与目标替代

2018年，江西将绿色殡葬建设作为各地科学发展、民生工程、生态文明和精神文明建设考评的重要范畴。S市通过“行政发包”的方式将殡改的任务下发给县和乡，乡镇基层党委和政府又将棺材收缴的任务指标捆绑分解下放至可控制的村寨。作为政治权威的动员方式，压力达标型体制将可分配、可收缴的任务政治化，在短期内可调动一切政治资源确保“零点行动”的实现。但是在实际中，上级政府往往将棺材收缴工作定为“一把手”工程和“一票否决”工作^[23]，如果收缴指标未完成，官员的仕途就面临被断送的可能。压力型体制的目标设置和激励强度超过了地方官员的现实条件和实际能力，为完成上级考核或获得完成工作后的激励，县级和乡镇干部在完成绿色殡改中关于生态保护、遏制陋习和节约土地等任务过程中，果断采取行政强制的手段，导致目标替代的发生。

2、晋升锦标赛机制：指标加码与侥幸心理

晋升锦标赛强调上级政府的量化考核对下级官员晋升的决定作用，是利用特殊的交易条件为政府官员实施的一项激励模式。在这场棺材争夺行动中，不仅S市的各县有关于棺木收缴数目的排名，在各镇各村均有排名的情况。从JT县公布的一份各乡镇棺木收缴进度表看，排名第一的YZ村回收113副，XU村为0。排名与官员的评先评优紧密相关，甚至关乎其仕途生涯，在晋升锦标赛机制的作用下，部分基层官员采取“宁可多收，不会少收”的行动策略，这场殡葬改革也演化成了一场收棺竞赛。激烈的指标竞赛衍生部分官员“敷衍式”执法心理，在棺木收缴之前，缺乏与群众的情感交流、思想沟通、政策宣传与心灵疏导，将“分步推进”演变为“一刀切”。同时，晋升锦标赛机制下官员激励的制度设计容易引发地方官员“跟风式”执法心理，为了获取晋升的资格，地方官员在未制定征缴方案和合法性评估的情况下开展工作，容易引发干群冲突。

3、谋利型基层政权：利益分离及需求异位

20世纪90年代，随着分税制改革的推进，基层政权追求自身利益的动机被激发出来^[24]，乡镇政权利用手中的公权力从事谋利型经营活动，其目的是追逐自身的利益，这种行为被学者称为“谋利型政权建设”或“公司化的逐利倾向”。在江西S市声势浩大的绿色殡改中，棺材争夺的背后摆脱不了相关政府部门的利益驱动。构建“亲”、“清”的新型政商关系是政治生态建设的重要内容，但是部分政府部门或官员在理性“经济人”的心理驱动下易与殡葬企业形成利益共同体。同时，高效率推进殡改节省下的土地指标如何分配却没有明确的界定，卖土地指标获取财政收入一直以来都是基层政府的行为逻辑。特别是S市突出了要率先启动“三沿六区”的坟墓迁移工作，这是因为道路两旁的土地具有更大的价值。可见，地方政府在执行上级政府关于绿色殡改这项公共政策时，不完全出自殡改所带来的公共利益，其中自身利益需求异位进一步助长急功近利的执法行为。

4、行政吸纳自治：威权政治与农民失语

作为法定意义上的村委会，理应是基层群众的代理人，维护农民的利益，但实际上受国家行政权力的干预，其行政化倾向导致村民自治功能虚化，目前村民自治中民主管理陷入“自我论证”的尴尬境遇。在这场“棺材争夺战”中，当发生干群冲突事件时，村委会几乎处于沉默状态。农村社会虽有自治制度，但村民无自治权，究其根源是现代化国家建构中，国家行政权力向基层的渗透和延伸在一定程度上压缩了村民自治的弹性空间。村民自治的行政化倾向遵循的是威权治理的运行逻辑，草根阶层在农村政治场域，内心仍藏匿保守和僵化的“与世无争”的政治情感，农民无自己的话语权，他们被迫的选择政治冷漠，成为“沉默的大多数”。农村社会组织内部自律性不足，部分社会组织仅仅是受个别农村精英控制的为其谋取利益的工具，而不能够承担起基层政府或者村级党组织职能转变剥离的农村社会治理职能的责任，难以在村社共同体利益受损中担当起公众利益表达的主体性力量。

四、柔性治理的模式嵌入：透视乡村治理转型的新命题

从乡村治理模式变迁中发现：帝制时期“简约治理”的终结，人民公社时期“全能治理”的正当性质疑以及改革开放后“威权治理”的政社互动失衡表明国家行政权力的过度干预是造成乡村社会的自治空间不断萎缩和主体性建构不断弱化的主要原因。因此，在乡村治理能力和治理体系现代化背景下，拓宽乡村自治的弹性空间并建构起以“人民为中心”的柔性治理模式是乡村治理转型的基本面向。

（一）乡村柔性治理：一个概念性框架及解释

罗豪才教授认为“国家—控制”法范式正面临危机，倡议将软法理论运用于国内公共领域，这是公共行政范式向公共治理范式转换的有效路径。传统的乡村治理是公共行政范式的直接体现，过度强调工具理性，采取的是政府权力部门单向度的威权治理模式，价值理性往往被边缘化。江西绿色殡改中地方政府的行为体现效率至上、政府本为、政绩驱动导向的逻辑，引发社会秩序的失范，造成恶劣的社会影响。乡村治理转型不仅要强调效率，更要体现出人本关怀和精神价值，并贯穿于公共政策的制定、执行、评估、监督、控制和反馈等各个环节，这是现代公共治理范式的内在要求。柔性治理模式反对将更多的政治资源和社会成本投入到效率优先、结果导向的工具理性方面，而是注重治理的价值和目的。随着乡村治理转型的推进，现阶段的乡村治理应该由以工具理性为主导阶段转化为强调价值理性和工具理性互动融合的阶段，即在威权治理的刚性结构框架下有机嵌入乡村柔性治理范式。

柔性治理的概念由柔性管理延伸而来，是柔性管理与治理理论相结合的产物。20世纪30年代，美国著名经济学家哈特（Hair；1937)在研究经济周期的动荡对企业影响时首先引入“组织柔性化”的管理概念。20世纪50年代至70年代，欧美国家的大公司内部出现严重的官僚制现象，关于组织的柔性化问题逐步引起学界的广泛关注。直到90年代，“治理”（Govemance)一词被用于否定传统的“管理”(Government)时，柔性治理的概念才被提出并在公共治理领域广泛运用。在领导学场域，柔性领导理论认为领导活动是领导者与被领导者在思想与动机上的互动的过程。在公共管理场域，柔性治理的基本逻辑在于打破传统官僚制的单一权威治理模式，强调政社良性互动。所谓乡村柔性治理，是指国家权力介入乡村社会时，要通过分散化的集体动员、亲情化的话语体系、多元化的治理技术等提升乡村治理绩效^[25]。笔者认为：乡村柔性治理是指多元乡村治理主体在协商民主的治理平台上，以软法和软权力为主要治理手段，以农村社区文化、人心和价值观为重点治理对象，更多地运用调解、协商和讨论等柔性执法手段形成治理合力，不断满足社区共同体成员各方面需求。具体而言，在治理机制上，柔性治理范式采取民主协商的政社互动机制而非政府单向度的一元主导；在治理目标上，改变了传统威权治理以“经济增长和社会稳定”为导向的制度安排，强调乡村社会的主体性培育；从政社关系上看，柔性治理强调的是政府与乡村社会的进一步分离；在政府职能定位上，实现管理向服务的转变。乡村柔性治理是在市场化发育程度较高的环境中存在的，强调的是政府部门高度的放权和分权，在治理过程中尊重村民的利益诉求。

（二）乡村柔性治理的三重定位：价值、功能与目标

1、价值定位：基层政权的公共性重塑

基层政权的公共性是衡量政府公共活动的性质和基本价值取向的重要指标^[26]。乡镇基层政权处于国家治理体系的末端，是乡村治理转型的基本单元，乡村治理失范或失序的根本性问题是基层政权“公共性”的缺失。委托代理学派认为：提供公共产品和公共服务，增进人民福祉是基层政权合法性的关键，政府作为公民权力的授予者，其行政行为应充分维护公民利益。乡村柔性治理就是要改变威权主义的乡村治理模式，重塑基层政权的“公共性”价值，建构公平正义的乡村社会秩序。同时，只有祛除基层政权的自主性和自利性，才能夯实基层政权的合法性和群众性^[27]。服务型政府建设就要求政府在乡村治理中实现职能由“管控”向“服务”的转变，这是获取乡村共同体认可的来源，而服务型政府的根本特征就是“公共性”。公共性的重塑客观上要求改变地方政府“唯上”的行为逻辑^[28]，体现“以人为本”的本质，这与乡村治理转型的价值、理念和目标相吻合。

2、功能定位：“三治融合”治理体系建设

当前乡村治理面临的问题是基层权威治理的一元化与社会结构的多元化存在分歧、矛盾乃至冲突所带来的治理秩序失范。“三治融合”涵盖了乡村治理体系的核心内容、应有之义和情感支持，乡村柔性治理的功能就是改变传统的自治、法治和德治各自为政的分离状态，通过系统整合实现融合治理。“棺材争夺战”中地方政府的强制执法行为已经超越了有限政府的权力边界，缺乏法治的规范，同时不尊重地方习俗，以“一刀切”的治理方式就是缺乏德治提供的情感基础^[29]。公权力信任是社会信任体系的重要组成部分，法治和德治的缺失是导致公权力信任危机的主要原因，提升基层政府官员的法治信仰和道德自觉是实现“三治融合”功能的重要途径^[30]。因此，乡村柔性治理中，政府公权力的使用一定要在法治的轨道上进行，同时需要充分发挥法律规范和道德教化作用。

3、目标定位：底层弱势群体的话语权构建 

乡村柔性治理最核心、最基本的目标，就是要维护村民的基本权利，现代化的乡村治理范式就要构建并夯实公众的话语权^[31]。话语权是一种“软权力”，是通过对特定国家的历史文化、发展道路和政治现实的历史叙事而形成的哲学社会科学影响力^[32]。改革开放以后，随着民主政治文化的培育，官僚型治理结构的改变和农民集体行动困境的优化，我国乡村社会的治理基础发生重大的变革，政府集权化治理体系逐步弱化，乡村的公共性空间在拓展。然而，治理基础的结构性变迁并未带来治理规则和治理行为的改变，特别是市场经济的快速发展形成的的多元化的利益分配格局导致政社关系的失衡，引发严重的社会治理危机。只有建构以集体主义本体论和人民主体性目的论为核心的话语权才能实现真正意义上的治理能力和治理体系现代化。

   （三）政社良性互动：乡村柔性治理的目标愿景与实践路径

1、转变传统权威主义观，树立柔性治理理念。乡村治理不是多元主体共治的结果，党政是治理的核心主体，这是中国式治理的典型特征，因此，乡村治理模式的创新与实践首先取决于治理理念的转变。地方政府在中央关于“放管服”体制改革的顶层设计理念指导下，逐步的转变治理理念，树立柔性治理价值取向，实现职能角色由“管控型”向“服务型”的过渡^[33]。比如，在绿色殡改中，地方政府可改变高高在上，强制威权的行政理念，通过采取事前政策宣传、情感渗透；事中渐进推行、人本关怀；事后奖励补偿、积极反馈的方式，可有效的避免“棺材争夺战”带来的不良后果。

2、以强化农村基层党建为抓手，形塑村民秩序认同。农村基层党组织是一切农村工作和理论实践的落脚点，也是党沟通人民群众的纽带，实现政社互动的桥梁。乡村柔性治理的实现要发挥好农村基层党组织的功能，在基层权力深入乡村社会的过程中，农村基层党组织要充当“润滑剂”的功能。柔性治理理念的树立需要通过农村基层党组织建设来塑造村民的公共精神和公共价值，对于有利于国计民生的绿色殡改等事业，要充分发挥其协调和处理各方面的利益和矛盾的能力，维护基层社会秩序的稳定。

3、推进“悬浮型政权”向“服务型政权”的过渡。柔性治理本质是“以人为中心”，在起点上强调个体需求，在过程上强调多元参与，在结果上强调个体需求的满足。乡村治理转型客观要求基层政权运作模式的转变，要改变农业税费改革后乡镇政权悬浮于农村社会的治理格局，基层党员干部要加强与农民互动，保持紧密的血肉联系^[34]。特别是，干部下乡指导工作时要克服“官僚主义”和“形式主”等不正之风，注重倾听百姓心声，维护群众的根本利益，行政执法更要处处彰显民意。

4、建构农民话语权，拓展社会结构弹性空间。政社的良性互动是国家权力对基层社会的外向辐射，也是基层社会向国家内向辐射的体现，建构农户话语权才能真正实现政社互动。村委会的行政化倾向意味着“代言”就是“剥夺”^[35] ，村民在农村政治舞台上基本处于哑语状态，因此，乡村治理转型要改变农村社会“低素质、没文化”的语言结构，逐步转变村委会“代言者”的角色功能。公平的农户话语场域重构，离不开政府、学者、媒体和社会组织的共同努力，更需要社会公众的广泛参与。

5、强化基础性权力建设，促进柔性治理落地化。迈克尔·曼(Michael Mann)提出的基础性权力建设为乡村柔性治理的落地化和操作化实现提供理论工具^[36]。与基础性权力相对的是政府未经与社会协商而采取的强制性策略达到治理目的的强制性权力。强制性权力的特点是高效，但是过分依靠强制力易带来社会力量的抗争和政治资源的消耗。加强政府的基础性权力建设就是要强调政社的良性互动，通过民主协商，采取非强制策略获取民众支持，最终能够汲取更多的社会资源、进而更有效地动员社会成员，达到维护统一和秩序的目的。

五、结论与讨论

   本研究从策略行动和草根失语两个维度分析江西S市绿色殡改中基层地方政府和底层弱势村民的行为逻辑：一方面，在上级政府压力达标型体制、晋升锦标赛机制和谋利型政权建设背景下，乡镇政府采取策略主义的行动方式，导致殡改出现了目标替代和制度异化的问题。另一方面，作为弱势群体的草根阶层，在地方政府强制力的管控模式下表现出沉默不语的被动式应对现象，村委会在力量悬殊的“棺材争夺战”中更是披上行政化色彩的外装。因此，江西S市绿色殡改中的“棺材争夺战”是地方政府威权治理的缩影，其追求高效的强制执法行为导致政社互动失衡。乡村柔性治理模式的嵌入改变农村社会的治理结构，预示着一种新的乡村治理范式。为乡村治理转型提供方向，是健全自治、法治和德治“三治融合”治理体系的内在要求，引领着公共治理的潮流。

首先，在乡村治理场域，现有的理论框架、研究成果和模式构建始终没有跳出“威权治理”的窠臼^[37]。研究发现：现有的基层政治系统内部存在府际博弈，权责对立和关系失调等问题，直接导致政治系统运行过程中出现政社互动失衡。乡村治理转型迫切需要一种新的基层治理范式来改变传统威权治理的逻辑。其次，在传统公共行政向现代公共治理转变的大背景下，基层政权的公共性重塑、“三治融合”治理体系建设和底层弱势群体的话语权构建形成了乡村柔性治理的价值、功能和目标，三重定位与乡村治理转型的理念、内涵和目标相一致。乡村柔性治理范式体现了效率和公平、法治和德治、刚性和柔性的辨证统一，是工具理性和价值理性互动融合的表现。最后，基于政社良性互动的视角，从政府柔性治理理念树立、形塑村民公共价值、推动基层政权转型、建构弱势群体话语权和强化基础性权力建设等方面提出乡村柔性治理的目标路径，为乡村振兴的落地和村社善治的实现奠定基础。

  总体来说，乡村柔性治理来源于传统威权治理，但却突破了传统威权治理的困境，是一种在刚性的制度框架下有关怀、有温度的治理范式。乡村柔性治理的操作化落地必须注意三个方面的问题。第一，党的全面领导是推进柔性治理落地的关键。党的领导是全面深化改革取得实质进展的根本保证，也是推进乡村治理转型的前提，只有继续深化党的领导，贯彻党的方针、路线和政策，通过党的政治、思想和组织领导，才能全面推进柔性治理模式的落地生根。第二，正确认识“刚”和“柔”的关系。从哲学思辨的角度看，柔性治理本身孕育“刚”的内涵，依靠柔性治理推进乡村振兴战略的落地并不意味着要弱化法律的刚性权威，更不是对刚性治理的替代，而是在坚持法律刚性的前提下，从基层治理结构和行政权力的使用方式上改变地方政府和基层组织的行为逻辑。第三，乡村柔性治理的落地化实现是一个渐进的过程。乡村柔性治理对治理主体和对象来说更是一次思想的变革，其社会效果也不一定能立竿见影，其影响更多是潜移默化的，需要一个理解、接受、参悟和融合的过程。                          

——END

编者注：

• 本文转自：胡卫卫、于水，策略行动、草根失语与乡村柔性治理，《甘肃行政学院学报》2019年第1期

• 参考文献、注释、英文摘要及关键词略，格式稍有调整

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