土地制度、中国模式与发展奇迹

本文是《中国工业经济》第785篇观点精粹。查阅论文原文和数据等附件，请访问《中国工业经济》网站或登陆中国知网下载。

作者：刘守英，熊雪锋，章永辉，郭贯成
单位：中国人民大学经济学院，南京农业大学公共管理学院
原文刊发：《中国工业经济》2022年第1期，原标题为《土地制度与中国发展模式》。

研究背景

改革开放以来中国经济保持了近四十年的高增长，1978—2017年中国的GDP年均增长率高达14.49%，工业增加值年均增长13.77%，城市化率年均提高1.04个百分点。GDP增长速度之高、持续时间之长引起国内外极大关注，被称为“经济奇迹”。然而，中国创造“经济奇迹”之初，并不具备传统理论所给出的支撑增长的条件，在诸如自然资源禀赋、物质和人力资本积累、技术创新等方面并不具有优势。如何理解中国奇迹成为国内外具有挑战性的谜题。现有解释认为中国的政府行为具有与新古典假设和其他发展中国家政府显著不同的促进增长的特征，是奇迹的创造者。政府在推动增长奇迹创造中的独特作用是无容置疑的，要进一步深究的是，政府靠什么手段使自己成为奇迹的推动者？本文认为，土地是政府推动奇迹创造的最重要工具。遗憾的是，基于新古典范式的中国模式研究继承了忽略土地作用的传统，仅仅从物质资本的增长与配置效率、技术进步、人力资本、创新和研发投入、有效制度等方面寻找增长动力源，从而降低了理论的解释力。尽管有部分学者关注到土地要素对中国经济增长的贡献，但是这些研究主要是集中于土地领域，还没有建立起土地制度同经济发展的关联，尤其没有分析土地制度在解释中国发展模式中的独特作用。

20世纪90年代中期至今，地方政府依靠主导发展权来“谋”发展，中国独特的土地制度结构（二元土地所有制、政府独家掌控土地用途转换、独家垄断土地一级市场、独家享有土地增值收益）成为政府“谋”发展的重要工具，一方面，政府利用对土地转用的独家控制权调节土地供应保障经济高速增长和结构快速转变对土地的需求，另一方面，通过低价和高比例工业用地配置推动园区扩张和高速工业化，通过土地资本化推进城市建设和快速城市化，成为中国经济奇迹创造的最重要秘密。

研究发现

刘守英、熊雪锋、章永辉和郭贯成在《中国工业经济》2022年第1期的论文《土地制度与中国发展模式》，将土地要素和土地制度安排放入地方政府行为和体制变革框架，分析不同时期的土地制度安排如何通过土地要素配置以及土地资本化影响工业化和城市化进程，进而推动经济增长，增进了对中国发展模式和中国经济奇迹的解释力。

本文的理论分析表明，“以地谋发展”模式之所以能够在中国土地资源极其稀缺、资本极端不足的约束下取得经济增长和结构转变的绩效，得益于土地制度的独特安排：农村土地属于农民集体、城市土地属于国家所有，农地转为非农用地的唯一通道由政府垄断，农地由集体所有转为国有之后，地方政府一方面依靠对国有经营性建设用地供应的排他性权力获得高额土地增值收益，另一方面利用规划权、管制权、定价权决定各类用地的区域投放指标、供应方式和供应价格，实现经济增长和结构转变目标。更为重要的是，土地资本化（土地出让、土地抵押融资、城投债等）为地方政府和各类经济主体通过土地创造资本、解决高速发展阶段的资本短缺提供制度支撑，土地形成的巨量资本不仅为基础设施建设提供了巨额资金来源，而且为经济主体的生产经营和资本扩张提供融资渠道。

典型事实表明，政府通过差别化指标分配、土地的宽供应和基础设施用地的放量供应推动经济增长，通过工矿仓储用地的高量配置、压低工业地价维持制造业的低成本竞争优势以及土地抵押助力的园区基础设施投资和工业企业融资推动工业化，通过强制低价征地扩张城市面积、控制住宅和商服用地供应而保障政府土地出让收入最大化和城投债支撑的城市建设融资推动城市化，通过国有经营性建设用地招拍挂出让的“以地生财”效应和依靠土地抵押、城投债的“以地融资”效应解决经济发展中的资本形成问题。还发现，土地推动的结构转变和土地资本化具有明显的阶段性。

实证检验结果显示：①1999—2003年是主要依靠工业仓储用地的高量配置和低价供应通过园区工业化推动经济增长；②2004—2008年是由工业化向城市化的结构转变的过渡阶段，低价工业仓储用地的供应量开始下降，表明通过低价高量工业仓储用地推动工业化的经济增长效力减弱，而同一时期出现依靠居住商服用地招拍挂供应启动城市化的机制转换；③2009—2016年是中国经济增长和结构转变的主要动力显著地转变为居住商服用地和土地抵押融资资本化支撑的快速城市化；④1999年以来以土地出让收入为代表的“以地生财”效应逐渐增强并且具有滞后效应，2008年以来以城投债为代表的“以地融资”效应具有显著性且当期作用更强。

研究启示

“以地谋发展”模式揭示了中国发展模式的独特性和内在逻辑。但是，中国经济正在发生的一些重要的趋势性变化，已经和正在对“以地谋发展”模式产生巨大冲击，经济增速下行和中低速增长的常态化，土地作为经济增长发动机的功能已经在减弱。因此，必须进行主动有为的土地制度改革。一是对土地功能进行重新定位，降低经济发展对土地的依赖性。改变土地计划供应的配置方式，降低政府控制的土地比重，不再以土地指标作为推进区域发展战略的工具；二是优化土地供应结构，解决国民经济深层的结构性矛盾。降低工业用地在建设用地结构中的比重，推动城市更新进入内涵式阶段、促进工业用地转换用途；三是成立国有土地经营公司，推进国有土地资产改革。促进地方政府从卖地向国有土地经营的转变，成立国有土地经营公司实现对城市化进程中土地增值收益金的捕获和土地融资的功能；四是推进以都市圈为尺度的土地配置和规划体制改革。改行政区划尺度为都市圈规划尺度，土地的指标和相关功能以都市圈为单位来配置，建立都市圈内土地发展权补偿机制；五是建立统一的土地权利体系和土地市场体系。推动城乡融合区域土地权利体系统一、土地市场体系统一和用地空间上全面平等的土地制度改革，促进不同权属土地权利和城乡发展权利的平等；六是深化农村土地制度改革。推动农地三权分置，探索宅基地三权分置，实现集体建设用地平等进入市场。

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参考文献引用范例：
[1]刘守英，熊雪锋，章永辉，郭贯成.土地制度与中国发展模式[J].中国工业经济.2022,(1):34-53.

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推文主编：覃毅

推文编辑：杨涵淇

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