对国土空间规划构建的思考：前提、基础、保障与支撑

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左为：博士，清华大学建筑学院，研究方向为空间规划、多规合一的理论与方法。

2018年自然资源部组建标志着我国建立国土空间规划体系的改革、实现“多规合一”将由试点阶段进入系统性改革阶段，此时空间规划体系的构建逻辑是目前的首要任务。笔者从国土空规划构建的前提、基础、保障与支撑四个方面提出了国土空规划构建的建议与设想。笔者认为规划构建的最大前提是，国土空间的内涵不是单纯的土地或空间，而是一个以国土空间作为载体，承载了人与自然的全要素、时空演化的整体系统。而规划构建的基础在于树立整体性思维的基础上对原有各类规划原理、思路方法的有机整合。为保障规划的技术内容能够得到有效的实施，需要建立适应新空间规划的“评估-监管-问责-处罚”制度闭环，同时加强自然资源资产产权制度保障。此外笔者建议建立“全事实化”的信息平台为规划提供硬件支撑。

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导言

2018年3月的全国两会召公布新国务院机构改革方案，组建自然资源部行使对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施等一系列职责。这标志着我国建立国土空间规划体系的改革、实现“多规合一”将由试点阶段进入全面系统的推进阶段，多规并行和多规打架的局面有望彻底改变并实现多规合一。为此，现阶段仍然有两个重要问题需要解决：其一，新的空间规划体系应该按照什么样的逻辑关系建立？其二，如何让空间规划得到有力的运作支撑并且服务于简政放权和治理体系现代化？

前者的现实困难是，长期以来经、城、土、环、林、农、海、水等各类规划各自发展出了专业而细致的理论框架、认识视角和技术体系，彼此之间“只见树木不见森林”。但事实是国土空间其实是一个大系统，各个规划要素彼此是内在关联和互动的。因此新的空间规划体系的逻辑建立，旨在分解、重构和融合各规划的思想和原理，进而在同一个国土空间载体上贯通各类规划的规划方法和编制体系。

而后者的现实困难，在于规划的组织和实施还存在较大现实差距，政出多门、条块分割、各管一摊、协同困难的问题。此外“政府一换届，规划就换届”时有发生，地方政府主体和业主部门反复修编规划，进一步加大了多规合一的实施难度。一旦落实在具体的工程建设审批事项中就暴露出最尖锐矛盾：审批规范条件相互抵触，审批流程极度迂回曲折。因此需要通过更加合理有效的规划制度设计加强新的空间规划的严肃性和有效性。

为此笔者结合我国空间类规划的现实问题，从系统整体性的角度出发，从国土空间的新内涵、空间规划思路方法整合、规划实施制度改革以及规划技术支撑体系建设这四个方面，提出了国土空间规划改革的一些设想，为新时代的国土空间规划改革提供点滴建议。

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前提：国土空间内涵重塑

2.1 全要素的国土空间

国土空间就是国家主权或主权权利管辖下的地域空间，作为国民生存的场所和环境，一般包括陆地、陆上水域、领海、领空等。而自然资源部的组建，标志国土空间规划将是在新时代的自然资源管理导向下，合理利用并珍惜国土空间内的每一寸土地空间。

在此笔者理解，这将是国土空间作为新的“载体平台”统领各空间类规划的一个阶段。国土空间将是全要素的国土空间。何为全要素？就是人地关系组成“生命共同体”：一方面是地球表层大气圈、水圈、生物圈、岩石圈组成的自然资源和环境巨系统，另一方面是人类圈的活动反映出来的利用自然改造自然并得到自然反馈作用（图1）。国土空间规划必须将其作为一个整体来进行统筹配置和管控。因而规划思维不可只考虑地表空间，不可仅围绕某个要素，或者考虑问题仅限于某个圈域内。

2.2 时空演化的国土空间

国土空间的全要素作为一个整体来进行统筹，其现实基础是国土空间承载的自然资源与环境本身就不是孤立的，而是由一系列要素在不同单元、范围和层面上构成的一个复杂的多维网络体，并按照一定规律不断变化——归纳为各种“物理性”的和“社会性”的时空演化规律：

“物理性”规律是广义性的，①包涵客观的自然物理、化学、生态过程产生的有关气候、水文、地质、土地覆被与形态的状态变化或其动态平衡的演化规律，例如气候变化、重力等作用下的水文和地质过程形成的地表地下水圈（系统）；②包涵人工的工程技术的运用对自然实体的客观状态造成改变进而在局部地域形成的半自然系统，如城市营建、跨区调水、拦蓄调控等人类的活动参与下，又构成了二元水文循环的新系统。

“社会性”的规律指的是人类社会系统，包括其组织管理，社会关系及结构，尤其也包括其创造的价值和财富及其分配，主要体现为经济发展、文化特质及价值观念体系，其近似于人居环境科学中五大系统的人类系统和社会系统。

演化必然是不断的变化过程：诸如动态均衡，集中与扩散，混沌与有序的转化，规模等级结构等规律。我们在认识不同国土空间系统中的不同子系统或要素的时候，都会找到许多重要的演化规律。例如齐夫定律所呈现的幂函数规律普遍揭示了信息、河流、地下资源、物种、城镇等非连续对象的规模和等级关系；逻辑斯蒂函数曲线所反映出来的生物群体演化过程和城镇化的同构性；抑或宏观规律上自然生态系统与人类社会系统在受到震荡后体现出来的一定恢复弹性等等。因此可以说，国土空间载体下体现出的全要素时空演化规律，在自然系统与人类系统呈现的许多共通性，这启示我们国土空间规划思路和方法的导向必须是从整体出发，整合原有思路方法，纵横联通，将人与自然视为生命共同体的新模式。

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基础：规划思路与方法整合

3.1各类规划的原理、思路和方法整合

各类空间规划中，土地利用规划基于以耕地保护与建设指标计划管控为抓手统筹全域土地利用结构；城市规划的工作思路的优势在于建设空间的总体布局及其统筹协调，集中解决城市发展建设问题；交通规划从交通网络拓扑关系、交通流分配、成本效益权衡等思路模式考虑交通设施的战略布局与建设；发展规划的体系重在对国家和地区的整体发展目标、行动纲领和项目作出安排；环境规划以环境改善状态为指针，对环境污染的“源”与“流”进行防控部署……。可以看出各规划均有各自研究的入手点，并解决一个特定领域的问题。但是与宋毅、何国祥在《大科学观》中表达的思想类似，无论各空间类的规划或者相关性的规划所聚焦的对象是城市还是乡村，是土地还是环境，是水系统还是交通体系，这些对象本身始终存在于一个统一的空间整体，只是为了便于深入的研究细化才彼此分开，各自形成理论和方法的体系。而随着各规划理论与技术的不断进步，随着规划实践不断涌现新的复杂问题，也随着人地关系过程、城镇化现代化的不断演进和复合，使得我们逐步认识到各个小体系、分问题之间是必然存在联系也需要取得联系的，最终达到协同和整合。

整合的原则可以从两方面开始考虑：第一方面是“合并同类项”，在方法体系上对共通性的、类似性的方法进行归并、整合；第二方面是实现分析的“要素联合”，将原本割裂的国土空间要素作为一个整体进行分析，比如将土地利用规划中的水域、水资源规划中的水、环境规划中的水的环境要素、城乡规划中的水系空间等连通起来形成体系进行分析规划。根据这两个原则，规划的方法体系建议从以下5个方面形成整合思路：

① 整合规划的调查分析以及资料数据的基础，统一空间坐标系，集成各口径的数据，国家及各地方可基于自然资源部的测绘和地理信息中心建立数据中心形成技术平台。

② 整合形成有机融合的规划价值体系。当前各平行的规划的价值体系相对各成一套，各有各的内容和标准，各有各的价值优先性。土地利用总体规划秉持“一要吃饭，二要建设，三要保护保护环境”的价值原则；城乡规划秉持平衡效率与公平、实现高效便利、功能完善、城乡统筹、生态绿色、环境优美等较为常见的价值原则等。价值的选择不同从一开始就决定了规划矛盾的出现。因此在统一规划体系，整合规划思路之前，必须先整合价值序列。笔者建议从我国特定的国情、国土资源本底和人口资源环境问题出发，以国民的生命线与安全线为基本价值优先考虑，保障基本的生活空间和基础设施，接下来依次考虑生态、绿色可持续发展（图2）。

③ 整合规划分析的内容和层次。国土空间规划思路方法整合的主体内容建议包含：现实情况基础分析，社会经济发展需求综合分析，反馈与评估体系整合，阈值体系整合，空间布局和重要项目部署，综合与专项的费效比分析，总共7个方面（表3）。空间规划编制思路以此为蓝本，做到“统一规划，互相融合”。其中阈值体系整合是关键的整合内容之一，依据合理的发展价值观和对资源环境本底的分析，将各类空间性规划中涉及到的管控阈值有机融合并集成到空间规划中，为国土资源利用和人居环境发展提供完整的政策底线和上限。阈值体系设定不在于多寡，而是找到关键的几个阈值。表4提供了一个整合后的阈值体系的建议框架。

④ 整合、归并各类规划技术标准、规程，以及统一部分技术标准和规程。比如整合土地、农业、林业、草原的土地基础调查，有利于形成空间规划的土地地类信息现状一张图。当前十分迫切的是统一土地用途分类，以及相应的认定规程和管控条件，直接消除多规合一的用地冲突问题。

3.2要素的系统关联和规划的系统思维   

正是因为全要素时空演化的国土空间系统，我们尤其要注重这个巨系统中的人类与自然、整体与局部、输入与输出的动态关系。可以从以下几个方面为抓手转变规划思维方式，抓住国土空间规划的“牛鼻子”：

① 以人地关系作为分析的基础。本着人与自然生命共同体的理念，国土空间规划的思维着眼点应该将人地关系作为整体进行分析。人地关系中人是核心，人口的总体特征以及人的个体特性均是剖析人地关系的基础和纽带：①通过人对资源需求规律测算资源开发规模与结构，②通过人口测算城乡发展的用地规模与结构，以及各类基础设施和公共服务的发展建设规模与结构，③通过人的生产生活消耗测算环境的影响，④通过人的地域流动把脉城镇或城市功能的网络结构，⑤通过人的行为模式画像可设定人们的地域生活圈的范围与结构……。因此人的规律决定人地关系规律，这始终是空间规划技术方法基础中的基础。

② 将要素的联系性作为分析的重点。正如前文所述，国土空间系统中的五大圈层内部和彼此，以及地上地下空间是不断在互相作用着、动态变化着和流动着的。将这种系统的联系性作为规划分析的重点是新规划思维的重点。一方面应当试图描述规划范围内外的人流、物质流、信息流等的特征或格局，例如人的迁流、通信流、资金流、物资的物流、能源的网络的组合可描述人类经济系统的某些特征、格局和趋势。另一方面关注物种流动与分布，化学物质的流动与分布，流域水文系统过程的组合，有助于描述自然生态和环境的特征、格局和趋势。

③ 必要情况下突破固有的行政单元限制。规划所对应的空间发展权的安排长期存在行政疆界的壁垒，不同行政单元和层级的空间政策仍会参差不齐，不利于区域资源协调配置。然而规划始终有作为整体的对象和局部的对象，有整体的问题与局部的问题，也有整体的效益和局部的效益等。整体始终是大于局部的，在必要的情况下为了整体性的效益，要打破行政区的壁垒，建立更大区域范围或尺度的空间政策协调框架，形成整体合力来配置空间资源。例如可以借鉴法国空间政策的特色经验，不同区域间通过缔结协议的方式，保障跨边界的空间政策的实施；或者借鉴日本广域计划体系，对于多个都市共享的区域重要设施的配置，统一由上一级的县政府负责协调；或者借鉴美国的部分经验，以一些重要流域（诸如田纳西河流域）为最大的空间政策单元协调区内各项开发和建设活动。鉴于此，不妨重新思考我国空间规划改革，其属性也许不仅是字面上的“一个市县一本规划”，也可能是“几个市县一本规划”作为基础下的“一个市县一本规划”，或者直接是“一个完整的区域一本规划”——如此或许才能真正形成科学的“一本规划、一张蓝图”（图3）

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保障：规划实施制度创新

4.1 规划实施“评估-监管-问责-处罚”制度闭环

新的国土空间规划体系必须予以好的实施和监管才能真正有效运行，建议探索空间规划编制后的实施评估、实施监管和相应的问责制度，并且将三者与规划编制和审批工作建立起有效的制度“闭环”。

首先，构建整合立体的规划实施评估体系。目前的各类空间规划的评估整体存在问题，一是评估对规划检讨的作用效果不强，二是各个规划彼此重复交叉评估，评估结论互相打架，进一步造成多规冲突。因此，实施评估的改革方向是构建起整体性实施评估工作，各个实施部门保留内部规划实施评估的前提下，必须先经过一轮跨部门的整体性空间规划实施评估。评估分为五年评估与年度快检两个时间跨度。五年评估旨在对规划实施的一致性和有效性两个主要维度进行评估，规划编制中的损益比分析是五年实施评估的一个重要依据。年度快检类似于空间规划的动态监测，可以充分基于整合后的国土空间规划阈值体系进行国土空间及自然资源的监测和预警，这在规划信息化和大数据、全样本数据的技术支撑下能够得以良好实现。在此制度闭环中评估体系将作为规划监管体系的重要实施依据。

其次，构建全面有效的规划的实施监管体系。有效的监管体系的构建的第一个方面是将监管职责从规划责任主体中相对独立出来，防止出现规划体系内自我实施、自我监管的结构性问题，全面提高监管的力度和效果。例如监管主体可以直接对上一级政府负责而不对同级政府负责，同时监管主体内部实行垂直管理方式并设机构驻派到下级地区（图5）。第二个方面是健全监管的能力和范围，对涉及到财经方面的工作要进行审计监督，对涉及到规划技术和业务方面的内容要进行技术性督查，对设计行政程序和行政行为方面的问题要有一定行政监察能力。在此制度闭环中监管体系将成为问责和处罚机制的有力基础。

第三，构建严明的规划行政问责与处罚机制。树立擅自修改规划和违反规划建设就是犯罪的思想意识。也建议结合其他领域的改革，对我国的行政法进行一定程度的修订。对国土空间规划的相关重要法律问题甚至可以考虑单独立法立规。对于规划相关的行政管理失职造成的包括重要自然资源资产损失在内的重大问题，应当设定相应的罪名和罚则，情节严重的与刑法挂钩。

4.2 自然资源资产核算与监管的制度保障

国土空间规划体系的建设需要建立自然资源资产的制度建设作为保障。长期以来许多规划将自然资源的经济价值看的比较重要，即初次社会产品（农产品、点、热、工业原料等）的生产资料性质的价值，或者作为发展的增值资本（城镇建设用地）。然而面对我国日益重要的人地关系矛盾问题，当在空间规划中充分认识到“绿水青山就是金山银山”的重要意义。一言以蔽之，自然资源远不仅仅是单纯的经济资源，它还提供良好的、健康的生存环境，还包括愉悦的自然体验等的无形价值（表5）。自然资源的取得并不是无代价的，如果我们不顾及后果的取用，环境污染、自然灾害等问题给人类带来巨大的安全危机。因此自然资源的综合价值将会越来越重要，将其作为资产加以维护和保全将是空间规划体系运作的保障：

首先，应当建立全要素的自然资源资产的核算体系，摸清家底。根据资源类型和特性，测算其规模和不同方面的价值，然后核算出资产的价格。例如林地资源可以分为其经济价值和生态价值两个方面进行核算：①经济的资产价值不妨根据林地经济产品的蓄积量（林木材或林果）及市场的产品售价核算，②生态价值主要反映在水源涵养、固土固碳、调节气候、净化大气、维持生物多样性等几个方面，可通过影子工程法结合其他方式测算出林地生态系统的虚拟生态资产价值。综上就建立了区域内林地资源的资产结构的核算表。通过这种方式建立区域林、水、草、农、矿、海等等一系列类型资源的资产核算的台账，通过动态更新记录每一次规划建设后的空间格局变动造成的自然资源结构变动。此后的规划“一张蓝图”上每一笔建设对自然空间的改变，已经不再是简单的格局、形态、边界的改变，而直接联系到每一处自然资源资产的变动。而这也同时意味着以下的重大转变：①全域国土空间将资产化并且明晰资产价值及其对应的产权格局，②空间规划的“一张蓝图”与国土空间资源资产“一张图”相统一，③开发建设的价值与自然资源的价值将在空间规划中相统一。

其次，在制度层面明确每一笔自然资源资产权隶属关系、责任构成和监管机制，方能有效保障资源本身以及其所承载的国土空间的有效配置。主要的设想和建议如下（图4）：

①在我国的宪法框架下，国土空间的自然资源实行公有制，也就是国家所有制，加上我国单一制国家的宪政结构，因此各级政府一方面受委托代行自然资源资产的所有权及其主要的管理权，有权依法将部分资源的使用权转让，另一方面各级政府对其所辖行政区内的自然资源的保护具有主要责任，各级政府的长官是其第一责任人，并且对上一级政府负责。

②设立相对独立的自然资源资产监管主体，对下一级政府的自然资源资产台账进行审计，对资源变更状况进行督查，监管主体对同级政府报告审计和督查状况。各级政府的自然资源资产的经营和保护状况受同时接受全民监督。

③所谓权责统一、权责一体，各级政府对行使自然资源所有权的代行权的同时要通过制度设定其至少相等的责任，因此应尽快设计和实施对地方主责领导自然资源资产的离任审计和终身负责制。独立的自然资源资产监管主体负责自然资源资产离任审计和终身负责制的审计和考核工作。

④对于十分重要和敏感的战略性资源，涉及到国土资源安全的资源，应当实行分级审批制和地方长官目标责任制。

⑤上述思路结合现有自然资源类和规划类的法律法规进行一定程度的立废改释工作。

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支撑：新平台与新工具

5.1 “全事实化”规管信息平台

建立全事实化的“规划-实施-监管”电子平台，能够充分支撑全要素、全流程、全闭合的国土空间规划体系，并提升政府空间治理效能。“全事实化”信息平台除了包含目前许多地方政府普遍运营的“多规合一”信息平台的功能外，其最大的特点是：

①地块全生命周期状态信息可追溯，即每个地块从原始状态到纳入规划，从用地出让到建设工程审批，从施工验收到物业的运营都能够记录在案。

②围绕空间对象（点、线、面）赋予全方位的关联信息，理论上是对空间范围内的一切事物，从存在开始经历的全部时空上发生的一切，都形成可记录的信息要素。首先包括空间所承载的实体客观物质性（physical）信息，其次是对应的全社会经济属性信息，最后是管理信息。这是全事实化特性最重要的体现之一。

③记录信息的要素的尽可能“全息化”和“立体化”，也即信息要素的呈现尽可能全面立体，不仅是点线面要素组合成的各类图件，也不仅是坐标、标量等组成的数字类数据或者各类规划的文本等，还可以包括照片、视频等多媒体信息，以及涉及各类行政事项的法律文书。多媒体信息录入，增加了规划管理者对国土空间资源配置认知和相关决策的层次性。例如就像街景地图一样，可对具有特殊景观、特殊生态条件、特殊的现状自然区的图元信息中增加现场图片或视频，给污染地区增加图片显示其状况，或是给地块的建设施工照片说明进度状况或合规性状况等等。这些图片、视频等多媒体信息，能够方便在空间规划的决策或协调会议中起到直观认知、辅助说明的作用。

此外还建议对空间上所有事件发生变更的信息进行全纪录，在信息平台中进行归档。在变更信息记录归档中，尤其建议将变更“流水信息”也一同录入数据平台中。平台信息调用、写入（修改）、备案等操作需要的授权号和授权文件，以及涉及到的授权人、经办人和操作人等的信息和流水号。只要设计空间类规划管理的各个部门能够保证将信息及时更新到平台中，就能够最大程度发现问题，避免“多规”潜在冲突，因为事件信息和流水信息录入实现了信息无痕化和全流程可追溯（图6）。

虽然在平台建设初期一次性就达到非常全方位的信息容量存在困难，但是经过不断的添补，在运维过程中不断改善，可以逐步逼近“全方位全事实”的目标。

5.2 构建新型规划管理工具

最后，对上述体系整合后的规划技术路线、内容结构、评估体系以及“全事实化”的信息平台进行集成，可以构建出新型规划编制以及管理工具、规划政策工具、规划评估工具。其中比较重要的规划政策的工具包括：①数据台账管理工具，②规划一张蓝图与管控边界管理工具，③基于阈值体系的国土空间政策工具，④重要名录管理工具，⑤自然资源资产核算台账与图则。数据台账管理工具包括人口资源、社会经济以及自然资源资产核算三个方面，是支持规划评估、监管等的重要依据。规划一张蓝图与管控边界管理工具是行使空间规划用途管制制度的重要抓手。重要名录管理工具登录了需要重点发展（例如重点产业集聚区）、管控（如限制开发区等）或保护（例如自然保护区或文化遗产等）的区域或资源的基本属性信息，是规划管理和空间政策施行的主要抓手。此外，还可以基于这个平台接入新的规管审批工具，服务于基层政府审批效能的提升。

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结语

新的国土空间规划的建立和完善是一个巨大的系统性工程，这对我国这样的幅员辽阔、人口众多、人地关系复杂的国土空间系统来说尤其如此，而其中最为“难啃的骨头”是原来各类规划主体多元，部门利益导向带来的体制机制问题。如今自然资源部的组建有望彻底打破这一巨大障碍，国土空间规划的逻辑和思路将迎来一个新的转变：

首先，国土空间的内涵转变为一个“人与自然的全要素、时空演化的整体系统”的新范畴，这是国土空间规划展开的基本前提和逻辑起点，空间规划的原理、思维和方法应该站在人与自然系统整体观的角度进行发展。因此，在空间规划方法基础上建议一方面整合现有的各类规划方法中的可取之处，同时建立一个系统关联的思维路径。然后除了规划方法的转变外，在规划的评估、监管、问责制度方面，同样需要一次整合、创新甚至重构，需要经过后续一系列的涉及自然资源、生态环保、空间规划类法律法规的立改废释工作奠定空间规划体系的制度基础。此外，基于“生命共同体”和“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，国土空间规划的制度价值观决定了空间规划对资源的配置转变为对全域的自然资源资产的配置。最后，规划信息化和大数据的技术进步，将更加方便国土空间规划的全要素化管理，为新的规划工作注入了新的动力和支撑。

（致谢：真诚感谢清华大学建筑学院邓卫教授对本文的宝贵指导意见！）

来源：中国国土空间规划（版权归原作者及刊载媒体所有。）

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编辑 / 杨志如  审核 / 游志龙 杨志如

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129）