《中国工业经济》观点精粹 | 土地的空间配置与新发展格局

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本文是《中国工业经济》第737篇观点精粹，欢迎阅读。查阅论文原文和数据等附件，请访问《中国工业经济》网站或登陆中国知网下载。

作者：赵扶扬，陈斌开

单位：中央财经大学经济学院

原文刊发：《中国工业经济》2021年第8期，原标题为《土地的区域间配置与新发展格局——基于量化空间均衡的研究》。

研究背景

中国幅员辽阔，人口众多，区域协调发展不仅是解决发展不平衡不充分问题的内在要求，更是实现国内国际“双循环”新发展格局的重要途经。党的十九大报告将“区域协调发展”列为建设现代化经济体系的重要内容，提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。改革开放以来，东部沿海地区快速发展，致使中国区域差距出现了持续扩大的趋势。在此背景下，党的十六届三中全会提出了“区域协调发展战略”。此后，各类资源开始向中西部引导和倾斜，其中就包含建设用地指标的倾斜。

2004年后，中央进一步强化土地的宏观调控，建设用地指标成为国家支持落后地区经济发展的重要手段。从区域经济总量看，偏向中西部地区的土地配置方式取得了明显成效，促进了中西部发展，但同时也潜在地带来了其他负面影响。已有研究表明，偏向中西部的土地配置，抑制了整体资源配置效率，导致了区域间房价的分化，并通过房价等渠道间接抑制了劳动力流动，最终抬高了东部地区的劳动力成本和用地成本，对产业布局产生了影响。

当前，“优化国土空间布局”仍是非常重要的课题，这一重点任务被写入了“十四五规划和2035年远景目标”中。那么，怎样的土地配置方式最能提高总体效率？怎样的土地配置方式最能缩小区域差距？未来优化国土空间布局的具体路径是什么？对这些问题的研究和探讨将为区域协调发展和新发展格局的构建提供重要参考。

研究发现

赵扶扬和陈斌开发表在《中国工业经济》2021年第8期的论文《土地的区域间配置与新发展格局——基于量化空间均衡的研究》将空间一般均衡模型与省级区域结构数据匹配，对土地的空间配置展开了量化研究。文章发现，向东部发达省份配置更多的土地是更有效率的方式，既能提高总体GDP又能提高国民总福利，同时可以抑制东部城市的房价，但这一土地配置方式不可避免地扩大了区域间人均收入差距；而向中西部落后省份配置更多土地是更加公平的方式，能够明显缩小区域间的人均收入差距，却难以显著提高GDP和总福利，同时放大了区域间房价分化趋势。因此，在土地的空间配置中，天然存在“效率”和“公平”的权衡问题。文章继而对现实中中国的土地配置方式展开了评估，将现实情况与不同假想情况进行对比，发现现实中在土地配置虽然相对于最大化GDP的配置方式损失了一定的效率，但整体上在“效率”和“公平”上找到了一个良好的平衡点。

进一步地，文章认为区域的均衡发展无法仅靠调整土地配置实现，需要进一步结合“新发展格局”的政策内涵。“以国内大循环为主体、国内国际双循的新发展格局”的核心，在于生产、分配、流通、消费等环节更多依托国内市场，形成国民经济良性循环。这一概念的背后至少包含两个内涵：一是生产要素的配置优化；二是产品和服务的流通。一方面，在生产要素的配置优化上，文章提出“土地配置与户籍制度改革结合”。基于政策模拟，文章发现东部发达省份放松人口流入的管制后，对提高总体GDP和缩小区域间人均收入差距作用明显。当土地配置与户籍制度改革结合时，不仅可以共同促进GDP和总体效率的提升，两方面政策也相互弥补了对方的短板——向发达地区配置土地缓解了人口过度聚集导致的高房价问题，推动人口流动则缓解了向发达地区配置导土地致的区域间人均收入差距问题。因而，同时将人口与土地向东部引导，可以实现“效率”、“公平”和“抑制房价”等多重目标。另一方面，在产品和服务的流通上，本文提出“畅通国内贸易”的政策建议。基于政策模拟，本文发现降低国内贸易成本后，同样能够实现多重目标，且其效果远高于降低对外贸易成本（尤其是促进出口）后带来的效果。这表明，实现双循环格局应以扩大内需和国内大循环作为战略基点。

研究启示

综上，仅依靠调整国土空间布局难以实现“效率”和“公平”的双重最优目标。实现区域均衡发展和新发展格局，应加强顶层设计和政策统筹，以优化资源配置效率和缩小人均差距为中心，统筹推进土地、户籍、财税、市场改革，完善地方政府激励机制，构建现代化治理体系。

（1）将国土空间布局的优化与户籍制度的改革相结合。无论是向东部发达省份配置更多土地，还是引导更多劳动力流入，都是把资源配置在边际生产率更高地区的优化路径。同时，由于前者将潜在扩大区域人均收入差距，而后者将潜在提升东部地区房价上涨压力，只有将二者结合，推动资源和人口的同向聚集，才能相辅相成，克服彼此的政策短板。因此，应增强土地管理的灵活性，建立跨区域土地指标交易机制；推动户籍制度改革，放宽落户限制，推动外来人口公共服务均等化，提高城市管理水平；完善新增建设用地与转移人口挂钩政策。

（2）推动国内统一大市场的实现。国内大循环和扩大内需是“双循环”发展格局的战略基点。然而，在中国内部市场中，无论是要素与人口，还是产品与服务，都仍然存在流动不畅的问题。尽管中央政府一直在推动市场整合，体制机制障碍仍然没有得到根本消除。因此，贯通生产、分配、流通、消费各环节，打破行业垄断和地方保护，降低全社会交易成本，形成国民经济良性循环，就变得尤为迫切。

（3）转变政府职能，完善地方政府激励机制。以往的“区域均衡发展”主要专注于“总量的均衡”，这与地方政府追求GDP总量的内在激励不谋而合，综合导致了土地等资源的错配和人口向东部地区流动的受限。此外，地方政府是土地制度、户籍制度改革的直接执行者，其激励的扭曲将不可避免地影响区域房价水平、公共服务水平和要素与产品市场化水平。因此，应转变思路，转而追求“区域间人均水平的均衡”，在地方官员考核机制中用人均GDP、人均可支配收入等人均指标取代总量指标，同时将人均居住面积、人均公共服务资源及人民满意度等民生福利指标指标纳入考核体系。

（以上内容仅代表作者本人观点）

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[1]洪银兴，桂 林.公平竞争背景下国有资本做强做优做大路径——马克思资本和市场理论的应用[J].中国工业经济.2021,(1):5-16.

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推文主编：覃毅

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《中国工业经济》是应用经济学和管理学类综合性权威理论刊物，重点覆盖国民经济、产业经济、工商管理、案例研究等学科领域，专门刊发以重大前沿理论和现实问题为研究对象的前瞻性、引领性、规范性最优秀研究成果。为国家社会科学基金第一批重点资助期刊，中国社会科学院创新工程首批试点学术期刊；曾荣获第三届国家期刊奖（最高层次奖），中国社会科学院优秀学术期刊特别奖（2020）、第二至四届优秀期刊奖连续3届一等奖，第三届全国百强报刊；为全国中文核心期刊工业经济类第一名（历年），中国人文社会科学综合评价AMI权威期刊（2014、2018），连续9年荣获中国最具国际影响力学术期刊（2012—2020）称号，是国家自然科学基金委员会管理科学部认定的管理科学A类重要学术期刊（历年），中国工业经济学会核心会刊。

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