《中国工业经济》观点精粹 | 分好“财政蛋糕”，促进公共服务均等化

本文是《中国工业经济》第777篇观点精粹。查阅论文原文和数据等附件，请访问《中国工业经济》网站或登陆中国知网下载。

作者：郝春虹，王英家，贾晓俊，岳希明
单位：内蒙古财经大学经济学院，中国人民大学财政金融学院北京交通大学北京产业安全与发展研究基地，中国人民大学财政金融学院
原文刊发：《中国工业经济》2021年第12期，原标题为《分好“财政蛋糕”：对转移支付财力均等化效应和效率的考察》。

研究背景

在当代政府间财政关系中，转移支付肩负着缩小地区间财力差距的艰巨任务，缩小地区间财力和公共服务提供水平的差距，是转移支付最重要的功能。转移支付的财力均等化功能，旨在实现各地区在大致相同的税收努力（即大致相同的税负水平）条件下，提供大致相同水平的公共服务。转移支付财力均等化必要性来源于地区间经济发展不均衡和公共服务均等化要求之间的矛盾，因地区间经济发展不平衡，按同一分享比例在中央和地方之间的税收划分，令落后地区财力不足以弥补提供均等化公共服务水平的需求，其财力缺口只能通过来自上级政府的转移支付弥补。中央政府（或提供转移支付的上级政府）在分配转移支付资金时，主要基于各地区政府自有财力的强弱，财力越弱的地方政府，得到转移支付资金越多，相反则越少。这种以缩小地区间财力差距的转移支付资金分配方式，通常被称为转移支付的财力均等化效应。

研究发现

郝春虹、王英家、贾晓俊和岳希明发表在《中国工业经济》2021年第12期的论文《分好“财政蛋糕”：对转移支付财力均等化效应和效率的考察》，使用1996-2017年中央对地方转移支付数据，研究转移支付财力均等化效应和效率，与以往文献相比，本文第一次考察中国转移支付在缩小地区间财力差距方面的效率表现，主要研究发现如下：1994年分税制之后建立起来的转移支付制度，具有显著的财力均等化效应。从趋势上看，1994年分税制之后转移支付财力均等化效应，不同时期呈现不同的变动趋势，具体而言，2009年之前转移支付的财力均等化效应呈现增强的趋势，2001年之前尤为如此，但其后的一段时间里出现减弱的现象。2009年之后转移支付均等化之所以减弱，既有转移支付相对规模缩小的原因（转移支付与自有财源比例的下降），同时也有资金分配上的原因，即转移支付对落后地区的倾斜程度停止增强的趋势。1994年分税制实施以来转移支付在均衡地区间财力差距上的效率表现，2009年之前，呈现显著的改善趋势，但其后此趋势戛然而止，非效率指数在部分年份甚至有上升的趋势。转移支付的效率表现在2009年发生的变化，与其财力均等化效应在同年前后发生的变化是一致的，或者说同一现象的不同表现。前者表现为效率改善的停止，后者表现（转移支付财力均等化）效应增强趋势的终结。另外，就转移支付在缩小地区间财力差距上效率表现而言，2009年之前虽然呈现了极大的改善，但仍然具有较大的改善空间。

研究启示

未来地区间财力差距还会进一步缩小吗？这一点关系到地区间基本公共服务均等化的未来趋势。转移支付之后地区间财力差距，取决于转移支付之前的财力差距（即自有财源的地区间差距）以及政府间转移支付财力均等化效应大小。前者取决于市场因素，非政府能够直接左右和控制的。自有财源的省际差距自2004年起直线下降，一直持续到2012年，之后基本保持不变。未来如何变化以及能否下降，不确定性很大。在自有财源省际差距一定的情况下，转移支付之后地区间财力差距的变化取决于转移支付效应。从本文以上的讨论可知，转移支付的财力均等化效应，由转移支付的规模及其在财力均等化上的效率表现两个因素决定。在效率表现一定条件下，规模越大，地区间财力差距越小。2009年之后转移支付对自有财源的比例直线下降，从2009年上升至87.62%后，一直降至2015年的66.38%，近年虽有恢复，但并不显著。在转移支付规模维持不变的情况下，其效率的高低和变化是左右未来地区间财力均等化的关键因素，但是，转移支付在缩小地区间财力差距上的效率表现能否在今后得到改善并不确定。转移支付的非效率指数估计值自2009年起已经停止下降，甚至有上升的趋势。非效率指数停止下降的主要原因是排序改变估计值持续上升（因此导致非效率上升），但与此同时非效率中累进性不足部分的下降幅度逐渐减慢，甚至停止不变，二者合并在一起，整个非效率指数估计值停止下降。

综上所述，无论从自有财源地区间差距的变化趋势来看，还是转移支付（非）效率表现的潜在趋势来讲，未来中国地区间财力差距不会出现大幅度缩小的趋势，对此中国应当有足够的意识。在讨论地区间财力均等化的决定因素以及预测其变化趋势时，一个值得注意的因素是对民族省份的转移支付。长期以来，中国一直采取民族优惠政策，加之民族省份多为经济发展较为落后和财力较弱的地区，因此中央对这些地区的转移支付力度远远大于其他地区，以2017年为例，8个民族省区转移支付对自有财源的比例（乘100）为186.1%（8个民族省区包括5个民族自治区和云南省、贵州省和青海省等财政体制上视同民族地区管理的3个省份），其他省份的该比例为55.6%，前者为后者的3倍以上，全国为69.1%。转移支付后民族省区的财力排名均有提升，有些提升得非常显著。对民族省区转移支付过大的结果是，各省转移支付前后的财力排序发生了巨大变化，由此产生效率损失，并直接影响转移支付财力均等化效应。实际上，在保持其他省份转移支付不变的情况下，增加民族省区的转移支付将扩大地区间财力差距。之所以如此，原因是对民族省区转移支付力度很大，转移支付之后民族省区已是财力较好的地区，进一步增加对这些地区的转移支付投入，实际上是对财力较好的省份进行更多的转移支付，因此会出现增加对民族省区转移支付扩大地区间财力差距的“反常”现象。

如何理解目前对民族省区转移支付的力度？对民族省区转移支付力度多少为适当？是否应当进一步加大对民族省区转移支付的力度？这一点是讨论当前中国转移支付资金分配及其财力均等化效应时绕不过的问题。从经济学角度而言，公共服务提供成本差异是民族省区需要更多转移支付，以及民族省区在转移支付之后人均财政收入或者人均财政支出需高出其他省份的原因。在中国，民族省份多为偏远的边疆，地广人稀、自然条件恶劣、交通不便，提供同等水平的公共服务，与其他自然条件较好的汉族地区相比，需要更高的成本，需要人均财政支出高出其他地区，这样才能实现基本公共服务均等化。科学地定义公共服务提供成本以及准确地测量和比较民族省区与其他省份在公共服务提供成本上差异，对于加大民族省区转移支付力度非常重要。

（以上内容仅代表作者本人观点）

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参考文献引用范例：
[1]洪银兴，桂 林.公平竞争背景下国有资本做强做优做大路径——马克思资本和市场理论的应用[J].中国工业经济.2021,(1):5-16.

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推文主编：覃毅

推文编辑：杨涵淇

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