“亚太地区‘小农与扶贫’国际会议”综述【转】

摘    要：本文基于2018年10月在北京召开的“亚太地区‘小农与扶贫’国际会议”成果, 综述代表性国家在小农发展与减贫上的最新进展、国别经验及今后减贫政策方略。相关国家在过去20多年里均取得了一定的减贫成效, 但各国差距较大;中国、越南、柬埔寨、斯里兰卡的贫困人口都大幅度减少, 归功于包容性增长、农业改革、精准扶贫等政策措施的实施, 而菲律宾、老挝等国家减贫缓慢;同时中国在解决收入不平等、多维贫困上仍存在提升空间, 越南、斯里兰卡等国营养不良问题严重, 菲律宾存在粮食通胀问题。建议相关国家深化农业市场化改革、推进结构调整, 加大对小农扶持力度、营养干预和社会保障力度, 推进21世纪议程的实现。

关键词：亚太地区; 小农发展; 扶贫; 国别经验; 趋势;

中国改革开放40年来, 因实施大规模扶贫开发行动, 贫困地区面貌发生了翻天覆地的变化, 目前精准扶贫脱贫进入2020年全面实现贫困退出任务的最后攻坚期, 要解决现行贫困标准下3046万人的农村绝对贫困人口脱贫问题 (国家统计局, 2018) , 消除当前3.1%的贫困发生率。在减贫领域, 广大亚太经合组织成员国在后千年发展目标下, 同样也面临减少农村贫困的发展问题。作为世界经济重要力量的亚太地区, 根据世界银行的统计数字, 2017年亚太经合组织21个经济体覆盖全球人口约38%, 国内生产总值之和约占世界的59%, 贸易量约占世界总量的49%;过去20多年, 该组织成员经济平均增速高于其他地区, 成为全球经济增长的引擎;过去10年, 该地区国内生产总值的年平均增长率为5.4%。而在经济高速增长的同时, 该地区贫困与不平等问题并未根除, 尤其在资源环境压力下如何提高小农户的生存与内生发展能力等关键问题上, 亚太地区实现联合国可持续发展目标对于实现全球减贫目标意义重大, 但必须考虑到亚太地区各成员国 (经济体) 无论是在人口规模、政治经济、文化上都存在巨大的差异, 减贫路径及农业在减贫中的作用也存在很大的差异。在此背景下, 获中国财政部中国亚太经合组织合作基金资助, 2018年10月30日至31日, 中国农业科学院农业经济与发展研究所举办的“亚太地区‘小农与扶贫’国际会议”在北京召开。来自越南、老挝、柬埔寨、菲律宾、泰国、孟加拉、斯里兰卡、美国、俄罗斯、马来西亚等10个亚太地区国家代表, 来自中国人民大学中国扶贫研究院、复旦大学六次产业研究院、国际食物政策研究所、国际马铃薯中心亚太中心、中亚地区经济合作研究所等国内外学术机构和大学的专家学者参加会议, 并围绕小农发展与扶贫进行了深入研讨。与会各方代表所交流的减贫新进展、分享的经验、阐述的理论观点和政策建议, 既是对小农与扶贫问题的一次全方位理性审视, 也是对小农发展方向和扶贫对策的应用性探索。

一、贫困现状与减贫进展

国际食物政策研究所高级研究员Suresh Babu重点研究了亚太东南亚地区的整体发展情况, 他提出, 过去25年东南亚地区的经济每年平均以约5%的速度增长, 但国与国之间的发展速度存在较大差异。印度尼西亚、泰国和越南经济发展速度较快, 而老挝、柬埔寨、缅甸和菲律宾等国家发展速度缓慢。此外, 东南亚地区不同国家贫困发生率存在较大的差异:缅甸贫困发生率最高, 为32%, 柬埔寨贫困发生率是18%, 泰国贫困发生率是9%, 印度尼西亚贫困发生率为11%, 马来西亚贫困发生率最低, 仅为0.40%。目前来看, 营养不良是亚太地区面临的主要问题之一, 2015—2017年营养不良人口数据统计中, 印度尼西亚为2020万人, 越南为1020万人, 马来西亚为90万人。

中国扶贫专家汪三贵认为, 自20世纪70年代末改革开放以来, 中国在短短40年, 实现减贫7亿多人, 其中按照2010年贫困线标准, 1978—2012年农村贫困人口减少了6.7亿人, 2012—2017年, 贫困人口下降了6853万人, 为实现联合国千年发展目标做出了巨大贡献。

老挝农业林业部Vongpaphane Manivong提出, 过去十年, 老挝的贫困发生率从33.5%下降到23.2%, 约50万人摆脱了贫困, 实现了极端贫困率减少一半的千年发展目标, 突出表现在生活条件明显改善, 例如, 住房更好、资产更多以及水、电、卫生设施的可获得性增强。然而, 总体上的福利改进掩盖了地区之间和社会经济群体之间的巨大差异。这一官方数据和观点与Suresh Babu的研究结论相一致。

越南农业科学院Dao The Anh提出, 越南是一个农业出口大国, 农业在减贫上贡献巨大, 过去十年越南的减贫成效显著。根据政府2011—2015年收入贫困线测算, 2015年越南收入贫困发生率为7%, 少数民族的平均贫困发生率为23%。此外, 根据国家MDP规范和GSO-WB贫困线计算, 2016年越南多维贫困率为9.8%。与其他东盟和亚洲及太平洋国家相比, 越南在经济增长方面取得了相对快速的进展, 且不平等增加较少:越南的GINI系数在2005—2013年为0.356, 而同期中国为0.37、印度尼西亚为0.381、泰国为0.394、菲律宾为0.43、马来西亚为0.462。

巴基斯坦减贫工作成效显著, 生活在贫困线以下的人口比例从2005的50.4%降至2015年的24.3%。目前从区域来看, 贫困人口主要集中在农村地区, 2015年, 农村贫困发生率达到30.7%, 城市贫困发生率为12.5%;分人群看, 受社会及宗教等传统文化的影响, 大部分贫困人口是妇女和儿童。

2010年以来菲律宾以6.3%的年均增速保持非常快速增长, 成为世界上经济发展最快的新兴经济体之一。然而这种经济增长缺乏包容性, 其减贫效应相对较弱, 农村贫困程度深, 减贫难度大, 存在严重的城乡发展不平衡。菲律宾贫困发生率从2000年的26%减少到2015年的19%, 其中, 农村地区贫困发生率从2000年的42.64%减少到2015年的26.13%, 同期城市地区贫困发生率从15.3%下降到8.37%。菲律宾马尼拉雅典耀大学MajahLeah V.Ravago认为, 减贫虽然取得了一定的进展, 但是在过去30年里, 菲律宾的贫困率下降了只有不到10个百分点, 相比中国、印度尼西亚、越南, 菲律宾减贫速度非常缓慢。

斯里兰卡贫困发生率从1990年的26.1%下降至2016年的4.1%, 但社会不平等水平未发生变化。贫困人口分布不均衡, 主要集中在庄园和农村地区;居民收入主要来源于工资性收入 (38%) 和非农收入 (17%) , 仅有8%的收入来源于农业;营养不良问题仍然存在, 尤其是在庄园和农村地区, 在过去的十年里, 5岁以下的儿童发育迟缓发生率仍保持在15%, 消瘦型营养不良的患病率高达15%。

二、小农与扶贫的国别经验

Suresh Babu认为, 可以从东南亚地区获得经验和启示。柬埔寨政府2015年出台的产业发展政策, 进一步减少了农民在食品加工环节所面临的物流和能源成本问题。越南政府的土地改革调整了农民手中的土地资源, 通过土地综合利用, 提高农作物的产量;实施市场改革, 鼓励农产品出口;增加经费解决儿童营养不良问题;加大对人力资本的投资;实施很多大规模的针对营养、健康、计划生育等的社会项目。泰国重视小农户的发展, 加大对农业科研和推广的投资, 形成产品专业化和多元化经营的格局, 现代化的市场链条将小农户和市场更好联系到一起;泰国为欠发达地区和弱势群体出台了一系列一体化政策, 其国家计划中包括很多营养计划。

(一) 柬埔寨:非农经济发展助推减贫

在柬埔寨, 农业部门雇用了全国60%以上的劳动力, 贡献了GDP的30%, 属于支柱性产业。柬埔寨开发资源研究所Sim Sokcheng结合近十年来柬埔寨的减贫实践探索对小农户参与非农活动情况进行了研究。柬埔寨土地分配不平均, 约17%的农民没有土地, 40%的贫困人口都是无地农民, 80%的贫困人口都从事非农活动, 农业雇工收入是贫困人口主要的工资性收入来源。该研究将小农户分为贫困户和非贫困户, 发现非贫困户拥有的土地面积为1.5公顷, 贫困户拥有的土地面积较少, 仅有0.5公顷, 无地农户很容易陷入贫困。在柬埔寨, 由于农业的低生产效率和低收入, 农业生产不能满足小农和无地农民的正常温饱需求, 小农除了从事农业生产活动外, 大部分都会从事非农活动, 耕地面积的大小是小农户参与非农活动的重要决定因素, 研究发现非农收入对农村小农户和无地农户都十分重要, 其非农收入占比分别达到40%、60%。柬埔寨的贫困发生率从2004年的53.2%减少到近年来的14%, 研究认为柬埔寨农村减贫成效主要是非农经济发展的驱动。已有研究表明非农经济的发展对柬埔寨2004—2011年的减贫的贡献率为19%。

为了促进小农户发展和促进非农创收, 柬埔寨政府先后出台了许多政策, Sim Sokcheng将其大致分为三类, 一是社会保障政策, 针对贫困及弱势群体的国家社会保障战略 (2011—2015年) 、国家粮食安全与营养战略 (2014—2018年) ;二是工业及中小企业政策, 柬埔寨工业发展政策 (2015—2025年) 、中小企业发展框架 (2005年) 、新中小企业促进政策 (2015年) 等;三是农业政策, 农业战略发展规划 (2014—2018年) 、促进水稻生产和大米出口的政策 (2010年) 、农业推广政策 (2015年) 等。

(二) 中国:党的领导+包容性发展+精准扶贫

中国人民大学汪三贵回顾了中国40年来的扶贫历程, 他认为, 中国大规模的减贫是多因素共同作用的结果, 包括经济的快速发展、精准扶贫战略的实施、农村社会保障制度的建立、包容性农村政策的实施, 以及基本土地制度和土地经营方式的确立。中国扶贫走了一条从贫困地区区域开发为主转向以贫困家庭为对象的精准扶贫路线, 以贫困家庭为对象的精准扶贫战略的实施大幅度提高了扶贫效果, 具体措施包括:一是通过产业发展和就业支持一批贫困家庭, 解决他们在技术、资金、市场等方面的困难。二是将1000万贫困人口从自然条件恶劣的偏远地区, 迁往相对适宜居住的自然村或小城镇, 改善贫困人口发展的环境和条件。三是通过退耕还林、退牧还草等生态补偿政策, 帮助一批贫困家庭脱贫。四是通过发展教育, 帮助一批贫困家庭脱贫。最后, 通过扩大最低生活保障覆盖面、改革和完善农村合作医疗制度、提供重病医疗救助、养老保险等社会保障措施, 帮助一批贫困家庭。他强调了精准扶贫的关键是通过对贫困人口的定向援助, 消除导致贫因素, 使贫困人口实现自我发展, 从而实现可持续减贫。

复旦大学王小林认为包容性、益贫性是中国经济发展、扶贫政策的重要特点。首先, 中国实施了益贫的经济增长, 通过政绩考核等政策有效将经济发展惠及普通群众, 促进了减贫。其次, 包容性的社会发展, 中国通过积极发展教育和卫生事业, 不断完善对弱势群体的保障。第三, 实施多维度的扶贫政策, 不仅考虑衣食住行, 还将教育、住房等方面作为扶贫开发的重要举措。第四, 广泛动员社会力量进行扶贫开发, 有效推进了扶贫开发进程。中国农业科学院刘合光认为, 中国扶贫机制是中国共产党领导下的政府主导的扶贫机制, 以共同富裕理论为主线, 需要政府部门有很强的领导能力和社会动员能力。中国扶贫机制呈现渐进式演化特征, 从被动、针对性较差的小规模救济式扶贫和经济体制改革主导式扶贫政策到积极主动的区域开发式扶贫, 目前进一步转向精准扶贫, 以微观贫困个体脱贫为目标导向, 扶贫政策的精准性越来越高, 社会动员程度越来越高。

(三) 老挝:重视农业, 兼顾提高非农经济机会

老挝的贫困是主要在农村, 农村地区的贫困发生率 (28.6%) 显著高于城市地区 (10%) 。在老挝所有部门中, 农业部门的贫困发生率最高, 有30%的贫困人口以农业为主要收入或受雇于农业。减贫是老挝经济发展的重中之重, 政府于2013年通过了《国家增长和消除贫困战略》, 并实施了各种减贫措施。

老挝过去十年来主要通过三类途径帮助贫困人口增加收入:一是提供教育和创造非农就业机会等方法来增加劳动收入;二是提高区位优势地区人口的收入, 特别是促进交通便利地区人们的增收;三是改善农村设施增加农村吸引力, 促进发展。减贫主要得益于老挝政府在以下几个方面的行动:第一, 由总理办公室牵头成立了老挝农村发展和消除贫困全国委员会和减贫基金委员会, 划出了四大核心区域, 以全国64个重点区作为减贫典型。第二, 颁布了总理201号令作为政策指导文件, 重点是减贫与经济发展。第三, 成立村发展基金 (VDF) 、创建公共投资项目等以完善农村金融服务, 为农村发展和消除贫困项目提供资金支撑。第四, 与其他国家、国际组织和国际非政府组织合作, 在农村地区执行一些国际金融资助项目, 如NGO的国际金融资助。第五, 鼓励私营企业参与老挝扶贫事业, 鼓励其在贫困地区建厂以及雇佣更多的贫困人口。

(四) 越南:市场化改革+包容性社会事业发展

越南减贫成效显著, 其在减贫过程中取得的一些经验值得借鉴。农业方面, 2013年出台的土地改革政策, 通过均分土地, 使每个家庭在过去15年都获得了土地使用权;实施以市场为导向的农业改革, 进行农业结构调整, 改变农田使用模式, 提高土地的使用率等。在农村和社会政策方面, 越南出台了两项精准政策:一是以64个贫困区域为重点对象执行的2010—2020年的可持续减贫政策;二是新农村发展项目, 越南政府每年将1%的GDP用在减贫上, 2%的GDP用在农村社会经济发展上。此外, 政府鼓励引进外资并创造良好的经商环境, 最终促进农村地区家庭企业的发展;提供包容性的健康和教育服务和水平, 以及扩大社会保障项目来保护弱势群体;对基础设施进行投资, 创造更多的就业岗位;在保证产业竞争力的同时进一步提高越南民众的整体工资。

(五) 巴基斯坦:精准扶贫+外向型农业

巴基斯坦减贫工作成效显著, 生活在贫困线以下的人口比例从2005的50.4%降至2015年的24.3%。对此, 中亚地区经济合作研究所Saeed Qadir认为, 扶贫成效主要得益于精准扶贫政策的推行、国内政治相对稳定、经济的强劲复苏、持续不断的外侨汇款、农业的不断发展和以亲戚朋友为主体的非正规社会保障安全网络等方面。

2008年巴基斯坦政府启动了贝纳齐尔收入支持计划 (BISP, Benazir Income Support Program) , 这是一项针对贫困妇女的扶持项目。BISP包括核心计划和补充措施两部分, 核心计划包括无条件的现金转移支付 (2万卢比) 和有条件现金转移支付 (教育支持) , 后者为受益家庭学龄儿童提供教育救助;补充措施主要包括健康保险、意外保险、小额信贷、技术与职业培训。该项计划显著降低了受益家庭的贫困发生率 (下降了7%) , 改善了贫困家庭的营养状况, 儿童入学率提高了10%, 提高了贫困家庭男性自主经营的比例。

(六) 菲律宾:经济发展失衡与减贫缓慢如影随形

菲律宾因经济发展失衡正面临以下巨大挑战。第一, 近年来, 菲律宾减贫速度严重滞后于经济发展速度, 同时部分地区与行业贫困率居高不下。第二, 经济发展失衡, 偏离正常的东亚经济增长模式, 菲律宾在服务业发展迅速的同时, 跳过了工业的扩张, 农业剩余劳动力从低生产率的农业转移到了其他的服务产业中, 工业吸纳劳动力不高, 服务业劳动生产率低下, 无法有效减贫。第三, 由于收入不平等和粮食价格居高不下, 家庭食品消费支出比例较高, 减贫压力大。第四, 气候变化和自然灾害频发, 影响农业发展, 农村地区仍然是贫困主要发生地, 如果解决了农业的问题, 就能够大幅度减少菲律宾的贫困发生率。

(七) 斯里兰卡:以农业土地改革与贸易激励小农发展

40.53%的农户拥有的土地面积不足1英亩, 斯里兰卡政府为扶持小农发展和实现减贫目标制定了一系列政策。在农业生产上, 通过改革农业土地政策、化肥补贴政策、农业水利政策、农业投入品及机械化政策、主要农产品保护价格、惠农贷款等来激励小农发展。在贸易上, 主要采取扩大出口和农产品国际贸易便利化的措施:第一, 为了促进资源型产业的发展, 扶持国内加工业发展, 政府出台免征增值税及增值出口退税政策。第二, 实施出口奖励政策, 出台关税退税 (退税) 方案、出口加工贸易原料临时进口方案、制造业专项债券实施方案。第三, 为鼓励胡椒、香草、肉桂、丁香、肉豆蔻、豆蔻干等香料的出口, 2015年取消此类产品的适用税率。第四, 斯里兰卡成为WTO新成员国后批准了《贸易便利化协定》。第五, 针对10类食品引入了单一的特定关税税率, 取代了征收附加费、增值税等其他费用的情况, 而且关税征税项目也在不断下降。

(八) 泰国:合作社带动小农发展

泰国合作促进部Panuwat Na Nakornpanom从促进小农户发展的角度分析合作社对减贫的贡献。泰国合作社发起的初衷就是利用合作社参与经济发展并从中受益, 改善小农生活。当前, 泰国主要有七类合作社, 包括农业合作社、土地安置合作社、渔业合作社、消费合作社、储蓄信用联社、服务合作社和信用合作社。合作社的发展对泰国改善小农生活和减少贫困人口发挥巨大的推动作用。例如, 土地安置合作社将土地分配给既无土地又无资产维持生计的农民, 不仅向农民提供金融服务、农资统购和农产品统销服务, 更向农民提供种植、灌溉等现代农业技术推广服务, 帮助农民增收脱贫。

(九) 俄罗斯:地区粮食安全及劳务合作

俄罗斯国立莫斯科罗蒙诺索夫大学叶甫盖尼·茨韦特诺夫提出, 贫困和粮食安全问题密切相关, 俄罗斯在保障欧亚地区粮食安全方面发挥了重大作用:首先, 俄罗斯是中亚地区最重要的农产品供给市场, 中亚和高加索许多国家在农产品 (特别是粮食) 方面高度依赖进口及俄罗斯满足以上地区需求。其次, 俄罗斯是中亚各国居民的主要就业目的地国, 帮助各国缓解了贫困。来自俄罗斯的跨境收入汇款可支持他们在本国的家庭, 改善他们的财务状况和粮食的经济可及性。

三、政策趋势

尽管东南亚国家已经取得一些减贫成效, 但与会专家学者普遍认同的是, 各国仍需推进改革, 进一步从整体上改善东南亚国家的贫困状况, 且各国应根据本国情况采取问题导向的差别性政策。

(一) 积极发挥农业和结构改革的减贫作用, 制定完备的跨部门协作策略, 推动跨部门合作

Suresh Babu认为农业增长比其他部门增长的减贫效果更好, 无论是在大国还是小国, 农业转型、农业技术创新都能促进减贫。农业改革可以帮助一国实现减贫, 中国和越南都是很好的例子。中国以小农为主体的农业多元化发展离不开跨部门的发展战略;越南营养不良现象的大幅度减少是因为将卫生、社保、为妇女赋权等行业因素引入农业, 极大地推动了农业发展, 进而促进减贫和营养改善。

正如Saeed Qadir分析认为, 巴基斯坦的脱贫之路仍然漫长, 预期到2030年全面消除极端贫困。目前主要面临三方面的挑战:第一, 农业生产技术落后、发展迟缓, 农业用水资源短缺, 应对气候变化和极端天气能力弱。第二, 出口停滞不前, 价值链一体化程度较低;同时外商直接投资长期停滞不前, 巴基斯坦外商直接投资约为15亿美元, 其中50%流向非实体领域, 仅有很少一部分流向农业或贫困人口。第三, 货币贬值与贸易自由化引发非常严重的社会问题, 增加了贫困人口。

Saeed Qadir提出, 扶贫政策的制定应从提高贫困人口参与度、主动性, 推进农村基础设施建设, 加强农业技术的推广应用, 积极推进贸易自由化、便利化, 提升应对气候变化能力, 以及建立健全社会保障安全网等方面着手。在农业减贫方面, 强调要推进农业标准化生产, 遵守全球卫生标准操作程序和农产品质量安全追溯制度;加强农业技术应用, 提高投入品质量;促进全球价值链整合, 增加出口市场准入。Majah-Leah V.Ravago建议菲律宾未来减贫政策应从四个方面进行完善:第一, 菲律宾需要建立完善的农业政策来确保粮食安全。第二, 菲律宾需要有一个公平的社会环境, 让大家都能够享受到基本的社会服务。第三, 需要进一步降低当前农产品交易成本。第四, 为避免经济遭受气候和自然灾害的影响, 菲律宾需要制定好应对自然灾害的政策措施。

斯里兰卡佩拉德尼亚大学Jeevika Weerahewa认为, 农业现代化是斯里兰卡的前进方向。当前面临诸多挑战, 农业产业结构还不够合理, 主要限制因素包括农业生产比较分散, 难以获得规模效益、农产品质量不高;小农在市场中处于弱势地位, 市场议价能力较低;受天气和气候因素影响较大而形成的弱质性;农业劳动力大量转移等。她提出未来可以不断通过提高农业市场效率、加强私营部门的参与、不断延伸农业产业链、通过贸易和投资强化与世界其他地区及机构的联系, 从而更好支持小农户发展, 最终实现减贫。

(二) 政府出台相关政策, 加大对农业项目的扶持力度

政府对农业的扶持措施主要包括:现金转移、加大对粮食相关项目的投资力度、加大价格和税收补贴优惠、在健康领域实施费用减免政策、通过一系列公共工程创造资产、积极开展小额信贷和非正式保险等金融服务, 支持农业生产者组织不断提升农业价值链, 推动小农经营升级转型, 帮助小农户发展。就国别而言, 以下国家在此方面存在潜力。

越南的农村减贫仍然面临很多新的挑战。第一, 贫困主要集中在农村少数民族地区, 大部分少数民族居住在山区和边远地区, 容易受自然灾害的侵袭和气侯变化的不利影响, 风险抵抗力比较低, 营养不良率高达31%。第二, 少数民族缺少进入市场的渠道, 很难获得银行贷款, 教育水平落后, 新技术获取难度大。第三, 大多数的越南民众刚刚超过贫困线, 易返贫。

当前及今后越南减贫工作的重点是:准确评估贫困状况, 因地制宜引入市场机制, 积极引导农民从事合适的农业生产活动, 为他们提供更多针对性帮助。未来, 扶贫政策重点:以少数民族地区为主的农业和基础设施投资;改善穷人获得基本社会服务的机会;通过教育和技能培训农村劳动力, 实施零饥饿倡议的综合行动计划;尽快制定相关的农业保险政策;改善农业信贷服务, 支持向集体合作经济转型, 发展“一社一品”;加快解决儿童营养不良问题及粮食浪费问题等。

老挝在减贫上仍然面临不少挑战, 减贫速度趋缓, 经济总量低, 消费水平仍然很低;贫困人口可持续发展不足, 容易返贫, 许多穷人及其子女缺乏避免陷入恶性贫困循环的机制 (获得信贷、储蓄和投资资产的能力、持续上学等) ;经济增长对非贫困地区和城市地区更有利;产业结构限制了老挝贫困人口收入的增长, 近几十年来, 生产和收入大部分增长来自少数几个部门 (水电、采矿和木材) , 而这些资本密集型的部门提供的就业机会相对较少。老挝农村人口占比较高, 很多人仍然在农村生活并且农业是主要收入来源, 农村仍然是未来的重点减贫地区, 农业是最重要的减贫行业。因此, 发展农村工业和服务业为贫困地区提供更多的机会, 是老挝今后减贫工作的主要方向, 在非农业部门创造就业、提高生产力和改善就业质量为减少贫困提供了明确路径。此外, 增加教育投入, 为人们提供非农就业的必要技能;改善商业环境、吸引投资, 创造非农就业机会;改善农村地区银行业和其他机构的金融服务。最后, 完善社会保障制度, 尤其是建立以弱势群体和长期贫困群体为目标的社会福利计划。

(三) 深化体制改革, 加速减贫进程

重点推进市场化改革、赋权和动员社区开展粮食安全行动、制定实施效率高的精准扶贫计划、因需设置研究和推广优先序、尽快扩大农业推广服务体系。就国别而言, 以下国家在此方面存在潜力:

柬埔寨的非农活动发展还面临不少挑战, 例如农民创业就业培训覆盖面比较窄、小农户和小微企业融资难、对中小企业缺乏针对性的激励和扶持政策。在农业发展方面, 面临农业合作社管理能力低下、农业推广服务程度低、农产品出口加工设施薄弱、土地改革进度较慢等制约。针对柬埔寨农业发展与就业增收问题, Sim Sokcheng提出了四条政策建议:一是通过商业农场和农业产业投资增加农业就业机会;二是通过提高农业生产率和农业产出市场有效性增加农民收入;三是提升农村人力资本与加快企业技术转移;四是改善农村工业投资, 激发当地经济活力。

当前, 中国依然面对收入不平等加剧、贫困线水平较低、深度贫困人口规模庞大、减贫难度大、措施针对性不强等问题, 在此背景下, 中国的扶贫开发政策需要不断随之调整。汪三贵认为中国未来几年脱贫攻坚的重点是深度贫困地区和特殊类型的贫困人群, 不仅需要创新性的机制来保证这些地区和人群到2020年摆脱现行标准下的绝对贫困, 而且需要着眼长远, 注重对短期和长期扶贫措施的结合。中国农业科学院毕洁颖认为, 当前中国的扶贫战略主要专注农村地区, 对于城市地区的贫困缺乏关注。政府需要确定新的扶贫战略把农村贫困和城镇贫困整合到一起, 实现共同减贫, 需要与时俱进设置新的扶贫标准;区域、城乡收入不平等程度依然较高, 此外, 农民工、老人、儿童、妇女等弱势群体的贫困问题缺乏针对性政策, 这些都需要在今后的政策设计中给予关注。未来的扶贫需要进一步完善扶贫管理体系, 提高扶贫管理效率;在扶贫解决方案上需要不断推进以市场为导向的创新。大多数贫困人口以小农经营为生, 依靠有限的土地和“低投入—低产出”的技术生存, 也正因为这种生存模式, 小农群体常陷于贫困陷阱的循坏中。安华农业保险公司李富申从农业政策支持小农发展的层面进行了分析, 他认为农业保险具有分散风险的固有特性、保险保费的杠杆效应以及发挥作用的精准性等优势, 有助于增强农业补贴的指向性和实效性, 使其具有较好的扶贫特性, 建议实施普惠金融和农业保险协助小农脱贫, 探索建立“保险+银行+政府”的多方信贷风险分担补偿机制, 改善贫困户的信贷支持。国际马铃薯亚太中心卢肖平从产业扶贫的角度, 分析了马铃薯产业对减贫的作用, 中国是世界马铃薯最大的生产国和消费国, 马铃薯产业扶贫发展潜力巨大, 在消除贫困、改善营养等方面大有可为。

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编者注：

• 本文转自：李芸,夏英.亚太地区小农发展与扶贫:国别经验、政策趋势与最新进展——“亚太地区‘小农与扶贫’国际会议”综述[J].农业经济问题,2019(05):138-144.

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