王丹 潘璐 | 农村教育上移：形成、惯性与反思——以廖原县为例【转】
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摘 要：基于廖原县近二十年的教育改革分析发现，在农村教育上移趋势的形成与发展初期，地方政府发挥了主要的推动作用。在“以教育改革带动城区经济繁荣”的政府发展逻辑主导下，城乡教育资源差距巨大的格局形成，农村学生享受在地化教育的需求难以满足，被动进城求学。2012年后，农村家长的教育需求逐渐发生转变，其“上好学”的教育期待以及诸多追逐优质教育资源的行为，在客观上与地方政府推动城镇化的目标达成一致，共同推动着当前阶段的农村教育持续上移。要突破这种结构惯性，需要采取有效措施将农村教育的发展重点从“促公平”转到“提质量”，推动实现质量维度上的城乡教育均衡。
关键词：教育上移; 后撤点并校时代; 教育需求; 城乡教育均衡;
作者简介：王丹（1988—），女，河北石家庄人，博士研究生，主要研究方向为农村社会学。;
收稿日期：2019-08-17；基金：国家社会科学基金一般项目(14BSH132);
以“农村中小学不断减少、教育资源向城镇集中”为主要表现的教育上移趋势是过去二十年中国农村教育的一个重要方面，学术界以农村中小学布局调整政策为主要切入点对此趋势进行了热烈讨论，认为该政策的实施是推动农村教育上移的主要动因[1,2]，并对此过程中出现的负面效应给予了高度关注，尤其是农村学生上学途中出现的安全事故更是引起了全社会的热议[3,4]。有鉴于此，国务院于2012年颁布了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，明确提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。以该文件为标志，中央政府对于农村教育的规划步入“后撤点并校时代”[5,6]。在这一时期，农村学校的布局调整政策发生了根本性转变：一方面，从教育公平的角度提出要“保留和恢复村小的教学点”，强调布局调整既可“撤并”，也可“增设”，减少农村学校数量的单一政策取向得以扭转；另一方面，坚决遵循教育部提出的农村学校的布局调整“科学”“合理”的原则1，地方各级政府的布局调整行为得以严格规范。2018年，国务院印发《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，提出要“优先发展农村义务教育，公共资源配置对两类学校重点保障”“防止过急过快撤并学校导致学生过于集中”2，进一步表明中央政策层面已经不再把减少学校数量、建设中心学校作为提高农村学校质量的途径，而更倾向于对农村小规模学校进行直接的资源支持。
然而，中央层面的政策的转向并未及时遏止农村教育上移的趋势。《中国农村教育发展报告2017》数据显示，2012—2016年，乡村小学数量由15.50万所减少到10.64万所，减少了31.35%；乡村普通初中由1.94万所减少到1.62万所，减少了16.49%。与此同时，城镇学校的数量缓慢增加，义务教育学龄人口持续向城镇集中，义务教育城镇化率从2001年的38.20%增长到2016年的75.01%3。这些数字表明，在国家政策这一“推力”逐渐退出的后撤点并校时代，农村学生进城就学的势头依然强劲。这意味着农村教育上移虽然与农村中小学布局调整政策有着不可分割的密切联系，但这一现象的形成和趋势的持续却有着更为复杂的深层原因。推进农村义务教育和城乡教育保障的均衡发展，必然要对农村教育变迁的内在机制进行剖析。本研究以此为出发点，以河南省廖原县2001—2018年的教育变迁过程为例，通过分析教育政策过程中不同主体的行动逻辑来探究农村教育上移背后的动力机制，以期为农村教育均衡发展提供参考。
一、推力形成：地方经济发展变革与教育资源可及性需求
1. 地方政府的发展逻辑与教育改革举措
县级政府是我国县乡教育事业的主要治理主体，承接来自国家的各项方针政策，并制定本辖区内的教育发展规划。然而，在政策落实过程中，县级政府并非只是被动的指令接受与执行者，而是有其自身行动逻辑的能动主体。在主导地方教育变革时，地方政府的行动逻辑决定了当地改革的基本走向，也直接影响着城乡教育资源的配置。作为中部地区的贫困县，21世纪初，沉重的财政负担使廖原县政府面临巨大压力。以2004年的财政收支为例，当年县财政一般预算收入仅为1.85亿元，而支出却高达6.12亿元5，其中仅教师工资支出就达1.3亿～1.4亿元6。发展经济、增加财政收入、减轻政府财政负担成为地方政府首先要解决的问题。县政府决定通过教育服务市场化和教育上移来缓解财政压力。
(1）教育服务市场化促进地方经济。廖原县的教育服务市场化是从后勤服务社会化开始的。2001年起，县政府开始鼓励学校拍卖内部的食堂、宿舍、锅炉房等各种服务设施，将其转为“市场化”运作。短时期内，廖原县的各类中小学都掀起了“拍卖潮”，乡镇学校亦在此列。
2003年县政府开始探索教育服务市场化的另一条道路，即全力推动民办学校发展。在该年印发的《关于大力发展民办教育的意见》中，县政府制定了“全面开放非义务教育”“搞活义务教育”的发展方针，鼓励社会各类资本投资教育、兴办学校。随后，县政府陆续出台了多项措施为民办教育发展提供政策优惠，部分优惠条件实际上延续了政府的“拍卖”作风，如允许公办学校的教育资源和国有企事业单位的闲置房地产资源以国有资产的形式投入或出租、出售等方式优先提供给民办学校，促使民办学校实现低成本扩张和快速发展。此外，县政府还将民办学校聘用的师资纳入政府编制，由政府财政支付其薪资。这种“民办公助”的形式极大地刺激了社会资本参与办学的热情。短短几年内，多所规模庞大的民办学校先后建立并开始招生。廖原县民办教育以公立学校参办、私营企业集团或民营企业家创办为主等形式，办学规模上远远超过公办学校。据统计，到2018年，城区民办学校的校均学生数达5 000人，是公立学校的1.5倍。社会资本首先进入高中阶段，之后逐步扩展至初中，最后延伸到小学阶段。
廖原县将教育服务推向市场的举措一方面直接减轻了政府的财政支出，另一方面由于民办学校成为了教育资源主要载体，缓解了地方政府在教育基础建设方面的压力，一定程度上促进了地方经济发展。
(2）教育上移带动城区经济。2005年《廖原县鼓励支持民办教育优惠办法》出台，该办法提出投资商可在教育科技城内享受一级土地开发经营权、一次性买断建设权等优惠条件。教育科技城是县政府为扩大城市框架、拓宽城市面积而专门划定的集教育、居住、休闲为一体的综合性建设项目，占地面积为2.6平方公里7。这一项目的启动以提供土地开发和出让收益的方式增加了县政府的财政收入，为城区经济发展奠定了基础，同时也进一步吸引社会资本对教育的投资，推动了教育上移。
第一，通过各项优惠政策加强城区学校资源配置，打造城区学校优势。城区民办学校规模普遍较大，且获得了政府在师资方面的充足补给。按照廖原县支持政策，既有编制内的公办教师可以自由流动至民办学校，且其公办教师身份不变，教龄也可连续计算；对外来投资超过5 000万元以上的学校，政府则按照学校招生规模配备教师，教师工资由县财政拨付，纳入县教育、人事、财政部门统一管理。这一政策直接导致乡镇学校在编教师大量流入城区民办学校。截至2015年末，全县共有1 600余名教师在民办学校任教，其中40%左右曾在各乡镇、村学校任教。
第二，通过学校布局调整政策减少农村地区的教育资源供给，吸引学生进城就读。2006年，廖原县政府正式执行学校布局调整政策，并制定了初步的目标：“把全县中心小学由现在的471所调整到286所，把初中由现在的60所调整到50所。按照高中在县城，初中在集镇的原则，合理整合教育资源”8。以“优化教育资源配置”“促进城乡教育均衡”[7,8]为主要目的的农村中小学布局调整政策被地方政府片面解读为“重城抑农”的教育规划。在县政府的推动下，原有乡镇高中或被搬迁至城区，或被直接关停，原有的乡镇初中被裁撤、合并，加之乡镇学校的师资严重流失，吸收生源能力降低，导致农村学生不得不选择进城就读，出现了大规模的农村教育上移。
农村教育上移在城区经济发展中的拉动作用极为明显：一是带动了就业。数量庞大的农村学生进城读书，必然会带动城区交通、消费等方面的巨大需求。二是刺激了投资者的热情。民办学校实现了投资者的经济效益，也进一步刺激了投资者对城区其它项目的投资热情，为政府创造了更多的税收。如在2004年投资建设明和高中的（新）中怡集团于2006年获得了城区南部的新城开发权，总投资60多亿，为政府创造了超过15亿的税收。
总结地方政府推行的各项教育政策可以发现，廖原县政府为解决沉重的财政负担，探索出了以教育促经济发展的新思路。以“农村学校撤并、搬迁到县城，农村学生到城区学校就读”为主要内容，以“民进公退”“民办公助”“学校布局调整”“土地财政”[9]为主要手段，促使了城区学校、尤其是民办学校在吸引农村生源与师资方面的绝对优势的形成，是拉动农村教育上移的外驱力。在政府强大的外力下，廖原县农村越来越多的学生包括小学生都开始选择进城上学，与此同时廖原县的城镇化也迅猛发展。2002年，廖原县的人口城镇化率为26.8%，城区人口17.7万；2008年，城区的人口规模达到了34万，扩大了一倍；到了2011年，城区人口达到了37.3万，全县的城镇化率提高到35.3%。
2. 农村的教育可及性需求
农村家长是地方教育改革的另一相关重要主体，地方政府推行的教育政策会直接影响农村居民教育需求的满足情况，进而影响其行为。在21世纪初，农村家长已经习惯了孩子在村、乡学校就近读书，其就读成本相对较低，经济负担也相对较小。对他们而言，教育资源的“可及性”更重要，其最大需求是得到便捷、低廉的资源供给，即“有学上”。然而，在廖原县，地方政府的举措改变了城乡之间的教育资源布局，造成农村地区的教育资源的流出，使农村教育资源短缺。因此，为了“有学上”家长们不得不追随上移的教育资源，让孩子进城读书。与此同时，城区的民办学校开始采用多种手段吸引农村生源。不少农村家长反映，乡镇学校中的一些教师被“收买”成为民办学校招生的“中介”，在孩子小学、初中毕业择校之际，推荐其到县城的民办学校就读。这种择校指导并不是依据学生实际学业表现给予的合理建议，而且也未顾及到学生家庭的经济能力，一度引起了很多家长的强烈不满。即使如此，面对供给不足的教育资源，农村家长不得不接受老师的提议，送孩子进城就读。可以说，在教育资源可及性需求的刺激下，农村家长被动与地方政府一起，成为农村教育上移现象的推动者。
总体而言，在2000—2011年廖原县农村教育上移趋势的形成与最初发展阶段，地方政府发挥了主导作用，在以教育改革带动经济发展尤其是城区经济发展的逻辑指导下，城乡教育资源被重新配置，城乡之间教育资源差距巨大的格局渐趋成型。
二、发展惯性：主体合力推动下的农村教育持续上移
1. 农村家长“上好学”的期待与主动送孩子进城就学
相关研究表明，在实现基础教育均衡发展，即“人人有学上”的目标之后，人民群众对于子女上学质量的要求渐渐提高，提出“上个好学堂”的要求[10]。在不同的教育需求模式下，家长对于教育变革的评价与感受是不同的。在廖原县，进入“后撤点并校时期”后，农村家长的教育观念开始发生转变，从“有学上”转为“上好学”，让孩子接受优质教育的需求逐渐成为主流。
(1）打工经济与教育观念转变。廖原农村人外出打工已有三十余年的历史，外出者从事的行业类型多样，务工区域遍布全国各地。对于构成当前农村家长的主要群体——“70后”“80后”的农村人来说，外出务工的产业类型和就业区域主要集中在广东、上海、浙江等地，是典型的“第二产业农民工”，特殊的流动务工经历使他们形成了不同于父辈的教育认知。
首先，在劳动力市场上的竞争经历使这些“第二产业农民工”愈加认识到了“学历”的重要性。对于大部分的第二产从业者而言，较高的受教育水平是晋升管理层的基本条件。
杭某（女，1973年出生）是廖原县陆湾镇平楼村的村民，其丈夫自2008年开始就在浙江的木板加工厂打工。工作时间长了，杭某的丈夫在板材设计、加工等方面习得了娴熟的技能，很受老板的器重，薪资待遇也颇合心意，2018年杭某丈夫每月的平均工资达到5 800元。这种收入水平甚至可以与大部分的高校毕业生相媲美。然而，经济收入的提高并不意味着职业地位得到了提升。在杭某的介绍中，每次厂里有新项目下来需要选拔负责人时，丈夫都会因学历不够被排除在候选人范围外（杭某丈夫只有初中学历），而成功进入管理层的往往是接受过高等教育的年轻毕业生。“那些大学生会用电脑制图，我老公不会，但他一看木板就知道要怎么切削，各种机器他都能熟练使用。”在为老公抱不平的同时，杭某愈加坚定了教育改变阶层地位的认知：“不上大学，一辈子都翻不到上面去”。基于此，杭某和丈夫共同决定要“花大力气”培养孩子读书，在儿子小学毕业后就送他到县城的私立学校就读，杭某到县城陪读，一直陪到儿子高中毕业。
杭某所言“翻到上面去”代表了很多打工者的普遍想法。从“农民”到“打工者”，数年的打工经历虽然为农村人带来经济方面的相对改善，却并没有给他们带来阶层地位的提升。打工者从自身经历中总结出“翻到上面去”的途径就是拿到高学历，这就使农村家长产生了让子女获取高层次教育资源的强烈愿望。
其次，到大城市生活、工作的经历，使农村人对于地区之间、城乡之间的教育差距有了切身的体验，也使他们有了比较具体的优质教育期待，并认为只有接受了更好的教育未来才会有更好的生活。
刘某（女，1971年出生，廖原县三河镇新平村村民）和丈夫自1998年开始就一直在上海等地打工，后来在2002年出生的女儿也是跟着刘某在上海的学校读小学。2014年的时候刘某因为身体原因返乡，女儿也随即转回村里的小学。在刘某的讲述中，村小提供的教育与上海那边“差太远了”：“上海那边的学校老师都很厉害，教的很好，女儿在那里一直读到四年级，成绩始终保持在80～90分；而村小老师就不行，教得不好，女儿转回来之后成绩只有五六十分。”此外，农村学校开设的课程也太过单一，刘某女儿在上海就读的学校不仅开设英语、音乐、绘画等课程，还会组织形式多样的课外活动，为孩子创造各种参观、实践的机会。虽然早已返回乡村，但刘某对上海教育的憧憬并未随着时间的推移而淡化。相反，为了向更好的资源靠拢，刘某在2016年将女儿送入了城区的民办学校就读。
随着人口流动的常态化，农村社会的开放程度越来越高，其他经济发达地区的各类资讯进入农村，影响着农村居民的认知，越来越多的家长主动送孩子去城区甚至到自己打工的城市就读，追求更优质的教育。截至2018年秋季学期，廖原县农村学生在小学阶段进城就读的比例达到40%，而初中阶段进城读书的比例达到65%。这说明现在的农村家长的教育理念在其工作经历中发生了变化，越来越强烈地意识到接受更优质教育的必要性和迫切性。农村家长让子女“上好学”的需求成为后撤点并校时代农村教育上移的内生动力。
(2）主动进城就学与农村资源上移。2012年后，城乡教育资源的巨大差距已成既定格局，“村里老师教得不好”“镇上中学管得不严”成为廖原县农村家长的普遍认知。为了实现获取优质教育资源的目标，农村家长们转向城区的学校，把孩子送到城区学校上学。家长这种行为，直接导致了农村经济资源以支付各种教育开支的形式向城区集中：1）高昂的学费。2016年城区私立初高中的学费高达8000元/年，私立小学的学费平均每年约为3 500元，仅此一项就消耗了大量农村人多年的积蓄。2）陪读费用。在廖原县，农村家长到城镇陪读是一个相当普遍的现象。陪读地点或乡镇或县城，在乡镇陪读的多是祖辈，陪读对象以小学生为主，每年花费2000～5 000元；在县城陪读的一般是孩子的母亲，陪读对象以中学生为主，其费用为每年20 000元左右。3）购房支出。廖原县城区义务教育阶段的学校实行的是划片分区招生，为了争取到公办学校的入学名额，不少农村人会将在县城购房作为一个重要规划，由此，购房支出就成了一项沉重的经济负担。
根据县教育体育局的工作人员介绍，在送孩子进城读书的农村家庭中，约有1/3的家庭会让家庭成员到县城陪读，1/3的家庭倾向于在县城购买房产。这些随着教育上移而进入城区的农民，在客观上促进了县域经济，尤其是房地产业的蓬勃发展。在一定程度上，农村家长追逐优质教育资源的行为具有推动城镇化的“外部效应”[11]。
2. 地方政府发展的“路径依赖”与教育资源格局的进一步巩固
2012年国务院印发了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，提出要“全面提高义务教育质量”“加快缩小城乡差距”。2014年1月，河南省教育厅下发《关于对接河南省实现县域义务教育发展基本均衡推进计划的通知》，调整了辖区内各县市义务教育均衡推进计划，提出各县市在实现义务教育均衡目标时可以参考教育部、国家发改委下发的《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》。自此之后，廖原县开始了义务教育均衡化建设与城镇学校扩建并行的教育改革。
一方面，以“全面改薄”为核心推行义务教育均衡建设工作。包括重点改造校舍和室外运动场地、购置教学仪器；持续招聘农村教师补充乡村教育师资力量，依托乡村教师支持计划对任教于农村学校的教师给予每人每月100元的补贴等措施来着力提高教师待遇。从政策效果来看，廖原县这些教育改革举措虽然在一定程度上改善了农村教育环境，但并未在实质上触动城乡教育资源差距大这一格局，故而未能在吸引农村生源在乡就读方面发挥太大作用。
另一方面，持续投入资金扩建城区学校，提高城区的教育资源供给能力。2018年12月，廖原县政府决议投资10亿元在城区新建6所学校，扩建1所小学，建成后，城区对中小学生源的容纳量将增加20 000个9。除此之外，县政府还整合了中央对口帮扶单位提供的扶贫资金，在县城南部修建了一所九年制寄宿的扶贫“励志学校”。该校于2016年9月开始招生，2018年在校生超过5 700人，其中74%左右的学生来自建档立卡的贫困户家庭。通过这些举措，城区学校对于农村学生的吸收能力持续增强。
从廖原县的总体发展布局来看，城区教育资源的扩容是地方政府推动城镇化的一部分。2014年10月，县政府公布了《廖原县城乡总体规划（2013—2030）》。规划提出，到2030年，廖原县中心城区人口要达到80万人，城市建设用地规模保持在80平方公里左右，实现“双八十”，将廖原建设成为豫皖鄂交界区域性中心城市。
无论是城区教育扩容还是城镇化的“双八十”目标，廖原县当下和今后的发展重点都集中在城区。而过去十多年的发展历程证明，通过教育上移带动农村人进城生活、消费、购房是推动城镇化最显著的举措。对地方政府而言，教育是带动县域经济尤其是城区经济的一种手段[12,13]，故而，在将城镇化视为当前重要发展目标的背景下，廖原县政府依然遵循着前一阶段的行动逻辑，持续巩固并进一步扩大城乡之间教育资源差距巨大的格局[14]。这种“路径依赖”[15]与农村家长对优质教育的需求在客观上达成了一致，形成一种结构惯性，共同推动着当前阶段农村教育的持续上移。
三、反思与建议：农村教育困境与城乡教育均衡的实现
纵观廖原县的教育改革历程可以发现，其教育上移趋势的发展分为“初步形成”与“惯性推进”两个阶段，不同的阶段中，主要参与主体所扮演的角色与发挥的作用存在明显区别。2012年以前，廖原县的农村教育上移以农村初高中的撤并、搬迁进城为主要内容，主要的推动者则是主导教育变革的地方政府，在追求经济理性的逻辑指导下，廖原县的教育资源分布格局发生了彻底转变；同时，市场化资本也开始参与到教育供给结构中，为廖原县的教育发展带来了更多的复杂性。在教育上移形成时期，农村家长只是被动的变革接受者，对于教育上移趋势发挥的作用与影响是比较有限的。2012年后，地方政府依然坚持以教育带动城区经济发展的行动逻辑，在执行扶持乡村教育发展的同时，更大力度地巩固与提高城区教育系统对农村生源的容纳力与吸引力。而农村家长则由于教育需求的转型改变了在教育上移进程中的作用，由“被动接受者”变为“参与者”与“推动者”，他们为了追逐优质教育资源而送孩子进城读书的行为，在客观上迎合了地方政府繁荣城区经济的目标。并且，由农村家长需求转型而带动的进城就学群体逐渐呈现出低龄化的趋势，小学、幼儿园阶段的农村生源进城成为当前阶段农村教育上移的主要特征。这种由双主体合力推动的农村资源向城区集中的态势，是当前农村教育发展面临的主要困境[16]。
在“后撤点并校时期”，教育发展的重点与中心目标是实现城乡教育均衡。这种“均衡”不仅指办学条件方面的基本均衡，还有办学质量方面的“优质均衡”内涵[17,18,19]，尤其在农村家长优质化教育需求已经逐渐显露并成为主流诉求的背景下，农村教育发展迫切需要通过质量提升来获得成长空间。
结合廖原县的发展经验，提升农村教学质量的目标可以从以下三方面入手实现：首先，明确地方政府对教育治理的主体责任及其与市场化教育资源供给主体之间的责任界限，切实规范体制内教师的“乡—城”流动机制，从制度层面杜绝为从乡村流入到民办学校的师资提供正式资源供给。其次，县政府应提高对乡村教师的支持力度，集中力量满足其职业成长与生活需求，尤其对于居住在城区需要每日往返乡村学校的教育工作者，应采取措施提高其通勤的便利性，以提升乡村教师的职业吸引力。最后，通过绩效激励等方式督促乡村学校负责人变革学校管理模式，利用其“在乡”优势，搭建起与农村家长的常态化沟通平台，为有意向留在乡村学校的农村孩子提供尽责的关怀与严格的管理，提高乡村学校的生源吸引力。
总而言之，只有采取有效措施增强农村学校的师资实力、改善其管理机制，将农村教育的工作从“促公平”转向“提质量”，才能切实改变农村教育上移的趋势，促进农村教育实现良性发展。
——END
编者注：
本文转自：王丹,潘璐.农村教育上移：形成、惯性与反思——以廖原县为例[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2019,20(05):38-44.
参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整
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