保继刚：创新税制，让旅游业“富民又富政府”｜旅游强国策·专家谈

编者按：近日在京召开的全国旅游发展大会是党中央首次以旅游发展为主题召开的重要会议。会上传达了习近平总书记对旅游工作作出的重要指示。习近平总书记指出，旅游业“日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”，强调“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。”

面对新时代新征程赋予旅游工作的使命任务，如何更好地认识旅游业的战略定位，如何迎接新机遇和新挑战？如何贯彻落实“三个原则”“五个统筹”？记者日前专访多位旅游业界知名专家，就此展开探讨。

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习近平总书记对旅游工作作出的重要指示指出，旅游业“日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”，如何解读旅游业的新定位新方向，当前制约旅游业高质量发展的主要因素有哪些？记者日前专访中山大学经济与管理学部副主任、中国旅游协会旅游教育分会会长保继刚教授，对此进行分析解读。

中山大学教授保继刚接受南方日报、南方+记者专访 南方+ 王俊涛 拍摄

■核心观点

◎“新兴的战略性支柱产业”的定位，为旅游业发展提供新机遇

◎中产精英一代成为高端旅游消费主力，旅游消费拉动经济的作用强、潜力足

◎经济逆全球化言论行为甚嚣尘上的背景下，旅游是不同国家和地区、不同文化交流互鉴的重要渠道

◎有必要征收销售税，改变旅游业税收低的局面，解决旅游目的地“富民不富政府”的问题

◎战略性支柱产业需要人才支撑，业界专业博士需求旺盛，高端专业人才供不应求

全球最大国内旅游市场是消费拉动经济的动力

南方日报、南方+：我们注意到，这次旅游发展大会是党中央首次以旅游发展为主题召开的重要会议，并首次提出旅游业是“新兴的战略性支柱产业”，如何理解和把握现阶段旅游业在我国经济社会发展中的重要意义？

保继刚：旅游业正处在发展转型的拐点阶段，这在全球而言已经形成了共识。之所以将旅游业视作“新兴的战略性支柱产业”，我认为首先可以结合当前我国经济发展阶段来看。大家知道，拉动经济的“三驾马车”分别是投资、出口和消费，相比过去40年，现阶段投资、出口拉动效应减弱，消费对经济的拉动作用正在日益凸显。从数据上可以看到，今年一季度，最终消费支出对经济增长的贡献率达73.7%，拉动GDP增长3.9个百分点。而消费领域最活跃的行业之一，便是旅游。因为旅游是必须到场消费的，即便现在AI可以做到貌似“身临其境”，但真正的旅行体验，仍然需要抵达现场才能完成，这就需要流动，其流动所产生的带动效应因而显现。

除了流动性，量（规模）大是旅游市场的另一大特点。我国已形成全球最大国内旅游市场。值得关注的是，具有消费力的人群并不在少数。根据国家统计局数据，我国城镇常住人口93267万人，城镇化率达66.16%。据初步估算，1977年以后、大学毕业留在城市工作的人达2000多万，也就是1955年—1975年期间出生的中年精英一代，他们的成长伴随着中国经济的快速发展。自从上世纪90年代住房商品化改革以来，中年精英群体通过家庭收入增长、拥有福利住房、投资型购房并参与金融市场投资等方式，积累了大量财富，这批人是全世界同代人中平均财富最多的。同时，中年精英群体也是受独生子女政策影响的第一代人，他们在资助子女读书成家之后，依然有足够多的自由支配收入为自己的旅游活动提供支持。2000多万人是什么概念？澳大利亚人口约2600万。由此可见，量足够大，拉动消费的潜力足。

旅游业是民生产业、幸福产业，我认为可以从两个层面来理解，民生产业主要指的是利于目的地居民生活、就业的产业，比如广东高质量发展的头号工程——“百千万工程”。这样的工程需要政府高度重视，并且有合理的制度安排，科学协调各方利益关系，这需要政府有决心有信念有能力去投入，民生产业才能真正落地。幸福产业更多聚焦在旅游客源地，比如城市里的居民需要一个假期“充电”，通过旅游来获得幸福感。所以说，旅游业有了新的战略定位，也就拥有了新的发展方向。

逆全球化言论甚嚣尘上  旅游加深认识增进理解

南方日报、南方+：旅游业被赋予五项使命任务：服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。从过去旅游业发展进程中，旅游所承担的外交、经济等属性，当前旅游被赋予了更多社会属性，原因是什么？

保继刚：旅游拥有经济属性，但现在我们更重视它的社会属性。当前，经济逆全球化、保护主义、单边主义言论和行为甚嚣尘上，旅游作为一种对外交流的方式，能够让不同地域不同文化不同种族的人在交流交往过程中，加深认识，增进理解。我国大力发展入境游，不仅是从经济发展角度考量，更是为了让更多国际友人来中国，真听真看真感受，消除误解，化解矛盾，增进理解与互鉴。旅游为什么能构筑精神家园？在游历祖国大好河山时，民族自豪感油然而生，这种体验很多人都有，旅游能够增强国民对中华优秀传统文化的认知和认同，增进民族之间的理解与互信。

须遵循市场客观规律但不能一味放任市场

南方日报、南方+：旅游发展要坚持“三个原则、五个统筹”，即守正创新、提质增效、融合发展，统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全。有业界人士认为这是对现存问题的警示，您怎么看？

保继刚：的确如此。这些提法很有针对性，比如“提质增效”。旅游的产业属性更强，需要遵循市场客观规律，但一些地方政府漠视规律，按照搞事业的逻辑发展产业，大干快上，举债搞旅游形象工程，导致很多项目烂尾，负债累累。比如李再勇主政六盘水期间，当地新增债务达1500亿余元，从2013年到2017年债务增长率超300%。如果没有处理好政府与市场的关系，比如政府干涉市场，依靠打造虚假繁荣景象捞政绩，不考虑未来项目的盈利能力和可持续性，这种做法不但不能真正推动旅游业发展，还会对经济社会发展造成莫大的损害。但也不能一味放任市场，让资本说了算。比如发展乡村旅游，如何合理维护农民合法的权益，不被资本裹挟或掠夺，需要政府有力有效有度的制度安排和乡村治理方案。

应当提高税收贡献 提升人才培养层级

南方日报、南方+：“新时代新征程，旅游发展面临新机遇新挑战”。在您看来，目前旅游业面临的最大挑战是什么？对此您有什么意见和建议？

保继刚：机遇与挑战并存。机遇在于旅游业成为战略性支柱产业，但挑战同时存在。

支柱产业往往税收贡献较大。但旅游业并非如此。一些旅游业发达的地区，的确存在“富民不富政府”的现象。我们团队做过一个调查，阳朔的旅游企业占所有工商注册企业的44%，在7345个旅游企业中，注册资金在3万元以下的有6278个，占85%，可见大部分是小微企业。2018年，阳朔的城镇人均可支配收入高出广西5000元，位居桂林第二位；农村人均可支配收入高出广西4000元，位居桂林第五位；城乡可支配收入比为2.33，低于广西（2.69）和桂林（2.44）。可见阳朔旅游富民，但税收很低，并不富政府，财政对发展旅游的支持大于旅游对财政的贡献。按现行的税收办法，旅游微小企业基本不需要纳税，像阳朔这样的旅游目的地，富民不富政府，当“土地财政”支撑不了发展时，发展工业一定是必然选择。

因此，有必要研究税制体系改革，探讨消费税改革的可能性，参照发达国家销售税体系，让消费环节的税收直接带动当地发展，从而能够有效解决“富民不富政府”的旅游目的地发展困境。只有通过创新税制，保证税收，像桂林、西双版纳、张家界、黄山、敦煌这样的以旅游业为主的地方才能实现可持续发展，地方政府才有能力真正大力发展旅游业。

另一方面，战略性支柱产业需要人才支撑。旅游教育目前仍面临一些问题，比如在中国大学扩招时期，旅游学科和旅游教育为中国提高毛入学率作出了重要贡献，但是在招生数量处于正常的调整时期却遇上了新冠疫情，加剧了调整的难度。事实上，中国旅游专业人才早在几年前就趋于饱和，而高校从2011年开始就在不断地调整专业设置和招生数以适应旅游人才空缺逐渐缩小甚至人才结构性过剩的现状。新冠疫情的暴发进一步凸显出中国旅游本科院校人才培养的供需矛盾，新时代中国旅游高等教育到了结构调整与布局优化的关键时刻。另一个值得关注的问题是，业界非常需要专业博士，然而目前我国还没有设立旅游管理专业博士学位。如果说学术博士致力于对前沿理论问题的原创性研究，更强调所谓“顶天”，那么专业博士就更着眼于“立地”，强调对旅游管理问题的创造性解决，是旅游战略性支柱产业发展的关键人才支撑。

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转载来源 | 南方日报、南方+

初审｜何甜

审核｜刘逸

审核发布｜徐红罡 黄山