网信视点丨新时代的数字治理

关注未名赛博空间

分享北大探索经验

聚焦时代发展前沿

编者按

数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。数字技术在提高社会生产力、优化资源配置的同时，也带来一些新问题、新挑战，迫切需要对数字化发展进行治理。古往今来，很多技术都是“双刃剑”，我们应当加强数字治理，充分发挥数字技术有利于我国现代化强国目标实现的一面。

北京大学一直高度重视利用数字技术推进校务信息数据治理，近年来，学校成立了校务信息数据管理工作小组及数据办（设在网信办），出台了《北京大学校务信息数据管理办法》，建设了校务数据共享平台，全方位加强校务数据治理，推进数据共享。

数据办（网信办）依托学校的学科优势和智力优势，坚持技术与管理融合，推进校务数据治理进程。本期分享的《新时代的数字治理》（发表于3月25日《北京大学校报》），是学校习近平新时代中国特色社会主义思想研究院陈佳老师的研究成果，供网信工作者及其他网友学习参考。

数字治理是国家治理中的重要一环。互联网、大数据、人工智能等数字技术的迅猛发展和广泛应用深刻改变了人们工作和生活的各个方面，给国家治理的各个领域带来了巨大的挑战，也为完善和发展国家治理体系和治理能力提供了新的机遇。

01

数字中国与数字治理

当今世界已经进入数字时代。党的十九大报告提出“加快建设数字中国”。数字电视、智能手机、网络购物、移动支付等数字应用提高了人民的生产生活质量，促进了政务服务的优化，促进国家经济社会发展，治理能力的数字化日益受到了国家高度重视。

2018年4月，习近平总书记在致首届数字中国建设峰会的贺信中指出：“信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。”2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则；推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。“十四五”规划中进一步明确提出：要“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群；加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。2021年10月，中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行了第三十四次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调：“要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。”

数字治理有数字政府、数字经济、数字社会等几大领域。

（一）数字政府治理

我国电子政务已取得了长足发展，发生了巨大变化。网络用户的骤增，促使电子政务信息和服务的提供从“单一无序”向“全面系统”转变。公民意识的提高促使电子政务从“提供信息和服务”向“增强公民监督和参与”转变。新公共管理和公共服务思想的崛起，促使电子政务从“以政府为中心”向“以公民为中心”转变。这些变化使得电子政务向数字治理转型，并对政府治理提出了更高的要求。

信息和通信技术为传统的公民参与注入了新的活力。越来越多的公民通过电子邮件、网络即时聊天系统、公共事务论坛、在线民意调查等多种数字途径表达自己的意见，发挥着自己在政府决策中的作用。基于信息和通信技术的参与逐渐变为公民参与公共事务的主方式。政府也通过信息和通信技术来促进公民参与，从电子政务转型为数字治理。在这一转型阶段，政府做的不仅仅是简单地提供信息和服务，而是强调以公民为中心的双向互动，即“向公民提供一种能力和权利，让他们自主选择与政府互动的方式”。公民获取更广泛的政府服务，拥有更高的公民参与度，可以进一步整合政府运作，降低成本，并提高政府服务的质量和效率。

在这样的时代背景下，党的十九大报告提出实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，构建“网络强国、数字中国、智慧社会”三大战略。党的十九届四中全会作出推进“数字政府治理”的决策部署。数字政府建设将成为推动我国高质量发展、提升国家治理效能的重要抓手，是加快建设现代化经济体系、推动经济体系优化升级的重要基础，是坚定不移建设数字中国、加快数字化发展的重要任务，是加快转变政府职能、建设现代政府治理体系的重要内容。

数字政府治理是用数字化思维、理念、战略、资源、工具和规则等治理信息，以数据融通和提供智慧服务为主，着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等新问题，确保信息、数据在政府与社会、市场与公民之间畅通，提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。建设数字政府和构建数字政府治理体系是大数据时代社会对服务型政府建设和治理能力现代化的更新更高要求，同时也是政府在社会演进到数字形态的自我适应与改变，其目标旨在增进政府与公众之间的联系、互信、互动以及对社会的协同治理能力，更好实现“以人民为中心”的社会治理和公共服务价值。

现代数字技术对政府的运作机理产生了一系列影响。现代数字技术作为政府的工具，使政府能通过无线网络、信息系统、移动终端等电子政务平台逐步实现政务服务事项就近能办、同城通办、异地可办，在方便公民的生活工作的同时，也提升政府的治理能力。现代数字技术具有快速、包容的优势，使政府部门在沟通、治理、决策等各领域增强治理效能。

在未来，数字政府建设应覆盖政府权力运行的全过程与全流程。应当正确处理好政府数字治理权力与公民数字权利之间的关系，达成治理效率与公民隐私权保护、政府权力扩张与权力制约之间的平衡。围绕共建、共享、共用、共治的建设目标，全面推进数字政府建设。

（二）数字社会治理

随着信息技术革命的兴起，人类迈进了数字时代，社会治理的场景、过程和治理方式正在发生深刻的变化。在社会治理的各个领域，大数据方法作为一种工具，在革新治理模式方面体现出了重大价值。在公共政策、政治传播、社会运动等领域的研究表明大数据有极高的管理价值；在医疗卫生领域，利用公共卫生历史数据，甚至移动通信设备数据，来分析流感趋势并预测流感的暴发；在民情舆情管理上，通过分析网络社交平台中话题结构的大数据，来理解集体行动的信息；利用文本分析来预测大规模冲突事件等。

数字民主和网络政治等现象不断涌现，在线政府和开放政府等新兴治理制度也被创造出来。技术进步为社会治理提供了一系列新的治理方式。这要求技术进步既要高度关注公民诉求、情感、态度等民情民意，还要能多方协作，打破传统治理领域界限。

乡村治理是国家治理和社会治理的基石。面对乡村生产生活方式的加速变迁与人口的快速流动，以农业生产统筹为核心内容的简约层级式传统乡村治理，面临着基层组织涣散、村民参与不足、服务效能不高、整理决策科学性有待提升等问题。数字化技术的广泛应用促进了数字乡村社会的形成，进而打破了乡村治理格局中国家与乡村社会之间的隔阂，也在技术层面消除了层级管理中可能出现的信息失真与道德风险，并为治理资源欠缺的乡村提供了具有针对性的资源支持。数字化技术为乡村治理创新与转型带来了新的历史机遇。

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出“到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高”的目标任务。同年，农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室印发了《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，提出“建设乡村数字治理体系”的要求，乡村治理数字化的实现形式应聚焦于公共服务治理、公共管理、公共安全治理三个方面，对应乡村公共服务治理数字化、乡村公共管理与公共事务治理数字化、乡村公共安全治理数字化。

在“数字中国”与“数字乡村”建设的推动下，农村地区的数字化基础条件不断完善，“互联网+社区”与“互联网+政务服务”不断向农村地区延伸。

（三）数字经济治理

党的十九大提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。随着我国发展进入新时代，究竟如何加快经济增长动能，实现经济高质量发展，已成为社会各界关心的重要议题。党的十九届五中全会提出了坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。

以互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术为代表的新兴数字技术与经济活动相结合，产生出了数字经济等一系列新兴经济形态。

近年来，我国数字经济在政策指引下快速发展，在拉动投资、激发消费、创造就业、增强实体经济创新力与竞争力等方面发挥了重要作用。2020年，虽然遭遇新冠肺炎疫情，但我国数字经济依然保持旺盛的活力，规模达到39.2万亿元，比2019年增加3.3万亿元，占GDP比重为38.6%，同比提升2.4个百分点，全年数字经济的增速是9.7%，是同期GDP名义增速的三倍多。在新冠肺炎疫情冲击和全球经济下行的背景下，中国数字经济的发展为我国经济社会的健康发展提供了强有力的支撑。

数字经济对经济高质量发展的作用体现在多个维度。在微观上，数字经济可以提高全要素生产率，也可以提高区域创新效率，优化经济地理格局。数字经济可以通过提升创业活跃度来赋能高质量发展。数字金融的发展对落后地区家庭的收入提升作用比较大，尤其是对农村低收入群体而言，也有利于农村创业机会的均等化，有利于中国的包容性发展和实现共同富裕。在宏观层面上，通过新的投入要素、新的资源配置效率和新的全要素生产率来促进经济发展。当前数字经济与传统经济的高度融合成为数字经济发展的新特征，主要表现为三个方面。

一是越来越多的企业开始运用数字技术从事相关经济活动，直接降低了生产经营成本。

二是数字经济作为一种经济形态对传统经济产生影响，尤其是对消费部门。网络零售成为消费新引擎，2021年上半年交易规模达6.11万亿元，同比增长23.2%；移动支付蓬勃发展，撬动餐饮、外卖、旅游等多个线下服务场景。

三是随着融合程度不断加深，传统经济服务模式、技术形态不断创新突破。一大批大数据、云计算、人工智能企业创新发展，产业生产体系更加完备。数字经济发展为我国参与全球数字经济治理奠定了基础。2020年，美国数字经济总量为13.6万亿美元，居世界第一，中国的规模为5.4万亿美元，位居世界第二。但从增长率来看，中国数字经济同比增长9.6%，排名世界第一。我国的数字基础设施建设走在全球前列，是第一批实现5G商用的国家之一，已开通5G基站96.1万个，占全球70%以上，覆盖全球所有地级以上城市和部分重点城镇，截至2021年6月，5G终端连接数超过3.65亿，占全球80%。

数字金融治理是数字经济治理的核心领域之一。作为数字经济的关键生产要素，数据的经济价值不断受到重视和关注。2019年，党的十九届四中全会首次将数据要素写入中央文件；2020年，中共中央、国务院相继发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，进一步明确了加快培育数据要素市场的具体要求。随着大数据结合云计算、人工智能、区块链等技术在金融业的应用水平日益提升，金融业服务理念和经营模式不断发生变化，金融业态和产品创新步伐显著加快。未来应加强数据基础设施建设，强化监管主体责任。利用区块链技术及数字货币建立嵌入式结算监管体系、建立完善的数据分析机制、将基于区块链“地址”和现实中的具体交易相联系，突破其匿名限制，打造嵌入式结算治理工具，应当是现代金融治理体系构建有效治理工具的主要目标。金融科技第二代主要是金融与人工智能等数字技术的结合。人工智能将作为金融市场治理的有效工具发挥越来越重要的作用。

02

数据安全与数字治理着力点

在数字治理领域，存在数据孤岛、个人信息保护、伦理与情感等突出问题需要着力解决。尤其是数据安全与数据战方面，是数字治理面临的一大重点问题。

随着新一轮科技革命和产业变革的到来，世界各主要数字大国都参与到数字战略竞争中，展开了以数据为目标的全面竞争。数据作为一种关键的国家战略资源，其重要性开始凸显，逐渐从单纯的“生产要素”层面延伸到微观的“个人安全”和宏观的“国家安全”层面。

有不少国家已开始推行保护主义的数据战略，实施各类数据本地化的政策。全球的数字治理呈现从“总体治理”向“分而治之”变化的趋势。数据在当前已经成为国际权力的重要来源，捍卫国家利益是驱动一个国家诉诸“数据战”的基本逻辑与核心考量。当前，在世界范围内数字治理仍存在着亟待解决的重大难题，治理体系亟待完善。

在有效治理缺失的情况下，“数据战”给国际政治经济环境带来了多方面的影响。

首先，数据对于国家经济增长和市场繁荣至关重要，在大国“数据战”的背景下，以往就存在于跨国企业之间的零和竞争思维进一步扩大，主要互联网国家纷纷出台政策企图开展数据保护，以获得对数据的排他性独占行为。这种全球性的数据保护主义使得“数字技术壁垒”不断强化，跨境数字贸易成本居高不下，国家间数字领域的合作意愿进一步降低，全球数字经贸体系将受到巨大的冲击。

其次，互联网最初因军用需求而建立，军事与安全始终是其发展演进过程中的一个重要维度。进入21 世纪后，网络技术在经历迅猛发展后具备了成为武器的能力，为全球带来更多风险及不确定性。各国在感知自身脆弱性的同时，意识到网络空间作为大国竞争领域的重要意义，并因此致力于将网络相关的资源及技术持续投入军事和安全领域，以实现战略目标。全球范围内，围绕数据篡改、破坏和干扰的网络攻击频率居高不下，给国际经济社会发展带来了严重的打击。

国际“数据战”带来了一系列全球性问题，给全球数字领域发展带来了更多的不确定性。正是因为传统治理机制难以回应新型问题，新规则和新秩序构建仍不完善，只有各国携手共同参与全球数字治理才能推出更为有效的治理机制来解决全球治理困境。

数字治理作为现代信息技术与治理理论融合的新型治理模式，已经成为全方位数字化转型的重要驱动力量。我国数字治理正在打破政府内部数据孤岛、重塑业务流程、革新组织架构，打造出权责明确而又精简、高效、统一的数字政府。进入21 世纪以来，我国数字治理已初见成效，治理水平得到了极大的提升。未来，我们必须抓住全方位数字转型的历史机遇，有效地运用数字技术，从实际国情出发，针对数字化发展问题采取有效措施，消除隐患，强化数字治理，提升国家治理效能，推进国家治理现代化进程。

基于数字治理的以上这些发展趋势，我国数字治理政策有如下几个方面的着力点。

强化各级政府对数字治理的认知，提升各地区政务服务数字化水平，解决数字鸿沟难题，提升数字领导力。数字领导力是数字时代国家治理体系变革赋予政府机构的新使命，是统筹协调数字化转型过程中的“指挥中心”。必须明确数字政府治理的定位，积极采取数字化方式逐步取代以往传统的业务流程；加强与民众的互动对接，鼓励民众建言献策，盘活社会资源，消除政策盲点，打造共建共享的数字治理格局。

通过政府主导、企业协同的方式，打造多元共治协同治理格局。营造公平竞争的市场环境，运用数字技术激发全社会创新创造活力。习近平总书记强调：“要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力。”应充分考虑多方需求，实现整体利益最大化，推动共建共治共享的社会治理体系建设。

人民群众始终是数字治理进程的根本着力点。必须充分调动人民群众的主体意识和参与感，为数字治理奠定坚实的群众基础。可以充分利用大数据和新媒体技术加大对数字治理的宣传力度，提升群众线上办事的认知度，进而提升民众的参与度、满意度与获得感。同时，也必须从群众需求的角度出发，数字治理也要切实做到全心全意为人民服务。

强化信息安全监管，完善数据安全法律法规。提升数据安全治理能力，充分利用人工智能技术，为数字治理构建智慧防线。充分挖掘人工智能技术的潜能，查漏补缺，建立国家数据智慧防线，自动识别数据泄露渠道并进行封锁，建立失信名单，给人们的生活带来更多安全感。

积极应对全球数字治理新挑战。随着数字全球化向纵深发展，如何更好兼具效率与公平，协调不同治理主体间的分歧，更好地推进全球数字合作，既是未来全球数字治理的重要方向，也对我国参与制定数字领域国际规则和标准提出了新的挑战。新科技革命拓展了人类思想及行动的新疆域，数字技术、数字经济、数字全球化等领域产生大量规则空白，与全球治理面临的新挑战、新问题相互叠加，制度供给短缺现象愈加突出。在新冠肺炎疫情、经济衰退、贸易摩擦等全球外部环境剧烈变动的情况下，新规则新方略的构建需求更为紧迫。全球主要国家和地区先后步入数字化转型阶段，纷纷出台数字政策，引领国家对内扶持产业发展，对外争取更大市场，规则输出意愿增强。当前，以货物贸易电子化为代表的治理规则日趋成熟；以数据跨境流动、个人信息保护、计算设施本地化、数字知识产权、平台治理与中介责任、数字税、人工智能治理为代表的相关规则正在竞争中构筑；以数字货币治理为代表的规则正初露头角。面对全球治理碎片化的风险，首先要在数据跨境流动和个人数据隐私之间寻找一个符合国情的“平衡点”，调和国家与国家之间的矛盾与分歧，同时满足发展与安全的双重需求。与多边主义遭受多重压力进展缓慢相比，双边和区域机制持续保持活跃，承载数字治理规则的双诸边贸易协议持续涌现，并在此基础上建立超越国家的治理框架，引领全球治理朝着高效协同的方向发展。

未来国家间在数字治理规则上的竞争与合作将继续强化，全球数字治理将迎来规则重构的关键期。主要着力点有以下方面：首先，推动联合国充分发挥其在全球数字治理中的主导作用，联合广泛的利益相关方，建立共享数字产品和汇聚数据的平台。其次，呼吁私营部门、民间社会组织等通力合作，建立以政府为主导的多边协作机制，将社会组织制定的标准嵌入全球数字治理，调动社会组织的积极性，打造一个和平、安全、开放、合作的数字环境。再次，涉及人工智能伦理道德问题，可以建立明确的责任机制，始终坚持以人为本，以保护人民的信息安全为宗旨，限制违背道德规范的研究和生产行为。最后，“软治理机制”先行，“硬治理机制”提供保障。充分参考各方的价值观和原则，促进世界各国相互沟通与理解，以一种具有适应性、包容性、敏捷性的方法适应快速变化的数字时代。

（信息来源：《北京大学校报》3月25日 2022年第1602期）

来源：北大习研院

（微信号：gh_a0a287032f73）

往期推荐

❖

❖

❖

❖

❖

❖

❖

❖