王晓睿 曾雅婷：集体产权制度改革中的农村妇女土地权益的保护——基于5个县（市、区）的调研观察【转】

摘    要：本文以集体土地所有制的特征为切入点，对农村妇女土地问题进行了讨论，将农村妇女土地问题分为真问题与伪问题两类，并在集体产权制度改革的大背景下进行观察。调研地区未发现真妇女土地问题；通过对成员认定与股权管理规则的明确，可解决部分伪妇女土地问题；未来需在正视农村妇女土地问题的基础上，通过在集体产权改革过程中重视性别平等、细化并明确规则，鼓励农民家庭中的财产转移与分配等方式为农村妇女土地权益提供保护。

关键词：农村妇女; 土地权益; 集体所有制; 集体产权制度改革; 土地问题;

基金：中国博士后科学基金面上项目“‘三权分置’下农地流转租金空间差异形成机制的研究”（编号：2018M640052）的阶段性研究成果;

一、引言

农村妇女土地权益的保护向来是社会的热点问题。相关的法律也十分重视这一问题,例如《中华人民共和国农村土地承包法》(后简称《土地承包法》)中便指出在农村土地承包中妇女与男子享有平等的权利,还强调“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地”等条款。但是,农村妇女土地权益受损仍时有发生。全国妇联调查查发现,大量“农嫁非”妇女的承包地权益受到了侵害,[1]处在适龄结婚年龄段的女性中,无地和少地妇女的数量更多。[2]第三期中国妇女社会地位调查也显示,2010年无地农村妇女占21%,比过去有所增加。[3]同时,近年来全国妇联受到的相关投诉也呈增加趋势。[4]

保护农村妇女土地权益之所以受到重视,不仅仅是因为妇女土地权益损害使得妇女在家庭、社会中处于不利地位,[5]可能使妇女及其家庭陷入“综合性”贫困;[6]更是因为集体土地作为我国农村集体经济中最为重要的资产之一,土地是否在集体成员间得到合理的分配与使用,直接关系到我国农村基本经济制度的建设与发展。据统计我国农村集体经济涉及2.86万元账面资产和66.9亿亩土地,[7]土地在集体经济中的重要性不言而喻。为了探索农村集体所有制的有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益,调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性,国家提出要稳步推进我国农村集体产权制度改革。对包括集体土地在内的资产进行清产核资、科学合理的确认集体经济组织成员、落实农民土地承包权等均是此次改革的重点任务。2015年集体产权制度改革在29个县(市、区)展开,经过3年的探索,29个试点县共清查核实集体资产1125.6亿元,确认集体成员918.8万人;共有13905个村组完成改革,量化集体资产879亿元,累计股金分红183.9亿元。2018年改革试点覆盖面再一次扩大,已涉及全国1/3的县。

在此背景下,将农村妇女土地权益的保护置于集体资产改革中进行观察,将有重要意义。集体土地的分配是集体资产改革中的重点,妇女土地承包权的落实与保护又是集体土地分配中的重中之重。现阶段,探索成员的界定、股权的管理与分配等与农村妇女土地权益保护间的关系,有助于为进一步深化集体资产改革提供经验借鉴,更加有效的保障妇女权益,促进社会发展。本文利用2017年底,对内蒙古阿荣旗、黑龙江省方正县、辽宁省海宁市、天津市宝坻区和河北省双滦区5个集体资产改革试点县(市、区)共21个集体的走访调查资料,对集体资产改革中的农村妇女土地权益保护进行讨论。

二、土地集体所有制的特征

妇女土地权益的保护是嵌套于土地制度中的,[8]所以在讨论妇女土地权益保护前,有必要对我国土地制度的特点进行讨论。与世界上大多数国家不同,我国农村土地由农民集体所有,农民凭借其集体成员身份,承包相应数量的土地。但是,农民会因为工作、婚嫁等关系,发生迁移。由于传统文化、习俗等,更多的妇女发生了集体间的移动,由此产生了妇女在原有集体的承包地权益是否可以继续享有,是否可以在新加入的集体中分得承包等问题。从我国土地集体所有制演变的过程、目前的特点等入手,可将农村妇女土地问题分为由性别歧视导致的真妇女土地问题和无性别偏好的伪农村妇女土地问题。而无论是何种妇女土地问题,土地集体所有制下成员的认定与土地分配均是其中的关键。

1. 拥有集体成员身份是获得土地承包经营权的前提

农村土地集体所有,身为成员的农户承包土地,获得财产权性质的土地承包经营权。成员身份(成员权)是获得土地承包经营权(财产权)的前提。

我国农村土地的集体所有制形成于合作化时期。建国后国家进行了“耕者有其田”的土地改革,但由于当时农户经济基础薄弱、生产能力低下,独立的家庭经营并不适合当时的农户,所以互助合作的生产方式得以产生。生产互助合作初期,以简单的劳动互助为主,土地所有权依旧掌握在农户手中。随着初级社的建立,农业生产开始转变为社统一安排,劳动成果由社统一分配,农户以入股土地享受初级社分红,这一变化对习惯了家庭生产的农户产生了十分深刻的影响。在初级社向高级社转变的过程中,土地同其他生产资料一样,变为集体所有,土地的集体所有制由此建立。在这一阶段,身为社员的农民,通过完成集体的各种生产任务,获得收益;不是集体的成员,则不需要参与劳动生产,也无权享受集体收益。通过合作化的农业生产,实现了集体土地与集体成员边界的完全对应;集体具体地块与某一集体成员间则无直接的对应关系。集体土地由集合概念的集体所有。并且在这一阶段,农民需首先进入集体,获得集体成员的身份,才能在集体中进行劳动并获得相应收益。集体成员身份的获得多依靠出生、婚嫁等方式,通常无法通过市场交易的方式获得。

土地家庭联产承包责任制改革后,土地虽然仍为集体所有,但是集体土地与集体成员间的对应关系发生了变化———土地在集体成员间平均分配;农民按照其家庭的人口数量(或劳动力数量),以户为单位,承包集体的土地。家庭联产承包责任制的实行,标志着土地所有权开始在集体这一整体与承包土地的集体成员间的分散,集体逐渐由集合的整体概念向由成员组成的集体这一概念发生转变。家庭联产承包责任制实行之初,农户在承包土地的同时,还需缴纳相应的“三提五统”,即享有集体土地的使用权利的同时,还需完成一定的任务。“统分结合,双层经营”的特征十分明显。也正是在这一阶段,不少集体为了完成相应的粮食收储任务,按照劳动力劳动能力进行分配,女子往往比男子分得更少的土地;但是相应的,土地数量与农户需完成的“统筹提留”相挂钩。

二轮承包以来,农村土地虽然仍以集体所有为基础,但是在其他方面发生了许多变化。2006年国家彻底取消了农业税,2007年《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权明确为用益物权,2018年底《土地承包法》的修正在法律层面认可了“三权分置”;同时在政策文本中,家庭联产承包责任制的表述逐渐被土地承包责任制所代替。在这一过程中,承包土地的财产属性得以明确。此时,农民告别了过去“交够国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”,获得承包土地对于农民而言,意味着获得一笔收益。

土地集体所有制的内涵也在上述变化过程中逐渐清晰。在承包土地时,农民凭借其成员身份,获得土地承包经营权这一用益物权性质的权利,具体成员与具体地块间的对应关系,使得土地集体所有中的集体逐渐由不可分的集合向由单个成员组成的集体发生转变。此时土地所有权可拆分为由成员组成的集体的土地所有权与由组成集体的成员的土地所有权两部分,集体的土地所有权是整个集体所拥有的权利,包括对土地的重新发包、决定土地的分配等;成员的所有权为取得了承包土地的成员的土地承包经营权。

2. 土地分配固定与人口流动间的矛盾

土地承包责任制趋于稳定,特别是二轮承包以来地块的分配逐渐固定,但同时人口的流动从未停止,土地分配的固定与人口流动间的矛盾导致了“无地人口”的产生。

土地承包到户以来,我国土地制度始终向稳定农户与集体间的承包关系发展。家庭联产承包责任制初期,土地承包没有固定的期限,各集体根据自身成员的变化情况,每年或两到三年重新调整土地的分配。拥有集体所有权的集体与拥有土地承包经营权的成员所组成的集体的重叠程度较高。《关于1984年农村工作的通知》第一次以中央文件的形式规定了农村土地承包的期限:“土地承包制一般应在15年以上”。同时,在该《通知》还提出了“大稳定,小调整”,即集体可以可在承包期内,依据成员的变化,对土地在集体成员间的分配进行调整。1993《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出了未来承包期限延长为30年。在承包期限延长的同时,原有的“大稳定,小调整”政策也通过延长小调整的最短的间隔时间、禁止承包期内的土地大调整等等,最终演变为承包期内“不得调地”。2003年开始实施的《土地承包法》正式将“承包期内,发包方不得调整承包土地”写入法律。2008年十七届三中全会“长久不变”概念被提出,2017年“十九大”“长久不变”被明确为第二轮土地承包到期后再延长三十年,承包方式长久不变。此外,对农户的承包土地进行确权颁证,进一步固化了特定地块与成员间的关系。最近一轮土地确权颁证工作开始于2013年,2015年逐渐在全国范围内推开,中央要求在2017年基本完成。在确权颁证过程中,要求土地承包经营权证需列明农户承包地块的四至、家庭成员姓名等信息,新修正的《土地承包法》再一次强调了证书需将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

土地制度的上述种种变化,为集体这一整体与拥有土地承包经营权的成员所构成的集体的分离提供了可能,持有承包土地的成员所构成的集体为集体整体的子集,集体内存在“无地人口”。将这一问题进行进一步的抽象。由于社会关系的变动、生命特征的存在,人口的变化在时间上是连续的;而土地的分配是无法时刻变化的。土地依据集体成员变化而调整的时间间隔越长,集体人口变化越大,集体整体与分得承包土地的成员子集间的重叠度越低,集体与成员子集发生了分离。此时,将会有“无地人口”的出现,原有成员诞下的子女、嫁与原有成员为妻的女子等错过了上次土地分配的、符合获得承包土地的人口均可算作“无地人口”。

但是由于在进行土地承包时,是以农户为单位进行承包的,新修正的《土地承包法》第十六条明确“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。所以“无地人口”也并非是真正的无地,他们进入农户家庭,有权利使用家庭原有的承包土地。“无地人口”的产生源于我国土地集体所有制的特性,“无地人口”是没有性别偏好的,在土地分配完成后,新进入集体整体的人口,不论是男性还是女性,均将成为“无地人口”。

3. 土地制度实践在不同集体存在差异

土地制度在实践层面存在较大的差异,差异的存在使得人口在流动过程中容易落入集体间的“空隙”。

虽然国家在土地制度规定层面是一致的,但是由于各个集体在社会经济、自然禀赋等方面存在不同,所以不同集体在土地制度实践方面并不一致,这是分析我国农村土地问题时不可忽视的。如果不考虑土地制度在实践中的差异,则会影响对实际情况的判断与认知。

以承包期内土地分配是否动态调整为例,虽然国家政策将土地分配的起点公平放在首位,但是在实践中部分集体依旧在承包期内对土地分配进行动态调整。前文指出,土地承包期内“增人不增地,减人不减地”在2003年时就已写入法律,但是“不得调地”并未彻底的实行。17省农村土地调查显示,63.7%的村在二轮承包时进行了土地调整,34.6%的村在二轮承包之后进行了土地调整。[9]还有调查显示,虽然二轮承包后,调整土地的村比例有所降低,但土地调整从未消失。[10]在实践中,还有部分集体并未将土地直接分配给成员,而是实行了“确人确股不确地”的方式,即成员并不直接与具体地块对应,土地被量化为股份,成员根据所获土地股份享受相关权益。

在集体间土地制度的实践存在差异的背景下,农民在不同的集体间进行流动、迁移时,就有可能落入集体间的“空隙”。即当有农民从土地动态调整的集体迁入土地静态管理的集体后,按照原集体的制度,该农民将不再是可获得承包土地的集体成员,(1)失去原集体的承包土地;而按照新加入集体的制度,即便该农民可以成为新集体的成员,也未必可以获得集体的承包土地,甚至还会因为新集体的制度设计,无法加入新集体。在此情况下,该成员便落入了集体间的“空隙”。

上述情况在土地制度实践层面存在诸多差异的我国并不鲜见。各集体自然禀赋、社会经济、传统文化等决定了各集体在村规民约方面必定会存在差异;集体间互相协调、整齐划一的成本之高,又决定了集体间的制度差异、资源差异、经济发展差异等是难以被消除的。这也就决定了集体间存在各种形式的“空隙”,只要农民在集体间发生流动,就有落入“空隙”的可能。而这些“空隙”也并非针对女性。依旧以前文承包土地的分配为例,由于传统文化的原因,在婚嫁关系中,以女性的流动为主,所以在实践中会有更多女性落入“空隙”的情况出现,但这并非是由性别歧视导致的,当男性出现类似流动的时候,一样会落入及集体间的“空隙”。

三、土地集体所有制下的妇女土地问题

妇女外嫁入其他集体后,失去原有集体的土地,也未在新集体中获得相应权益;妇女嫁出后无法继承原有家庭的土地;离婚(未再嫁)或丧夫(未再嫁)妇女无法分得相应土地;妇女在制定相应村规民约时因没有足够的发言权,所以不能维护自己的权利等,上述问题均是已有文献中所重点关注的妇女土地权益受损的情况。而上述问题的产生,一般被归结为他们是女性,性别是他们的共同特征,也是其权益受到侵害的原因。但是,过度关注性别差异,往往会忽视我国土地制度自身的特征,这将导致对上述妇女土地问题产生片面的认知,提出的政策建议缺乏可操作性,无法合理的保护农村妇女的土地权利。结合土地制度对妇女土地问题进行论述,将妇女土地问题分解为伪妇女土地问题与真妇女土地问题。前者则是非性别原因带来的妇女土地权益受损,后者是由女性的性别导致的其土地权益受到损害的情况。目前大多数妇女土地问题均可归为伪妇女土地问题。

1. 伪妇女土地问题

伪妇女土地问题不是由于性别导致的妇女土地权益受损。

前文已经提到,在家庭联产承包责任制实施的初期,不少地方不按照人数平均分配土地,而是选择按照劳动力数量进行分配,女性因为体力劳动能力不及男性,所以换算为劳动力时1个成年女性通常小于1个劳动力。但由于当时的农业税费是按照土地数量缴纳的,所以此种情况也难以简单的认为是由于妇女性别而造成的其土地权益受损。二轮承包时,以劳动力数量分配土地的集体已经较为少见。不少研究者也认为,目前在土地分配时,基本不存在因性别问题而导致的不公。

关于妇女土地权益受损的争论主要出现在土地分配完成后,即承包期内。已有研究中妇女土地受损大多围绕婚嫁关系展开,例如女子出嫁后原有集体的承包土地是否继续为该女子承包;女子出嫁后原集体土地被征用,该女子是否可以分享土地征收款项;女子嫁入其他集体,离婚或丧偶后未再婚,该女子是否可享受嫁入集体或亡夫的承包土地。

《土地承包法》也注意到了上述问题,该法第六条、(2)第十六条、(3)第三十一条(4)均是针对妇女土地权益保护的规定。按照上述规定,妇女至少可在一集体享有承包土地。但是,我国农村地区的运作,不仅受正式制度的影响,同时也受到非正式制度的影响。实践中各种情况的出现也证明法律规定并没有被完全执行。这也符合前文所提出的,实践中各集体土地制度存在差异,这导致了由婚嫁关系迁移的妇女可能会落入集体的“空隙”。所以此类问题的根本是由于各集体对于集体成员、土地(资产)分配关系的差异而导致的,而不是针对女性进行的权益侵害。因为农村男子在集体间的迁移,例如“入赘夫”等群体,也一样会陷入集体间的“空隙”。此时的妇女土地问题也并非针对女性。

另外,还有部分土地妇女土地权益受损的情况,例如离婚后未改嫁妇女无法享受其在原有家庭的土地权益、父母去世后女儿没有分得家庭的承包土地等,常被认为是由于性别歧视导致。有调查表明示目前的土地制度对丧偶妇女(妇女未改嫁)对配偶的土地的继承权的保护是较为充分的。[11]也有调查表明,大部分妇女不愿意从娘家继承承包土地,这是因为妇女在考虑自己的承包土地权益时,会考虑许多其他的原因,而不是简单的依据法律规定。从另一个角度说明,妇女失去承包土地,未必是被迫的,有可能是她们考虑了各方因素后的理性选择,也为伪妇女土地问题。

2. 真妇女土地问题

不可否认的是,现实中由于性别歧视而导致的农村妇女土地权益受损的情况也确实存在。例如在部分地区,为了解决集体中农户家庭中妇女出嫁、男子娶妻等导致的集体内部家庭人口数与对应的土地数不均等的问题,出现了“预期人口”[12][13]的土地分配办法———减少或取消农户家庭中待嫁女子的土地份额,增多有未婚男子的农户家庭的土地份额,以应对未来的人口变化。此时则是将应由农户家庭内部消耗的土地权益分配问题转移成为了对妇女土地权益的侵害,出生在本集体的男子与女子,均为集体的成员,具有平等的权利,但是在获得承包地时,女性则处于弱势。

四、集体产权制度改革与妇女土地权益的保护

不论是伪妇女土地问题还是真妇女土地问题,均与土地制度———集体成员身份界定及集体土地分配规则有关。因为成员认定、土地(资产)分配规则决定着土地在何种群体中分配,分配后是否定时进行调整,何种情况成员需将土地归还集体等规则,即明确了妇女在何种情况下会拥有承包土地,何种情况下会失去承包土地。而规则是否做到了男女平等,是否没有性别差异则直接影响着妇女土地权益是否因为性别而受到了侵害。在目前推进集体产权制度改革的大背景下,土地制度嵌套在集体产权制度改革之中。集体产权制度改革中,对于土地这一重要的资源型资产如何进行分配与管理,将直接影响妇女土地权益的保护。

1. 调研地区集体产权制度基本情况

此次对内蒙古阿荣旗、黑龙江省方正县、辽宁省海城市、天津市宝坻区和河北省双滦区5个首批集体资产改革试点地区进行了调研。通过与乡(镇)、村集体负责人召开了10余次座谈会,一对一访谈农民近200名,收集相关文字材料等方式,对上述地区的集体资产改革情况有了较为全面、深入的了解。上述5个地区除河北省双滦区的少数集体外,均对以土地为主的资源型资产进行了量化,这为本文观察集体产权制度改革过程中妇女土地权益的保障情况提供了支持。上述5地均出台了各自的集体资产改革指导方案,但各指导方案均存在相当的弹性———各地区都采取了“因村制宜,一村一策”的改革方式。

2. 成员资格的认定与股权管理特点

第一,在成员资格认定方面,我国集体所有制最为显著的特点便是集体成员身份无法通过市场交易获得,而多是基于出生、婚嫁等。不仅如此,成员的认定并非仅仅取决于改革时点集体成员的情况,还需要考虑历史———合作化时期、家庭承包联产责任制实行之初,身为集体成员的农民,不仅仅是享受集体的各项权益,还需承担一定的生产任务,向集体缴纳“公粮”,这使得不少地区在进行集体产权改革时,在尊重历史的基础上考虑了过去曾为集体做过贡献的农民。例如,黑龙江省方正县、辽宁省海城市马头村,在认定初始成员时以一轮或二轮土地承包时为基础进行分配;辽宁省海城市祝家村则以生产队解体以前集体经济组织的社员为基础进行认定。[14]而成员认定规则除了列明符合何种情况的人口可以获得成员身份,也同样列明了在何种情况下将失去成员身份。失去成员身份的情况包括死亡、已经为其他集体成员的人口、已经成为国家公职人员的人口等,尽量避免某一人同时享有享有多个集体成员权益的不公情况出现。

第二,是否对股权(土地)实行静态管理。前文也已经指出,我国农村地区的集体所有制有如下特点:集体的总人口变化在时间上是连续的,而资产(土地)的分配则无法随时调整,二者的变化是无法同步的。与此相对应的,股权的管理方式也可分为两种:静态管理与动态管理。在静态管理方式下,股权初次分配后,不再按照集体成员的变化进行调整,此种方式节省了多次确定成员、重新分配集体股权的成本。并且在股权静态管理的方式下,重新分配股权、平衡老成员与新成员间权益关系的任务从集体下移到了农户家庭内部。此时,虽然不对集体股权进行重新的分配,但是新进入集体的,可被认定为集体成员的人口,可通过农户内或集体内部的股权转让、继承等,获得股权。在调研的5个试点地区中,内蒙古阿荣旗和黑龙江省方正县的集体经济组织采取的是股权静态管理的方式。动态管理方式下,每隔固定的时间,集体便会对股权分配进行重新的调整,辽宁省海城市、天津市宝坻区、河北省双滦区采取的便是这种股权管理方式,前两地的集体每年对股权进行一次调整,河北省双滦区的集体间隔时间则较长(见表1)。股权的动态管理,及时调整了集体全集与拥有股权的子集之间的差距,为成员享受集体的相应权利提供了一定的保障。

第三,集体成员与不同类型股权(资产)的对应关系。在已有的讨论集体产权制度改革的文章中,较少有研究者对成员与股权间的对应进行关注。

首先,在集体产权制度改革中,股权可分为集体股与个人股。集体股由集体所有,对应由所有成员组成的集体全集,股份收益主要用于集体积累、公共服务等惠及全体成员的事务上。而个人股则是与成员个人相挂钩的。此时不论股权管理是何种形式,集体股与个人股所对应的拥有者并不完全对应,类似于前文提到的土地所有权在集体这一全集和获得了承包土地的集体组成的子集间的分割。在5个调研地区中,内蒙古阿荣旗的所有集体均未设置集体股,其他4个地区,均有集体设置了集体股。

表1 股权管理方式表 

其次,个人股又可以分为不同的类型,例如贡献股、人口股、劳龄股、土地股等,其中多数情况下土地股为集体中已经承包到户的土地,还有少数集体仅将未承包到户的由集体经营的土地进行了量化。各集体个人股的设定有较大不同(见表2),不同类型的个人股所对的成员不同。例如河北省双滦区肖店村,仅有在2012年6月30日0时超过45周岁的且享受人口股资格的成员才可以享受农龄股;又例如辽宁省海城市二台子社区,仅有老户(5)和新户(6)有享受其集体承包地(土地股)的资格,2001年1月1日后迁入集体的成员与新生儿,即使是集体的一员,也无法获得承包地(土地股)。

表2 股权类型表 

所以,一般所称的集体,可以理解为该集体成员的全集,当讨论集体中各种不同资产的持有情况(或不同股权的持有情况)时,将出现不同的子集,对应不同类型股权(资产)的情形。

3. 集体产权改革中涉及妇女权益的特殊条款

在我国农村地区,由于传统文化、意识形态等的影响,女性在集体中迁移的的可能性更大。为了尽可能使妇女在集体间迁移时不至于落入集体间的“空隙”,集体产权制度改革的过程中,各集体纷纷列明了特殊条款,以保障妇女的权益。考虑到集体产权改革中,股权是可以在成员间转让与继承的,所以在对具体的成员认定条款进行观察时,需要综合观察成员认定的情况,不可仅观察有权获得土地股的成员的认定规则。

相比于其他4个地区,内蒙古阿荣旗对于例外情况的判断标准较为简单和单一,户籍所在地是其唯一的判断标准,离婚或丧偶后,妇女按照其户籍所在地划分集体经济组织。黑龙江省方正县在考虑户籍所在地的基础之上,还将实际生产生活地点纳入了考虑范围。例如外嫁女、入赘男离婚后入口仍在本村集体经济组织,并且继续在本村生产生活的,可继续享有集体经济组织成员的身份。河北省双滦区对于妇女集体经济组织成员认定的特殊规定与方正县相似。辽宁省海城市在对妇女集体经济组织成员身份进行认证时,不以户籍为首要标准。以海城市祝家村的规定为例,妇女出嫁、丧偶或离婚后,即使户口在本集体经济组织,也不为集体经济组织成员。看似上述规定对于因婚姻关系发生跨集体流动的妇女权益保护不利,但是祝家村同时对于男子也做了相似的规定,并且对于多女户招婿的权利也有所限制。例如男方入赘到女方,在出现离婚、丧偶等情况后,即使户口在本集体经济组织,也不为本集体经济组织的成员;多女户只有一个女儿可以办理招婿,即只有一个女儿本人及其配偶、子女进行折股量化,其他女儿本人及配偶、子女不予折股量化。所以在成员认定方面,祝家村没有表现出轻视女性,反而是做到了一视同仁。天津市宝坻区被调研的各集体对于特殊情形的规定各有不同。其中,五道沽村规定相对简单,出嫁到外村的妇女,无论户口是否迁出,均不界定为集体经济组织的成员。而其他村集体均专门为某些特殊情况进行了规定。例如张秀庄村规定因离婚回到本村娘家居住、生活,并将户口迁回的,可重新取得集体经济组织成员身份。樊庄子村对于外嫁其他集体经济组织的妇女,离婚后迁回本集体经济组织是否可认定为集体经济组织成员的规定则更为细致,其规定外嫁妇女,离婚满5年,且回到本村娘家居住、生活,并将户口迁回的,才可认定为本集体经济组织的成员。总的来说,天津市宝坻区各集体在对其集体经济组织成员进行认定时,不仅要求其户籍迁入集体经济组织,还要求其生产、生活也发生在集体内。

虽然不同集体在考虑涉及到妇女跨集体迁移时可能产生的特殊情况时,制定的相应的成员认定标准有所不同,但是整体而言,上述5个试点地区,在成员认定方面,并未表现出性别偏好。黑龙江省方正县、天津市宝坻区、河北省双滦区还特别提出,在入赘男子的成员身份处理上,与加入女子等同,也凸显了妇女并未因性别而受到歧视。

4. 集体产权改革中难以解决的妇女土地问题

上文列举的各项为确认妇女的成员身份、保护妇女的成员权益所提出的各种具体的、细致的例外条款,为过去存在矛盾与模糊之处的问题提供了解决的方案,解决了部分伪土地问题。例如当外来妇女由于婚姻关系,嫁入某集体时,是否可被认定为成员,可享受何种权利,均通过集体产权改革,有法可依。并且在改革过程中未发现由性别歧视所导致的女性土地权益受侵害的现象,至少在调研地区,真妇女土地问题没有出现。

然而,由于“因村制宜、一村一策”的存在,各集体间成员认定规则、股份管理方式均存在差异,这种差异与前文所提及的土地制度实践中的差异一样,会使得在集体间流动的农民有落入“空隙”的可能。此时,容易产生妇女权益受损的假象,但是实际上并非如此。必须承认,这一情况目前还难以得到根本的解决,因为各个集体实际执行的制度是难以统一的。但也需要明确,这类问题并非有性别歧视造成。

除此以外,在股权静态管理的集体中,新进入集体的成员是否可以分得集体的资产,取决于成员家庭内部、或是集体内成员间的股权转让与继承情况。此时,不论是集体制定的规则,还是国家法律,均无法也不宜对家庭内部的财产分割做出硬性的规定。这导致部分新进入集体的成员无法分得集体资产变得难以避免。此类问题可能带有一定的性别歧视色彩,也有可能如上文提到的那样,放弃某些财产可能是妇女的理性选择。

五、当下应如何保护妇女土地权益

前文从我国农村地区集体土地制度入手,对土地制度的特点进行了分析,并以此作为切入点,对妇女土地问题进行了辨析。在此基础上,结合集体产权制度改革的试点情况,以成员认定与股权管理为重点,讨论了集体资产改革过程中妇女权益的保障。在此背景下,妇女土地权益的保护,需由各方共同努力。

首先,不论是政策制定者,还是研究者,均需正视农村妇女土地问题。大量农村妇女土地问题,是与我国农村集体土地所有制相伴而生的,由于集体所有制下土地与成员的对应关系、不同集体土地制度的差异等,农民发生集体间的流动时,其土地权益可能受到损害。但这并非针对妇女,只是由于集体间的人口流动中,由于婚嫁关系流动的女性居多,所以造成了性别差异是导致农民土地权益受损的假象。这便是本文所界定的伪妇女土地问题,此时过分强调“妇女”一词,容易导致分析过程中过分关注性别差异,反而容易忽视集体所有制的内核,进而容易提出可操作性低的政策建议。

其次,在集体产权改革过程中,性别问题仍然值得政策制定的各方重视,在此基础上集体在制定成员认定与股份管理规则时,需尽可能的细化规则,并向成员明确。已有文献、新闻报道等均显示,在土地集体所有制的实践中,歧视妇女,损害妇女土地权益的事实确实存在,这便是本文所界定的真妇女土地问题。由于传统文化、当地风俗等的原因,真妇女土地问题的解决并非是短时间可以实现的,这不仅需要妇女勇于以法律武器保护自己的权益,还需要社会观念的转变。集体产权改革的不断推进与深入,也为解决真妇女土地问题提供了一个良好的契机。在集体产权改革过程中,成员身份的认定、股份管理的方式等,与妇女土地权益的保护息息相关,制定相关规则时,集体需秉持性别平等的观念,充分考虑妇女成员的权益保护。[15]并且,集体需尽可能的细化规则,并使各成员知晓规则,这可以减少例外情况与矛盾的出现,尽量避免“无法可依”的情况,并且可以有利于农民合理的做出加入或退出集体的决定。

最后,要正视“无地人口”,农民需要合理的处理家庭成员间的财产分配,而政策制定者则需明确法律、政策等正式制度,不宜过度干涉农民家庭内部的财产分配。由于集体所有制的特性,“无地人口”的存在是必然的,但“无地人口”并非真正的无法享受土地权益或其他成员权益,因为不论是过去的土地承包还是目前的集体产权制度改革,土地承包与集体资产获得的对象均是农户家庭。所以“无地人口”的土地权益,需要通过家庭内部的财产分配解决。在已经进行了集体产权改革的集体中,特别是股权静态管理的集体中,集体可以通过引导股权在成员间的流动来解决“无地人口”的权益问题。但是不论是土地在家庭内部的分配,还是股权额转让,均是农户农民家庭的内部决策,法律与政策不宜过度干涉。

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编者注：

• 本文转自：王晓睿,曾雅婷.集体产权制度改革中的农村妇女土地权益的保护——基于5个县（市、区）的调研观察[J].农村经济,2019(09):65-74.

• 参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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