赵新龙 ：农村集体资产股份量化纠纷的司法实践研究——基于681份裁判文书的整理【转】

摘    要：本文研究表明, 司法机关对股份量化纠纷的总体立场比较消极, 集体成员维权失败具有普遍性, 其中最为突出的争议焦点是纠纷可诉性、成员资格认定、方案效力审查和股份量化依据等问题。从裁判理据看, 集体成员自治原则是法院处理此类纠纷的核心理据, 实际上并不能为案件处理提供有效的规则指引, 对该原则的误读误用是司法立场出现认知偏差的主要根源。要解决司法对股份量化纠纷应否介入及如何介入的问题, 必须遵循团体法逻辑重构其司法范式, 即以团体法属性为股份量化改革的私法语境, 以股份量化行为的法律性质为主要理据, 重点是按照效力规则审查方案效力并据以裁判个案。

关键词：农村集体资产; 股份量化改革; 裁判文书; 司法范式;

随着农村集体资产股份量化改革的快速推进, 农村集体经济组织立法滞后已经成为制约农村集体产权制度改革的法律瓶颈。“国家一方面通过对土地、自然资源的集体所有的确认将村民们制度性地凝聚在一个小共同体内;另一方面又没有给这个小共同体提供相关的秩序型构规则” (刘志刚, 2010) 。这已经成为中央政策的立法共识。2016年12月29日, 《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出, “抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律, 赋予农村集体经济组织法人资格, 明确权利义务关系, 依法维护农村集体经济组织及其成员的权益。”2018年9月, 中央印发《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》再次强调, “研究制定农村集体经济组织法, 充实农村集体产权权能”。

真实的司法实践是形成立法表达的重要来源。尽管对急剧变迁尚未成型的社会关系来说, 立法滞后于改革实践有其现实合理性, 但司法机关被动卷入此类纠纷亦为客观事实。“法官需要综合考虑法律与政策、国家法与民间法、规则与衡平等多重变量的影响, 在个案中根据经验法则、逻辑规则和自己的理性认知来裁判案件” (江保国, 2018) 。研究不同法官对股份量化纠纷案件的处理情况, 有利于总结司法实践的共识和分歧。因此, 本文通过解构股份量化纠纷样本案例以揭示其真实司法样态, 在此基础上梳理主要诉争点并展开法理检讨。这不仅对推进农村集体经济组织立法进程具有重要意义, 而且可以为法官处理股份量化纠纷提供普适性的司法范式。

一、样本解构:农村集体资产股份量化纠纷的司法样态

为了准确揭示司法实践的真实状况和主要问题, 本文通过中国裁判文书网获取681份裁判文书作为研究对象*。从时间分布看, 样本案例反映了农村集体资产股份量化改革推进的节奏和力度。以2014年为界, 文书数量发生显著变化:2006—2014年, 总量较少且零星分布, 平均每年约9份;2015—2017年, 总量剧增且增幅极大, 平均每年约186份, 同比增加约21倍, 比2014年分别增加230%、270%、40%**。从地域分布看, 样本案例契合股份量化改革的生成逻辑和适用条件———随着非农产业发展、国家征地补偿和惠农政策的实施, 出现了农民在原有集体产权制度下无法获得的“外部利润”, 主要适用于城乡结合部或经济发达地区, 且改制后有一定的集体资产积累 (赵家如, 2014) 。尽管样本案例涵盖15个省份, 但近40%的文书及2014年前的案件主要集中于浙江、广东和北京, 其他12个省份的案件主要在2014年之后;其中案涉的被告村集体, 主要是经济发展较好或出现土地征收的城中村、城郊村和经济发达村。可以预见, 随着各地改革的普遍开展和纵深推进, 股份量化纠纷案件必将日渐增多。

(一) 原告类型结构:特殊群体聚合的群体性纠纷占比较高

从原告人数看, 群体性纠纷在样本案例中占有较高比例。群体性纠纷的典型特征是涉案人数众多, 容易引发或激化社会矛盾。目前主要有两种标准:一是依据《信访条例》确定的“5人标准”, 即同一案件中一方当事人为5人以上;二是依据代表人诉讼规则确定的“10人标准”, 即同一案件中一方当事人为10人以上。按照“10人标准”, 群体性纠纷占样本案例的30%;按照“5人标准”, 群体性纠纷案件占比为45%。其中, 50人以上的案件占比达到10%。无论按照何种标准, 都表明股份量化纠纷具有涉及面广、处理难度大、易引发群体性矛盾的特点, “动辄涉及成百上千户农民利益, 又往往牵涉村干部或宗族之间的矛盾, 易于发生群体性纠纷” (吴泽勇, 2008) 。实际上, 实践中群体性纠纷的真实比例只可能更高, 因为涉农纠纷通常具有个别试水、群体跟进的特点, “大部分是一家先起诉, 看判决结果后再群体进行诉讼” (马守敏, 2007) 。

究其原因, 是农村集体资产股份量化改革容易侵犯具有相同身份的某一类特殊群体, 这为原告身份结构所证明。据表1, 样本案例涉及15类主体, 但主要集中于几类特殊群体。其一, 从所涉人数看, 主要是外地迁入户 (51.3%) 、异议村民 (23.1%) 、出嫁女及其子女 (9.8%) 、无地或确权未确地户 (4.7%) 、因婚嫁等新增人口 (3.8%) 、招赘婿及其子女 (2.9%) 等特殊群体, 容易形成群体性纠纷。其二, 从涉案频次看, 主要是出嫁女及其子女 (29.1%) 、外地迁入户 (15.2%) 、因婚嫁等新增人口 (10.1%) 、招赘婿及其子女 (10.1%) 、离婚媳 (7.6%) 、户口迁出户 (7.6%) 、异议村民 (6.3%) 等特殊群体, 容易遭受侵权且发案率较高。可以看出, 在股份量化改革中, 婚嫁村民与原村民、迁入户与原住户、固化人口与新增人口之间最容易纠纷成讼。

表1 原告身份结构分布

(二) 被告类型分布:以村委会和村经济合作社为主要侵权主体

从被告类型分布看, 村委会和村经济合作社是最主要的侵权主体, 这反映出改革主要以村集体为基本单元、以村经济合作社为组织载体。据表2, 尽管被告类型多达7类, 但可以看出: (1) 以村委会 (居委会) 作为单独或共同被告的案件占比70.2%, 村委会 (居委会) 在股份量化改革过程中占据主导地位。 (2) 以经济合作社 (经济联合社) 作为单独或共同被告的案件占比45.8%, 表明股份量化改革主要选择成立经济合作社, 并以之作为农村集体经济组织的主要形态。 (3) 尽管村民小组可以作为民事诉讼主体和股份量化改革的产权单元, 但以村民小组作为单独或共同被告的案件实际上并不多, 在样本案例中仅占3.2%左右。 (4) 以股份合作公司作为被告的案件占比2.8%且主要发生于深圳市, 其他地区很少选择公司制作为改革的组织载体。其主要原因是, 深圳市早在1994年就制定了《股份合作公司条例》。尽管股份合作公司名为“公司”, 但并不能适用《公司法》的相关规定, 其实质仍是作为特别法人的农村集体经济组织 (1) 。

表2 被告类型分布 (份)   

(三) 侵权类型分布:以具有制度性的规则侵权为基本形态

从侵权类型看, 农村集体资产股份量化改革中侵犯集体成员权益的方式包括规则侵权和个案侵权两类。前者系通过制定抽象性的股份量化规则并据此对不特定主体实施侵权, 主要针对具有某种身份的特殊群体, 体现出制度性侵权的特点, 如规定“嫁入本村妇女无生育子女离异的”, 不得享受量化股权 (2) ;后者系针对某特定人员作出具体的侵权决定, 其侵权具有个体性特征, 如“经党员、议事代表讨论决定:高某、陈某及子女无股权享有” (3) 。实践中, 两者往往发生竞合, 即依据抽象的侵权规则作出具体的侵权决定。侵权方式不同, 对法院裁判案件具有不同影响。但是, 缺乏股份量化规则而针对特定人员直接侵权的案件几可忽略不计, 规则侵权是股份量化纠纷的基本形态, 占比高达98.9%。侵权规则主要依托集体资产股份量化方案 (75.6%) 、集体成员资格认定办法 (19.1%) 和农村集体经济组织章程 (4.3%) 等制度载体, 涉及特殊群体资格条款、股权设置条款、量化方法条款、经济补偿条款、集体收益分配条款和改革基准日条款等。因此, 对农村集体资产股份量化方案及其条款的合法性审查就成为案件处理的关键问题。

(四) 诉讼请求分布:利益诉求具有明显的集聚效应

从诉讼请求分布看, 侵害集体成员权益的利益形态相对比较集中。农村集体资产股份量化改革是将农村集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员, 作为参加集体收益分配的基本依据, 其核心问题无疑是股份量化资格、股份量化份额和股份收益。因此, 否认特定群体的平等资格或公平份额则是惯常的侵权手段。据表3, 集体成员的诉请主要集中于不分配或打折分配集体收益 (33%) 、不给予或打折给予集体资产股权份额 (22%) 。由于这两种方式主要依据股份量化方案的相关规则作出, 因此诉请撤销方案或相关条款的案件亦占有较高比例 (15.6%) 。

表3 主要诉讼请求分布 

(五) 裁判结果分布:司法失灵下集体成员维权失败具有普遍性

从裁判结果分布看, 法院对股份量化纠纷总体上采取消极的司法立场, 集体成员普遍陷入维权失败的尴尬境地。当事人穷尽司法途径后仍无法获得救济, 就会选择上访、信访等非理性方式表达利益诉求, 严重影响社会秩序的和谐稳定。

其一, 法院对股份量化纠纷的司法介入非常审慎。据表4, 在407份一审文书中, 拒绝司法介入的裁定为144份, 占比为35.4%;在212份二审文书中, 拒绝司法介入的裁定为110份, 占比达52.4%。这表明一审程序和二审程序均有大量纠纷被排除于司法救济之外, 当事人的诉权剥夺现象比较严重。

其二, 原告一审败诉率比较高。据表4, 一审文书中只有263份文书进行实体审理, 其中驳回原告诉请的判决多达105份, 占一审判决总数的66.5%。对原告而言, 不予受理、驳回起诉和驳回诉请均意味败诉, 三种文书合计为249份, 败诉率高达61.2%。其中, 约1/3的起诉因排除于司法救济之外而败诉, 约2/3的起诉因未获得法院支持而败诉。

其三, 原告服判息诉率明显偏低。据表4, 一审文书中有212份提起上诉, 上诉率高达52.1%;二审文书中有62份提起再审申请, 申请再审率达到29.2%。很显然, 当事人反复寻求司法救济并用足现行的诉讼空间, 既反映出此类案件在司法处理中的顽固性, 亦说明目前各级法院司法介入的实效很不理想。

其四, 原告通过上诉和再审实现司法救济的努力基本落空。从二审文书看, 除2例村委会上诉被驳回的案件外, 一审原告被驳回起诉或上诉的文书共计206份, 二审败诉率高达97.1%。从不服二审意见申请再审的62份文书看, 除1份由村委会提起再审申请外, 其余61份文书均由一审原告提起。但是, 仅有1例得到再审法院的支持 (1) , 其余60份文书均被驳回, 再审申请失败率高达98%。可以看出, 一审意见对案件结果具有决定性影响, 除极少数案件外, 二审、再审一般不会改变其裁判结果, 原告通过上诉或再审实现翻盘的可能性比较小。

表4 裁判结果分布 (份)  

二、类型整理:农村集体资产股份量化纠纷的主要诉争点

从样本案例可以发现, 股份量化纠纷的基本事实模式是:对具有某种身份的特殊群体, 农民集体认为其不具有成员身份或完全成员身份, 进而通过制定股份量化方案剥夺或限制其股份量化权益, 最终拒绝给予或全额给予股份量化权益, 由此纠纷成讼。其中, 具有普遍性和广泛性的主要诉争点包括:

(一) 农村集体资产股份量化纠纷可诉性之争

纠纷具有可诉性是司法介入的先决条件。对股份量化纠纷应否纳入司法审查, 司法实践中存在肯定和否定两种观点, 核心是此类纠纷是否属于法院民事案件的受案范围。

1. 否定的观点。

有的法院认为, 农村集体资产股份量化纠纷不属于法院受案范围, 对此类纠纷一概不予受理。比如, 有的法院认为, “股份合作制改革过程中发生的争议, 不属人民法院民事诉讼受案范围” (1) , “集体经济组织资产股权的量化分配和份额确定不属于人民法院受理民事诉讼的受案范围” (2) 。其实质系否认集体成员享有民事诉权, 进而切断其寻求司法救济的通道。如 (2016) 黔03民终5192号裁定中, 二婚户诉请确认集体资产股权, 两审法院均认为, “进行股份量化改革过程中存在的问题, 如果与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触, 存在侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容, 应当由有关人民政府责令改正, 本案不属于人民法院的受案范围” (3) 。

2. 肯定的观点。

有的法院认为, 农村集体资产股份量化纠纷实系平等主体之间的争议, 尽管争议事项属村民自治范围但亦不得突破法律界限, 应当纳入司法审查范围。具有代表性的观点认为, “农村集体经济组织产权制度改革工作是把集体资产按照一定的股本设置, 按照具备股东资格的人员, 将集体资产量化到每名股东名下, 作为集体资产股份量化后所得收益分红的依据。这一工作事关集体经济组织成员的合法权益, 应当符合法律规定, 并不得侵害村民的合法财产权益” (4) 。还有的法院通过否认被告的抗辩理由申明应当纳入司法审查, “村集体组织在集体资产分配过程中与本集体成员形成平等主体间权利义务关系, 由此产生的纠纷属于民事诉讼受理范围……, 故对于被告的该辩称原审不予采纳” (5) 。

(二) 集体成员资格司法认定标准之争

集体成员资格是获得集体资产股权的前提。由于立法尚未明确具体的认定标准, 法官认知呈现多元化特点, 而不同的认知又直接影响案件的处理结果。

1. 以不属受案范围为由拒绝介入。

原告是否具备成员资格是案件审理的前置问题。无论原告是否诉请确认成员资格, 均有不少法院将纠纷归结为成员资格认定问题而拒绝介入。 (1) 原告仅诉请股份量化权益, 但法院以案涉资格争议为由不予介入。如 (2016) 浙02民终4005号裁定:股份量化改革后由全额享受调整为减半享受, 原告诉请全额享受, 法院认为案件的实质是确认社员资格争议, 诉请的实质是要求确认完整的社员资格, 不属法院受案范围 (6) 。 (2) 原告既诉请确认成员资格, 亦诉请股份量化权益或其他请求, 但法院以案涉资格争议为由不予介入。如 (2017) 粤13民终2387号裁定中:原告诉请恢复股权资格并发放福利款, 法院认为涉及成员资格确认问题, 不属法院受案件范围 (7) 。

2. 介入资格争议但认定标准比较混乱。

从样本案例看, 绝大多数法院已摒弃单一的“户籍标准”, 普遍采取复合性标准, 即综合考量户籍、生产生活、集体义务、土地权利、依赖集体保障等相关要素。但是, 由于不同法院对各类要素的组合选择不同, 或赋予组合中各类要素的重要性不同, 资格认定标准表现出多元化的司法特点。比如, 有的法院认为, 应以土地承包权、以依靠集体经济为主要生活来源、以该集体经济组织所在地为住所、由既有成员民主议定等方面综合考虑;有的法院以户籍为基本标准, 兼以考察是否在其他集体获得保障;有的法院以是否形成固定的生产生活状态为基本依据, 兼顾是否以集体土地为基本生活保障作为判断标准 (8) 。对成员认定标准的司法认知不同, 将法官导向不同的适用路径并得出不同的裁判结论。

(三) 农村集体资产股份量化方案合法性审查之争

如前所述, 规则侵权是司法实践中最主要的侵权形态, 对股份量化方案或其相关条款的合法性审查就成为案件裁判的关键。

1. 是否有权审查方案的合法性。

司法实践中形成截然对立的观点。 (1) 方案纠纷是否属法院受案范围。有的法院认为, 农村集体资产股份量化方案是否合法不属法院民事案件受理范围;有的法院认为, 集体资产量化事关集体成员合法权益, 应符合法律规定并不得侵害村民的合法财产权益 (1) 。 (2) 能否撤销村民会议通过的方案。如 (2016) 浙02民终2328号文书中:210名原告诉请撤销成员资格认定方案及实施细则, 一审法院认为系村民代表会议通过, 并非村民委员会作出的决定, 不属法院受案范围。但是, 二审法院则持不同观点, 认为方案及细则的出台单位为村民委员会, 受侵害村民可以诉请法院撤销 (2) 。 (3) 集体成员对方案是否享有民事诉权。有的法院认为, 村民对集体产权改革方案的合法性审查不享有民事诉权。有的法院则认为应对涉案章程进行合法性审查, 并认定章程合法有效, 其效力及于全体村民 (3) 。

2. 如何审查方案的内容合法性。

目前, 法院主要依据《村民委员会组织法》第27条之规定, 认为农村集体资产股份量化方案不得违法且不得侵权。但是, 由于该条的抽象性和灵活性而在司法适用中弹性极大, 法院对同一类争议的审查标准比较模糊, 甚至出现原被告同时援引该条支持己方意见、法官亦援引该条作出不同裁判的窘象。比如, 对排除“外嫁女”享受股份量化权益的条款, 有的认为违法无效, 有的认为合法有效 (4) 。对扣减集体成员分红以抵销该成员所欠集体债务的条款, 有的认为有效, 有的认为无效 (5) 。

3. 如何审查方案的程序合法性。

目前, 法院主要审查方案是否经过民主议定程序, 但对其构成要素和具体内涵的理解比较粗疏。其一, 偏重于审查方案的内容合法性, 忽略审查程序合法性问题。两者竞合时, 法院通常选择审查内容合法性, 大多数法院都忽略通知、召集、开会、民主议事、民主表决及公示等程序的独立价值。其二, 即便审查方案是否符合民主议定程序, 也主要依据决议材料中的成员签名认定。只要同意的成员签名达到多数, 一般都认定符合民主议定程序, 而极少审查是否实际召开会议、是否通知反对成员参会、是否提前公告股改方案等程序问题。其三, 对方案是否符合民主议定的司法推定比较宽容。如对入户表决、亲友代签、在一定期限内无异议或已领取款项等情形 (6) , 法院都推定符合民主议定程序。

(四) 集体资产股份量化依据之争

1. 股权差别化配置的争议。

股权设置是股份量化改革的核心问题。有的学者主张按照成员资格平等分配 (韩松, 2014) , 有的主张根据成员资格的不同要素差别化分配 (孔祥智, 2017) 。实践中, 股份量化改革普遍由集体成员民主议定具体方案———对人口股、农龄股、劳龄股、土地股和劳动贡献股等不同股份排列组合, 并根据不同的资格要素赋予不同数额。对资格要素的考量不同, 股权资格及其份额就会形成差别待遇。对此, 司法实践存在一定分歧。比如, 对出嫁女差额享受股权的纠纷:有的认为不属民事受案范围, 有的认为方案合法可据此差别分配, 有的认为应同等享受村民待遇 (7) 。再如, 对外来户差额享受股权的纠纷, 有的认为《股份量化方案》涉及集体财产权益分配, 不属法院受理范围;有的认为股份量化方案符合法律规定, 原告主张内容违法无效不予支持;有的认定原告应同等享有股份量化资格, 方案的相关条款对原告无效 (1) 。

2. 股份收益差别化分配的争议。

集体收益分配纠纷已成为影响农村稳定发展的重要因素。实践中, 各地法院的司法态度亦是歧见丛生。北京高院认为, 村民起诉要求集体财产收益分配方案给予平等待遇的不予受理;陕西高院认为, 法院应受理集体收益分配纠纷并应审查分配方案的有效性 (2) 。从个案来看, 对诉请同等收益分配的纠纷, 或因其实质是要求确认成员资格驳回起诉, 或因系请求法院变更收益分配决议不属受案范围而驳回起诉 (3) 。但是, 也有法院则进行实体受理, 并依据内容合法和程序合法的标准认定收益差额分配条款有效, 原告不应获得同等待遇;有的法院则认为原告未丧失成员资格应享受同等股民红利 (4) 。

此外, 对股份量化决议及收益分配决议能否撤销或确认无效, 诉请享有户籍股、人口股等股份是确认之诉还是给付之诉, 是直接判明股份量化数额还是责令民主议定, 村委会是否应对村民小组的股份量化行为承担连带责任等问题 (5) , 尽管尚不具有普遍性, 但司法实践中亦存在一定争议。

三、立场反思:农村集体资产股份量化纠纷的司法偏差

(一) 消极立场:司法机关的基本态度及其理据

分析表明, 法院对股份量化纠纷总体上持消极立场:尽可能不介入当事人之间的实体争议, 即便介入亦采取最低限度的司法审查, 避免陷入村民和村集体的冲突泥沼。对这一消极立场, 法院的主要理由包括:

1. 不属于平等主体之间的民事纠纷。

该观点认为, 村民委员会不仅行使农村集体经济组织的经营管理职能, 还行使基层政权的社会管理职能, 与村民之间的法律地位并不平等, 不能作为民事案件受理。有的法院认为, 被告通过民主议定程序制定股份量化实施意见, 对集体收益款通过股份形式进行分配, 系村民小组根据历史惯例、当地民俗风情及村民意愿做出的决定, 因该类问题政策性强, 且系农村集体经济组织在履行自治管理职能过程中发生的纠纷, 不属于平等主体之间的财产关系, 不宜由法院处理 (6) 。

2. 属于村民自治事项。

该观点认为, 集体资产归村集体所有, 村委会有权依照法定程序进行集体产权制度改革 (7) , 其分配方式、分配人员构成等内容属村民自治范围 (8) 。如 (2016) 浙01民终1161号裁定中:原告以程序违法和侵权为由诉请撤销股份量化方案, 一审法院认定方案有效;二审法院认为属村民自治范畴不应进行实体审理。还有的法院认为, 村委会可以依照民主议定程序自主分配由集体资产转化而来的财产利益, 法院不能代替村民委员会进行利益分配 (9) 。

3. 应由乡镇政府责令改正。

该观点认为, 解决股份量化纠纷是乡镇政府的职责, 股份量化方案的合法性审查权属于乡镇政府。如 (2017) 豫0191民初5948号中:一审法院认为, 村民会议的决定与法律和政策相抵触, 侵犯村民的合法权利的, 应由乡镇政府责令改正;原告认为《关于村所属集体资产量化分配人员资格界定及截止日期的决议》侵犯其合法权益, 可以通过其他途径主张权利 (1) 。

4. 应由村民会议撤销或变更。

该观点认为, 村民会议是股份量化方案的决定机构, 村民委员会只是方案的执行机构。有的法院认为, 根据《物权法》第63条, 法院只能撤销村委会及其成员的决定, 而无权撤销村民会议的决议。如 (2015) 三中民终字第00447号裁定中:法院认为, 村民自治章程属于村民自治事项, 系经过村民会议民主讨论通过;撤销该章程, 同样须经村民会议讨论通过 (2) 。

5. 经由多数成员民主议定。

该观点认为, 只要经过民主议定程序, 得到多数成员同意, 就应当承认股份量化方案的效力。如 (2016) 辽01民终5606号中:“凡通过村委会讨论决定并召开村民会议, 不违反法定程序, 最终由村民投票多数赞成的决议是合法有效的” (3) 。再如 (2016) 粤06民终9348号判决中:取消股权继承只能回购的章程修正案存在权限违法、村民代表未经民主选举、村民同意签名系伪造等问题;二审法院认为, 集体成员签名已经达到多数, 系经民主议定程序修改, 修改程序合法 (4) 。

(二) 误读自治:司法立场出现认知偏差的主要根源

从认知根源上讲, 前述种种理据均直接或间接肇端于对村民自治原则的理解:由于农村集体资产股份量化改革属于村民自治事项, 因而其纠纷应通过内部自治机制矫正或寻求政府介入, 法院不宜介入或只能采取极为宽容的司法审查。实际上, 这是对村民自治的实质内涵产生诸种误读所致。

其一, 误读村民委员会自治权的权利属性。有的法院认为, 村民委员会享有村民自治权, 有权最终决定如何分配集体资产。实际上, 村民自治的主体是全体村民, 村民委员会本身不享有自治权。村委会所谓的自治权来源于村民处分自己权利的自由权, 由村民将部分固有权利让渡给村民委员会统一行使 (陈茂国等, 2010) , 是以村民个体自治权为权源的重组和整合而非以村为基础的村民集体的自治权 (周安平, 2002) 。因此, 村民委员会根据村民会议的授权管理集体财产, 本质上是受托执行村民会议决定的代理权, 而非公法属性的行政管理权。申言之, 村民委员会和村民之间并非隶属性的管理服从关系, 实质上是少数村民和多数村民之间个体意志的冲突。正如有学者所说, 村民会议是最高权力机构, 类似于公司的股东大会;村民委员会是村民会议的执行机构, 类似于董事会 (张红, 2011) 。村民会议有关股份量化的决定与公司股东大会的决议在法律性质上并无二致, 原则上应适用民法的基本规则 (冯乐坤, 2009) 。

其二, 混淆村民委员会的多重身份。在我国农村的独特语境下, 村民委员会具有多重身份:一是作为基层群众性自治组织的法律身份, 即管理农村社会公共事务;二是作为集体财产管理者的经济身份, 即代行农村集体经济组织职能;三是作为政府行政管理末梢的政治身份, 即协助乡镇政府工作。但是, 村民委员会在实际运作中逐渐发生异化, 村民自治能力滞后造成村民自治异变为村民委员会自治, 农村集体经济组织缺位造成集体所有权异变为村民委员会所有, 官民二重性定位造成村民委员会异变为准基层政权 (孙晓飞, 2013) 。在乡镇政权的挤压下, 村民委员会成为乡镇政府的派出机构 (张敏, 2011) 。事实上, 村民委员会本身并非政权组织, 而是由基层居民所组成的自治组织 (崔智友, 2001) 。这种身份混同和行为异化折射到司法实践中, 村民委员会进行股份量化的私主体性质, 就被误认为具有准行政管理的公法人身份。

其三, 混淆集体成员自治和村民自治的不同性质。农村集体经济组织和村民委员会是不同性质的法律主体。但是, 由于地域范围的重叠性、传统社区的同质性和封闭性, 两者存在普遍的混同现象 (张志强等, 2008) , 加之农村集体经济组织的虚化及经济功能被村委会取代, 治理集体财产成为村民自治的核心职能 (李勇华, 2016) 。其结果是, 村民自治混同和取代集体成员自治。从法理上看, 村民委员会代行集体资产管理职能时, 其身份应视同为农村集体经济组织。集体成员自治权本质上是一种私权利, 集体成员自治具有私法属性是学界共识 (韩松, 2016) 。但是, 由于村民自治极易被错误归入公法范畴, 进而又以其似是而非的公法特点遮蔽了集体成员自治的私法本质。

其四, 误读集体成员自治的法律属性。股份量化纠纷之核心是村集体如何管理和分配其财产利益, “这种行为同管理村庄内部事务的行政或管理职能没有太多关系, 其性质基本上是民事的” (贺欣, 2008) 。但是, 很多法院套用村民自治的机理, 认为集体成员与集体经济组织之间亦非平等主体。集体所有权是集体经济组织的产权根基, 这种误读不符合其私权逻辑。首先, 从历史渊源看, 集体所有权由农户向生产合作社让渡生产资料所有权而形成, 这一过程体现平等、自愿和民主的私法精神。其次, 从现实行为看, 集体经济组织行使集体所有权是多数成员意志的结果, 而该共同意志是由多数成员的个体意志结合而成, 集体成员服从的共同意志本质上仍是个体意志, 由此引发的侵权实质上是多数成员之私权侵害少数成员之私权, 属于平等主体之间的法律关系。再次, 从政策走向看, 我国涉农改革政策及相关法律所指引的是赋予农民更多财产性权利, 这正是逐渐矫正农村集体经济组织和集体成员之间事实上的不平等状态 (江晓华, 2017) 。

(三) 误导适用:集体成员自治原则的司法局限性

集体成员自治原则的最大价值, 是追求自我治理、反对政府管制, 限制公权力对成员自治权的不当侵扰, 本质上是一种自由主义的隐喻、理念和解释方法。因此, 即便准确解读集体成员自治原则的私法意蕴, 亦难以消除前述司法立场偏差所致之诸种裁判窘象。

从司法实效看, 该原则并不能为股份量化纠纷案件提供有效的规则指引, 反而极大误导法官的个案裁判。其主要表现, 一是以股份量化纠纷属自治事项为由不予司法审查, 二是以此为由支持侵犯集体成员权益的方案、章程或者其他行为。以股权收益分配纠纷为例, 各地法院的做法就比较混乱:北京认为不应受理, 重庆、陕西认为应当受理, 广东认为应根据股权证的内容结合具体案情处理 (1) 。实践中, 很多法院深受自治说之影响关闭司法救济的通道。较具代表性的观点认为, “承包地征收补偿费用属于人民法院民事案件的受理范围, 因其他款项分配引发的纠纷, 如对集体收益进行分配包括村民股权股份分配而引发的纠纷, 不属于人民法院民事受案范围” (2) 。2008年12月, 《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》又进一步强调, “在审理涉及村民自治决议的案件中, 只要不违反法律、行政法规的强制性规定, 就应当尊重和维护村民自治决议的效力”, 片面强调以是否违反强制性规定作为司法介入集体成员自治的边界。随着涉农争议的逐渐增多和强制性规定的立法缺失, 这种司法态度对案件处理的弊端日益更甚。

究其内在根源, 是集体成员自治机制具有不可克服的逻辑缺陷, 司法机关过分强调自治必然会掩盖其痼弊。集体成员自治之核心是民主决策, 即按照多数决原则分配股份量化权益。但是, 集体成员共存于一个利益共同体, 其个人利益具有数量上的消长关系———待量化集体资产的总量恒定, 排斥一些人的股权份额意味着将增加另一些人的股权份额 (3) 。利己性是私法主体的基本假设, 利己主义必然会影响分配正义。在股份量化方案的选择上, 具有某种相同情况的多数成员会在民主议定中结盟, 最终选择一个可以最大化其自身利益的方案, 而这往往牺牲具有某种特殊身份之少数成员的利益。因此, 由具有利害关系的多数成员决定集体资产的分配, 必然会出现多数人排斥少数人的情形。其一, 少数成员的股权资格被多数人决定所剥夺。如 (2017) 粤民再33-46号中:冯仕生等原告为外来户, 1991年入股经济合作社成为集体成员, 2004年改制为股份合作公司时亦是股东, 但2012年股东大会以“非原籍村民”为由取消其股份权益 (1) 。其二, 少数成员的公平份额被多数人决定所减损。如 (2017) 浙02民终2490号中:对入赘婿群体, 村委会在《招上门女婿合同书》中承诺“政治和经济上与村民一视同仁”, 但《股份合作制改革方案》却只给予全额股的30% (2) 。“在民主形式的分配中, 个人的权利或利益不被侵害, 仅仅诉求于民主本身是靠不住的” (吴晓秋, 2013) 。同时, 民主决策并不必然意味着公正性。目前, 股份量化改革的实施机制只是一种程序性设计, 股份量化标准的实体依据端赖自治确定。在现行法看来, 如何制定股份量化方案是民主决策的选择, 是自治机制运转的一种输出结果。因此, 具体操作中, 民主和自治的原则往往遮蔽股份量化方案依据的合法性问题。比如, 以非直系血亲为由排除收养子女、继子女的股份量化资格, 以非世居村民为由排除迁入户的股份量化份额 (3) , 甚至出现“不是处女不得领取土地转让补偿金”的荒唐规定 (吴治平, 2010) 。

概言之, 集体成员自治是农村集体资产股份量化改革的一种理念或者原则, 很难在司法实践中具体适用。这种观点思维方式上犯了以理念代替规则的通病, 既不能成为具有操作性的裁判规则, 亦不能以之为媒介寻找可资适用的法律条文, 反而误导法官为不合法的股份量化方案或其条款进行错误背书。

四、范式重构:农村集体资产股份量化纠纷应然的司法逻辑

“司法范式规定了法官处理纠纷时共同的基本理论、基本观点和基本方法, 影响着法官在诉讼过程中的认识、思考和行动” (王梓臣, 2010) 。重构法院处理股份量化纠纷应当遵循的司法范式, 不仅对个案处理具有参考适用的司法价值, 而且对提炼统一规则具有重要的立法价值。

(一) 内部关系再调整:农村集体资产股份量化纠纷的团体法属性

私法分为个人法和团体法。个人法只规定团体的资格、能力和权利, 主要调整与外界之间的平等关系, 极少触及团体内部关系。团体法以团体内部关系为调整对象, 对团体外部人不产生约束力, “既规范团体的设立、组织和运行, 又规范团体与成员、成员与成员的相互关系, 还规范团体机关的职权等” (叶林, 2010) 。团体内部关系包括团体内部的组织关系和财产关系, 涵盖团体、团体机关、团体成员之间的相互关系。团体法调整内部关系的基本原则是团体自治 (吴高臣, 2017) 。但是, 团体自治之主体乃是团体成员而非团体 (吴飞飞, 2016) , 否则团体将会以其整体性和独立性掩盖成员个体的意思和利益, 导致人们只能了解其外在形态而无法洞悉其内在结构, 自治可能会沦为侵害成员利益的“治理黑箱”。

农村集体经济组织是农民集体表达于法律的主体形态, 具有独立的团体人格并拥有复数性的集体成员, 这是其最直观最本质的团体法特征。股份量化改革以农村集体经济组织为发生场域, 将集体资产以股份形式量化到本集体成员, 是对内部产权关系和治理关系的再调整。从改革过程看, “农村集体经营性资产的股份合作制改革, 不同于工商企业的股份制改造, 要体现成员集体所有和特有的社区性, 只能在农村集体经济组织内部进行”, 股权主体只能是本集体成员, 量化客体只能是本集体资产, 具体实施遵循内部的民主议定程序。从改革目标看, 通过股份量化改革, “逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度, 保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”, “形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系” (4) 。也即是通过股份量化改革重构集体内部的产权关系和治理机制, 使集体资产“人人有权、人人有份”, 其核心即是基于股份构建涵摄财产权利和管理权利的集体成员权制度, 这必然要在农民集体的主体性框架内完成 (陈小君, 2017) 。

这一定性有利于尊重集体成员自治原则并克服其司法适用上的局限性。集体成员自治原则是股份量化改革的基本原则。在有关政策文件中, 通常表述为“尊重农民群众意愿”, 即“发挥农民主体作用, 支持农民创新创造, 把选择权交给农民, 确保农民知情权、参与权、表达权、监督权, 真正让农民成为改革的参与者和受益者”, 如《农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》、《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等。在司法实践中, 由于村民自治组织和农村集体经济组织的同构性, 通常表述为“村民自治原则”, 即“农村集体经济组织或者村民委员会, 可以依照法律规定的民主议定程序, 在本集体经济组织内部处分及分配集体财产” (1) 。但是, 目前对这一原则的理解还主要停留在观念性层面, 处于有理念无方法、有原则无规则的阶段, 未能深入探讨司法介入集体自治的限度、规则和方法等适用性问题。成员自治不是排除法律干预和司法审查的“无为之治”, 而应是在法律预留的自治领域内遵循一定行为模式的“规则之治”。缺乏内部行为规则的成员自治, 或掉进“威权治理”的泥沼, 或落入“少数剥削多数”的牢笼, 或陷于“多数人暴政”的困局, 以自治之名倾轧少数成员的利益。从我国农村现实情况看, 既需彰显对集体成员自治原则的尊重, 更需以此为脉络寻找可资适用的行为规则和裁判方法。将股份量化改革界定为对内部关系的再调整, 可以将其导入法律行为的私法视域界定其性质, 从而适用团体法调整内部关系的法律工具。

(二) 决议性质:法院介入农村集体资产股份量化纠纷的司法通道

决议行为是团体法调整内部关系的基本模式和实现团体自治的法律工具。所谓决议行为, 是指团体在成员意思表示的基础上, 依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决定的法律行为 (石宏, 2017) , “根本特征在于其根据程序正义的要求采取多数决的意思表示形成机制, 决议结果对团体全体成员都具有法律约束” (王雷, 2016) 。股份量化改革在微观层面的具体实施, 即是通过村民会议形成股份量化决议并授权村民委员会加以实施的过程, 实质上是法律行为在私法人内部的动态展开, 其性质应当界定为决议行为。明确其决议性质, 既可以证成股份量化纠纷的民事可诉性, 更可将纠纷导入决议效力审查的司法路径。

股份量化改革契合团体法中决议行为的法律特征。 (1) 集体成员参与的多数性。实施股份量化改革必须召开成员会议, 且应达到法律或章程对出席会议的最低人数要求。如《广东省农村集体经济组织管理规定》要求, “农村集体经济组织成员大会, 应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加, 或者有本组织2/3以上的户的代表参加。” (2) 股份量化决议形成的民主性。股份量化改革须由成员会议按照民主议定程序作出决议, 并取得多数成员的同意后方能实施。比如, 《安徽省凤台县古店乡农村集体资产股份合作制改革试点工作实施方案》要求, “农村集体资产股份合作制改革工作的实施方案, 交由村民代表大会讨论表决, 三分之二以上代表同意后组织实施, 同时报乡股改办备案。” (3) 集体成员意思的集合性。股份量化决议之通过, 必须由集体成员作出相应的意思表示———同意、反对或者弃权, 经由作为集体成员会议实现结合, 并以该共同意思拟制为集体意思。 (4) 集体意思效力的优位性。股份量化决议作为成员的共同意志, 首先由参会成员的个人意思结合成多数人的共同意思, 然后以决议形式转化为集体意思, 进而拟制为农村集体经济组织的独立意思, 少数成员的反对意思则被直接忽略。因此, “多数意思表示融合而失其独立性, 唯有结合的意思表示存在而已” (李宜琛, 2004) , “其法律效果对于那些不同意甚至反对决议的集体成员———只要他们处于少数———仍然发生” (施瓦布, 2006) 。 (5) 决议程序的正当性。正当程序对形成决议具有系统性、专业性和强制性的特点 (陈醇, 2010) 。集体成员会议作出股份量化决议必须遵循一整套决议程序, 包括召集、通知、开会、民主议事、民主表决和张榜公示等环节, 藉由程序正义保障实体正义。如《四川省射洪县东岳乡农村集体资产股份合作制改革试点实施方案》要求, “村在广泛征求意见的基础上, 制定本村的股改工作方案, 经村集体经济组织成员大会讨论, 并经到会成员三分之二以上通过后 (参会人员并在《重大事项民主决策表》签字) , 进行张榜公示7天并报乡人民政府备案。”

但是, 由于集体所有权的主要功能仍是为集体成员提供基本的生存依赖 (何嘉, 2017) 。股份量化决议本质上是对集体所有权进行产权分解, 自然具有不同于其他团体决议的特殊性。 (1) 按照成员身份配置决议权, 采取一人一票的表决方式, 主要体现民主议定原则。如《安徽省宣城市农村集体资产股份合作制改革操作流程 (试行) 》要求, 方案表决实行“一人一票”制, 经2/3以上成员通过。 (2) 决议内容涉及具有生存保障功能的身份利益, 如股权资格、股权份额及其收益等。因而反映到司法实践中, 涉案纠纷往往比较尖锐, 易形成疑难案件和反复诉讼的情况。 (3) 集体成员会议是股份量化决议的有权机关, 但参与决议的成员主要是农民。由于农民自治能力较低、民主管理积极性不高、大量外出务工以及受家族或村干部操控等原因, 集体成员会议往往沦为摆设, 导致有权机关事实上流失其决议权。 (4) 由于村民自治混同和取代集体成员自治具有普遍性, 村民委员会作出股份量化决议成为常态, 而这又极易被误判为公法范畴内的村民自治事项, 从而错误导入《村民委员会组织法》的法律适用路径。

(三) 方案审查:司法处理农村集体资产股份量化纠纷的关键

规则侵权是司法实践的主要形态, 股份量化方案是最主要的制度载体和据以侵犯集体成员利益的制度渊薮*。司法实践中, 股份量化方案是否具有法律效力是原告能否得到法院支持的关键。因此, 股份量化方案的合法性问题必然成为诉辩双方的争议焦点。从原告对方案的质疑来看, 包括直接异议和间接异议两种形式:前者系对方案整体或其相关条款明确提出异议, 认为方案或相关条款不具有效力, 不应据以剥夺或限制原告的股份量化权益;后者系对方案或相关条款的效力不提出异议, 仅诉请基于方案规定被剥夺或限制的股份量化权益, 实质上间接否定方案或相关条款的效力。从被告的抗辩事由来看, 无论原告是否直接对方案效力提出异议, 被告通常都会以方案有效的理由进行抗辩, 即方案应当作为股份量化的实施依据, 据以剥夺或限制原告的股份量化权益具有正当性。因此, 从司法裁判的角度看, 除拒绝审查或有意忽略之外, 法院进行案件处理就必须首先判定涉诉方案之效力, 这是解决实体争议无法绕过的前置问题。

法院应当对股份量化方案进行必要的司法审查, 这是由其法律性质和现实局限性所决定的。首先, 股份量化方案的决议性质是其法理依据。界定方案性质应当摆脱静态法律观的思维误区, 从股份量化改革的整个行为过程加以审视。事实上, 方案是股份量化行为的动态结果, 而不仅仅是作为规则的一种静态文本。股份量化行为之决议性质决定了方案性质, 方案性质则体现了股份量化行为之决议性质, 两者性质可谓一体同源 (赵新龙, 2018) 。对此, 已有学者作出初步论证, “集体财产分配方案的制订其实是在所有集体成员或者集体成员选出的代表参与决议下形成的, 方案的通过实行多数表决原则, 该方案充分表达出了所有集体成员或者集体成员代表的意思, 这与公司法领域的股东大会决议性质一致” (冯乐坤, 2008) 。其次, 股份量化方案的局限性是其现实基础。其一, 由于集体成员参与度不高, 方案的制定程序往往存在瑕疵。程序瑕疵使得方案难以凝聚和反映多数成员的真实意志, 反而沦为少数村干部操控程序谋取私益的规则性工具。其二, 由于受立法缺失、利益驱动和传统思想等因素的影响, 方案内容往往背离法律、政策的有关规定。“对此类违法侵权现象完全可以诉诸于司法途径加以解决, 因为它毕竟不属于国家立法的范畴, 而只是公约守则性质的行为规范” (张千帆等, 2007) 。再次, 将方案效力纳入司法审查可以校正股份量化改革的自治偏差。法院通过对方案效力进行司法评判, 实际上是实施、细化和解释方案规则并加以肯定或否定, 从而有利于防止自治蜕变为乱治。司法权的消极回避, 客观上只能继续纵容违法方案大行其道。

但是, 法官对股份量化方案的效力审查应当遵循谦抑性原则, “以最小的司法介入和司法成本来实现最大限度的权益保护和司法效果” (宋汉林, 2013) 。其一, 司法审查的补充性, 即补正方案的效力瑕疵应首先寻求集体内部救济, 在内部救济失灵之后才有司法介入的必要性。其二, 司法审查的有限性, 即司法不能介入方案涵盖的全部领域, 原则上应以形式审查、合法性审查为主, 以实质审查、合理性审查为辅。其三, 司法审查的宽容性, 即司法介入不是一概否定所有瑕疵方案的效力, 而是根据瑕疵程度分别赋予不同的效力状态。其四, 司法审查的克制性, 即不能超越当事人的诉讼请求进行裁判。如果当事人不起诉, 法院不能主动审查方案效力;在被动的司法审查过程中法院发现方案违法, 对当事人未提出效力诉请的不能作出效力判决, 对提出效力诉请的只能评判其效力而不能直接变更方案内容, 可以责令被告依照民主议定程序重新通过方案, 或者向乡镇人民政府发出司法建议书由其责令被告予以改正。但是, 如果农村集体经济组织拒不改正, 法院可以直接作出给付判决以避免集体成员的实体诉请落空。

(四) 效力规则:司法审查农村集体资产股份量化方案的基本依据

依据何种规则判定股份量化决议之效力, 是构建股份量化纠纷司法范式的核心问题。或者说, 有效的股份量化决议应当具备何种要件?不满足有效要件之决议发生于何种场合、具备何种效力状态?这实际上隐含着两个判断过程 (徐银波, 2015) :一是判断决议在客观上是否已经存在, 即事实上是否成立;二是判断已存在之决议是否具有合法性, 即法律上是否有效。事实成立是判断效力的前提条件, 有效性则是进一步价值分析的结果。因此, 股份量化决议有效要件之构设, 应当采取事实要件和价值要件分置的二元模式。

事实要件之目的在于判断股份量化决议是否客观存在。根据《民法总则》之规定, 形成股份量化决议应当经集体成员会议民主议定, 从而具备基本的、形式上的决议外观和决议表象。具体而言, 应当包括四个成立要件: (1) 集体成员会议的真实召开; (2) 参会成员达到最低人数要求; (3) 集体成员会议进行真实表决; (4) 表决结果达到最低多数决要求。欠缺任一成立要件均为决议不成立, 表明股份量化决议未经起码的民主议定程序而难以表征其事实存在。符合事实要件之决议是否具有合法性, 则应进一步审查是否符合价值要件。

价值要件之目的在于判断股份量化决议是否合乎特定的法律价值和政策目标。一般来说, 有效决议应当符合主体合法、程序合法和内容合法三个要件。结合股份量化改革的实践, 具体应当包括六个有效要件: (1) 决议机关具有作出股份量化决议的相应权限; (2) 集体成员对形成股份量化决议作出真实的表决意思; (3) 股份量化决议的程序符合法律规定的正当程序要求; (4) 股份量化决议的内容不违反法律或政策的强制性规定, 不违反公序良俗原则; (5) 股份量化决议的内容和程序不违反集体自治章程; (6) 股份量化决议未侵害集体成员合法权益。

欠缺相应的事实要件或价值要件, 股份量化决议就存在相应的效力瑕疵。参照《公司法司法解释四》 (法释[2017]16号) , 根据效力瑕疵的严重程度, 可以将效力瑕疵形态区分为不成立、无效和可撤销三种类型。由于不成立和无效系从程序和实体角度对股份量化决议的根本性否定, 因此应当严格限定其适用情形。其一, 不成立情形, 即股份量化决议未经民主议定程序, 严重违反法律或章程的程序要求, 包括未召开会议而虚构会议或决议、出席成员数未达最低人数要求、成员会议未进行真实表决、表决数未达最低多数决要求等四种情形。其二, 无效情形, 即股份量化决议的内容违反法律或政策的强制性规定, 以及违反公序良俗原则之情形。无效规则不适用程序瑕疵, 只能限定于决议内容突破法律或政策的底线性要求, 或者客观上损害社会公共利益。其三, 可撤销情形。基于尊重集体成员自治原则的考量, 其余情形宜归入可撤销情形, 以缓和司法介入股份量化纠纷的刚性。由集体成员据其容忍度自行决定是否行使撤销权, 如果未在一定期间内行使撤销权, 则应赋予股份量化决议确定的法律效力。

从司法实践看, 法官是否撤销股份量化决议, 应当遵循正当程序和成员平等的司法标准。如果程序瑕疵不影响表决结果或者未侵犯成员的知情权和参与权, 法官可以豁免轻微的程序瑕疵。但是, 如何适用成员平等标准则较为复杂, 需要结合具体案情衡量成员自主行为自由上的平等、权利形式上的平等、获益机会的平等、获益总体份额的平等、实施差别待遇应有利于增加全体成员的利益或改善弱势成员状况等具体要素 (蔡立东等, 2018) 。

(五) 立场抉择:尽快明确农村集体资产股份量化纠纷的司法规则

无论是否情愿, 司法机关被动卷入农村集体资产股份量化纠纷己成客观事实。由于裁判规则的严重缺失, 以及股份量化纠纷具有涉及面广、敏感性强、处理难度大和执行难等特点, 法官作为理性的风险规避者, 选择消极的司法态度亦在情理之中。为此, 需要尽快明确有关规则, 尽可能降低法官处理案件的职业风险和法律风险, 使其在统一规则的指引下为股份量化改革提供积极的司法保障。实际上, 最高人民法院已注意到这一问题并逐渐调整立场。2018年11月7日, 《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》 (法发[2018]19号) 提出, “审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系, 防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利。”

其一, 应当肯定司法机关对股份量化纠纷的司法审查权。司法权是权利的庇护者, “一种无法诉诸法律保护的权利, 实际上根本就不是什么法律权利” (程燎原等, 1993) 。在农村集体经济组织立法严重滞后的情形下, 应当明确肯定司法机关对股份量化纠纷的司法审查权, 尽快实现统一的司法受理。可以规定, 对农村集体经济组织作出的股份量化决议, 集体成员有权提起司法审查;集体成员请求确认集体成员会议决议无效或不成立的, 对股份量化方案、自治章程或村规民约等规范性文件有异议的, 集体成员有权诉请法院审查其效力, 人民法院应当受理。这样既可通过司法手段疏解因股份量化改革引发的乡村矛盾, 又可藉此明晰股份量化改革的法律属性并为其保驾护航。

其二, 应当为司法机关审查股份量化纠纷提供规则指引。根据前述司法范式, 结合土地补偿款分配纠纷、集体收益分配纠纷等案件处理的司法经验, 应从程序合法和实体合法两个角度明确裁判规则。可以规定, 法院审理股份量化纠纷, 应当审查农村集体经济组织作出的股份量化方案。法院对股份量化方案的合法性审查, 应当从符合民主议定程序、内容合乎法律规定等方面审查其效力。未经民主议定或者民主议定的程序和内容不合法、损害集体经济组织成员合法权益的, 不作为股份量化的实施依据。股份量化方案被确认不作为实施依据的, 可以判决农村集体经济组织在一定期限内重新作出方案;农村集体经济组织仍坚持不变、当事人再次起诉的, 法院可以直接对原股份量化方案进行变更调整。

其三, 构建股份量化纠纷多元化解决机制。司法是纠纷解决的终局机制和最后防线, 尚不能适应股份量化纠纷急剧攀升的客观现实, 必须构建多元化解决机制, 拓展争议解决渠道和实现纠纷合理分流。构建村民自治体内部救济机制, 允许集体成员就争议事项提起申诉或复议;优化以村人民调解委员会为主体的民间调解制度, 构建股份量化纠纷的柔性解决机制;规范以乡镇政府为主体的行政调解制度, 积极主动排除纠纷并提供简捷便利的救济途径;构建专门涉农仲裁机制, 发挥仲裁机制经济灵活的突出优势。同时, 积极构建调解、仲裁和诉讼的协调联动机制, 从运行层面为股份量化纠纷提供多元高效的争议解决机制。

——END

编者注：

• 本文转自：赵新龙.农村集体资产股份量化纠纷的司法实践研究——基于681份裁判文书的整理[J].农业经济问题,2019(05):30-45.

• 参考文献、注释、英文摘要及关键词略，格式稍有调整

• 如有不妥，请公众号 或 [e-mail] 联系删除

相关阅读：