功能性分权体系的制约与协调机制 ——基于“结构—过程”的分析

作

者

简

介

陈国权，浙江大学公共管理学院求是特聘教授、博士生导师，浙江大学中国地方政府创新研究中心主任，浙江工商大学公共管理学院院长，北京大学中国政治学研究中心研究员。研究方向为权力法治与廉政治理、地方政府创新。

皇甫鑫，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向为权力法治与廉政治理。

      资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。作为政治生活的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构及其运行所形成的权力过程形塑了一个国家公权力体制的基本形态。在中国，党和国家尽管明确否定了西方国家三权分立的政治性分权体制，但确在持续探索适合中国国情的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，努力构建中国特色的功能性分权体系。那么，从理论发展的角度来看，中国特色的功能性分权是否推动了政治学分权理论的演进？其目标、对象、特征、机制如何？

一、功能性分权的双重目标及其实现机制

      （一）建构与发展：公权力体制的双重逻辑

      对于公权力体制，可以从国家建构逻辑与政治发展逻辑两个维度来考察。所谓国家建构逻辑，是指公权力体制设计的初始逻辑；所谓政治发展逻辑，是指公权力体制基于政治运行环境变化进行调试的逻辑。在这两种逻辑之下，公权力体制的目标及其实现的机制会有所不同。从国家建构逻辑来看，美国建国时期公权力体制设计的核心目标是防止公权力滥用专断，基于这种考虑设计了权力主体之间相互分立且渗透重叠形成制衡关系的方式来保证其初衷的实现，即将政治权力分为立法权、行政权、司法权，并形成相互制衡的公权力体制；除此之外，为了防止立法权专断和平衡各种利益，又将国会分为参议院和众议院。总体来看，权力确实得到了有效的限制，起到了防止权力滥用专断的作用。然而，国家建构逻辑的体制设计会与变化的政治环境产生不适，在美国由于权力的分立制衡，导致了权力运行的牵绊过多，无法充分发挥公权力的整体运行效率。基于此，国家建构逻辑逐渐失效，政治体制呼唤政治发展逻辑，要求不仅注重防止公权力的滥用专断，而且要注重提高公权力运行效率。在美国，表现为行政权扩张、行政内部集权、建立各种跨部门跨区域的协调组织，从而可以迅速地对复杂的行政事务做出及时的反应以激活政府效率。

      与美国不同，中国国家建构的逻辑是维持政权和社会稳定、扩大生产。在这种逻辑下新中国成立尤其是改革开放后实现了经济的飞跃式发展，其根本原因在于“有为政府与有效市场”的良好运作，有为政府就集中体现为公权力运行的有效性和运行效率的提升。中国公权力运行的有效性与权力运行效率的提升主要是通过政治权力集中与治理权力分散来实现的。政治权力集中主要体现在中国共产党对于国家建设和社会建设的统一领导，其特征是目标统一、力量集中，优势在于有利于治理环境的优化以及决策效率、决策权威性的提升，从而为提高权力运行效率提供基础。治理权力分散主要体现在国家权力统一不分割的前提下通过专业化分工的形式构建起权力之间的协作体系，其表现形式有组织内分权、部门分权等，其优势在于通过分工专业化提升执行效率。概而言之，中国公权力运行效率提升的关键在于巧妙地将集权与分权实现了很好的融合，形成了集权与分权相互配合与支持的关系。然而，高效的权力运行效率并不能掩盖权力被滥用、权力专断的现实。因此，近年来我国正在推进的健全党和国家监督体系的实践探索就是为了解决公权力滥用专断的问题，力图由国家建构逻辑转换为政治发展逻辑，即既保障权力运行效率又防止权力滥用专断。在政治发展逻辑的导向下，试图形成中国共产党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，我们称之为“功能性分权体制”。

      （二）功能性分权双重目标的实现机制

      如上所述，尽管中美两国在很多方面都存在巨大差异，但两国公权力体制的设计及运行蕴含着权力的一般逻辑。第一，集权与分权都能够对权力运行效率的提升产生正向效应，但其前提是要对权力的类别及权力运行的环节加以区分。政治权力的集权可以保证良好的权力运行环境，从而为决策效率、执行效率以及监督效率的提升提供良好的制度环境，其权威性本身也可以助推效率的提升。分权对于权力运行效率的提升主要体现在治理环节，通过专业化分工提高权力运行的科学化程度，从而提高效率。第二，分权制约与监督对防止权力滥用专断有正向效应，将权力分解开来，构建起权力联系，可以有效压缩权力滥用专断的空间。

      在当代中国，提高权力运行效率与防止权力滥用专断是功能性分权体系的双重目标，需要依靠集权与分权、制约与协调机制的合理配置来实现。详细地说，政治权力的集中统一于中国共产党既可以保证公权力运行环境的稳定，还可以保证目标统一、力量集中、决策有力；与此同时，决策权、执行权、监督权之间的权力分离有助于分解繁杂的公共事务，以专业化、科学化的方式运行公权力；在分离的基础上建立起多重协调机制，以避免权力分立的碎片化导致运行效率的丧失。当然，防止权力滥用专断也同样重要，将决策权、执行权、监督权分离且构建起制约关系可以较好地发挥作用。同时，在决策、执行、监督三个权力环节都引入民主化和科学化机制也可以避免因信息等问题导致的权力运行偏误。

二、功能性分权的对象、

要义与特征

      （一）广义政府：功能性分权的对象

      什么是政府？这是政府研究最为重要且基础的问题。实际上，关于“政府”有三个不同的理解，分别是government、state和“党和国家”。government即人民政府，是指行使行政权的国家机关；state是与市场和社会相对应的政治国家的概念；在我国，执政的中国共产党行使国家职能，“党和国家”事实上是一个有机的整体性组织，即“广义政府”，这是具有中国特色的政府概念。

      在美国等西方国家，“国家”包括立法机关、行政机关和司法机关，分别行使立法权、行政权和司法权。随着这种研究视野传入中国，中国学者也多在这一层面上进行研究，探讨三种权力的属性以及三种权力之间的关系。但实际上，中国场景中的“国家”抑或是“政府”的概念应得到扩展，这是因为中国共产党在整个公权力体制中处于核心地位，不将中国共产党纳入中国公权力体系是脱离实际的。在西方国家，政党是社会意见集中、反馈以及选举国家机关公务人员的工具，是选举型政党，具备“代表功能”和“表达功能”，不在公权力体制中发挥直接作用。然而，中国共产党不仅发挥着集中反馈民意、举荐候选人的功能，更重要的是在国家治理中是核心主体，即中国共产党具备了代表与表达、整合与分配、服务与引领三重角色与功能的复合定位，具有治理功能，整个国家治理体系以政党为中轴而构建，整个国家治理过程由政党主导而展开。

      如何认识、分析、理解“广义政府”这一公权力体制是至关重要的。在传统的公权力体制研究中，通常会采用“立法—行政—司法”的分析框架，而中国共产党的权力显然已经超出了“立法—行政—司法”的分析框架，除此之外新成立的监察委员会行使的监察权也无法被涵盖其中。基于此，“立法—行政—司法”的分析框架对于中国广义政府公权力体制的解释力渐低，以权力功能的视角构建的“决策—执行—监督”的分析框架来解释广义政府，也许更有解释力。这是由于任何一项事务完成的本质都是某一功能的实现，从“决策功能—执行功能—监督功能”的视角来审视广义政府权力结构与权力过程，对于认识中国广义政府有着特别的意义。

      （二）政治集权与组织分权：功能性分权体系的基本要义

      政治集权与组织分权是中国特色功能性分权体系的两个基本要义。政治集权主要体现在党的集中统一领导、党委根本决策以及党管干部等。国家权力分工协作不分立制衡的根本就在于党的领导为国家权力整合提供了平台，所有国家权力在党的集中统一领导下开展工作。

      组织分权是指在组织内部进行的基于有效治理的分权。组织分权集中表现在委员会制度，例如政治局常委分别担任人大、人民政府、政协等国家机关负责人（地方上也大致相似），以集体决策机制保障权力分工的统一性，形成了中国独特的分工而不分割的政治体制。此外，组织分权还体现在行政系统中行政正职与多位副职分管不同的业务工作，分管领导在分管业务领域有较大的管理权和决定权，行政正职因人事管理制度不能直接任免行政副职，从而形成一定程度的分权关系。

      （三）功能性与嵌套性：功能性分权体系的核心特征

      决策、执行、监督是任何现代管理活动都具备的三种功能，“功能性分权”强调权力分立的功能属性，而非权力分立的主体属性。功能性分权体系中同一权力主体可能承担多种功能，在不同的权力运行环节发挥着不同的功能，或决策或执行或监督。这种多功能性是由于权力主体之间存在相对性和嵌套性的特征。举例来说，某市委相对于省委行使执行权，相对于所属县区行使决策权。人民政府相对于同级党委和人大行使执行权，相对于下级人民政府行使决策权，这种多功能性和功能的相对性如图1所示。当然，监督功能需要区分为业务监督和廉政司法监督，业务监督权通常由业务决策主体行使，廉政司法监督则体现出一定的主体性，由纪委监委、法院检察院行使。

      功能性分权体系的另一特征是嵌套性，是指在决策权、执行权、监督权行使中又存在另一层次的决策权、执行权与监督权。具体说来，决策中的决策权、执行权与监督权，执行中的决策权、执行权与监督权，监督中的决策权、执行权与监督权。例如，一项决策的做出会经过决策提议、决策执行与决策监督等环节，一项决策的执行也会经过执行中的决策、对执行中决策的执行以及监督等。除此之外，嵌套性还体现在双层的权力结构，即一是决策权、执行权、监督权所形成的权力结构；二是决策权内部结构、执行权内部结构、监督权内部结构。

三、功能性分权体系权力结构中的制约与协调机制

      在政治发展逻辑导向下，中国特色功能性分权体系中已在权力结构与权力过程的双重维度上逐步建立起了一些制约和协调机制。其中，“制约”机制可以有三重理解：一是来自制度规则的约束，通常表现为权力的制度化配置；二是来自其他主体的约束；三是基于事权分离的双向限制。所谓协调，是指参与活动多主体行为的同步化、合作化，通过有效配合达到共同追求的效果。协调机制也可以有内部协调、外部协调和混合协调之分，内部协调又可称为“互动式协调”，即权力主体通过行为衔接与互动进行的功能协调；外部协调又可称为“介入式协调”，即赋予一个独立的权力主体对其他权力主体及其功能进行协调；混合协调是指兼具互动式协调和介入式协调的特征，在互动行为主体中指定牵头协调主体进行功能协调。组织功能的实现取决于权力结构与权力过程。所谓权力结构，本质上是一种由不同权力主体相互联系而形成的相对稳定的、静态的关系模式。本文试图用“五年规划”制定的例子窥探中国功能性分权体系的制约与协调机制。

      （一）功能性分权体系权力结构中的制约机制

      在功能性分权体系中，权力结构层面现有的制约机制突出体现为权力的制度化配置和内外部力量对公权力的约束。

      权力的制度化配置主要是指权力结构不是任意变动的，不以个人意志为转移，有一套制度化、法律化的权力配置体系将权力主体和行为流程进行规制。“五年规划”的制定过程可以体现制度化的权力配置体系且具有一般性意义。当前，“五年规划”的制定流程呈现出如图2所示的结构，这一稳定的结构使得内部的各权力主体受到一定程度的约束。从参与主体来看，中国共产党中央政治局、全国人大、国务院等党和国家机关都参与其中。国务院发改委负责制定前期的调研总结与思路准备工作，中央政治局拟定《建议》，国务院《纲要》起草小组根据《建议》起草《纲要》，全国人大负责审议通过，国务院根据《纲要》制定《任务和工作分工》，各部门据此执行。可以看出，在整个“五年规划”制定中，党的中央政治局和全国人大实质上行使的是决策权，国务院相对于党的中央政治局和全国人大而言行使的是执行权。从制定流程来看，制度化的权力配置还体现在流程的稳定性，以程序制约权力。

图2 “五年规划”制定的结构与流程

      内外部力量对决策权、执行权、监督权的约束是功能性分权权力结构中制约机制的第二个体现。具体来说，内部约束主要包括纪检监督、国家监察、审计监督、司法监督、人大监督；其中纪检监督、国家监察和司法监督作为独立的监督机关对决策、执行、监督过程中公权力的违纪违法行为进行约束；人大监督以及上下级之间的约束通常是基于业务决策、业务执行以及业务监督的约束。外部约束主要包括民主党派监督、政协监督、媒体监督、公民监督、网民监督、社会组织监督等。这些外部约束具有及时性，在决策、执行、监督的任何一个环节都可以发挥作用。总体而言，中国功能性分权体系权力结构层面的制约机制缺乏基于事权分离的双向限制式制约。

      （二）功能性分权体系权力结构中的协调机制

      权力结构层面协调机制的建立意在保障和提高权力运行效率。在权力结构层面，功能性分权体系的协调机制主要有介入式协调机制和互动式协调机制两种。

      介入式协调机制在权力结构维度主要体现为党的“系统”与集体决策机制。在中国，中国共产党为了加强对国家的领导，成立了多个“系统”。在中央层面上，每一个主要的系统都由一位政治局常委领导。在省一级，这一职能由省委常委的每位成员承担。所以，常委制度与党的系统的制度化对接为决策权、执行权、监督权之间的协调提供了平台。同时，集体决策又为常委之间的讨论协调提供了平台，这种决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素。换言之，部门间可以通过集体决策进行协调，同时也广泛吸取各执行部门、监督部门的意见，从而做出合理决策。

      互动式协调机制在权力结构维度主要体现为党组协调机制。党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的机构，在本单位发挥领导核心作用。党组事实上负责部门工作，党组书记对部门的重要事务有最终发言权，并通常批准和发布重要的文件，在诸如政策制定、政策执行和人事任免有很大的影响力。实际上，作为决策者的党委可以通过设置在其他国家机关的党组进行决策权、执行权、监督权之间的协调。

四、功能性分权体系权力过程中的制约与协调机制

      所谓权力过程，是指权力主体为了实现特定目的所需执行的一系列相互联系的行为和活动，这些行为和活动在时间上相互连接、在空间上环环相扣。对中国公权力体制进行审视，权力结构可以看到稳定的权力关系，权力过程可以看到权力关系的运行形态。

      （一）功能性分权体系权力过程中的制约机制

      功能性分权具有嵌套性特征，功能性分权体系权力过程中的制约机制也有嵌套性的特征：第一，决策权、执行权、监督权之间的制约机制；第二，决策权内部、执行权内部、监督权内部各自的制约机制。在第一层面，主要包括决策权主体对执行权主体的绩效评估与执行权主体对决策的灵活执行，决策权主体对执行权主体的命令与执行权主体在执行中的自主性，监督权主体对决策和执行的过程监督共同形成了三者之间的制约关系。

      在第二层面，权力过程中的制约机制需要从决策权、执行权、监督权三个方面分别探讨。第一，决策权内部的制约机制主要是指党委与人大的间接性制约机制。党委和人大同属于决策权体系中，党委行使决议权、人大行使决定权，二者可在人事任免、立法以及预算等方面进行意见否决、方案修改等。第二，执行权内部的制约包括多个执行权主体的相互制约和外部权力对执行权的制约。在我国，多个执行权主体的相互制约机制可分为因竞争产生的制约（如地区竞争、部门竞争）和因目标差异产生的制约（对于部门交叉事务的不同目标导向）；外部权力对执行权的制约主要表现为双重从属机制，即既受同级机关的领导又受上级主管机关领导，这使得执行机关必须综合两种意见进行公共事务的执行，在执行中形成意见博弈。第三，监督权内部的制约是指监督权主体之间的制约，其主要的机制是否决机制，如监察委有监督、调查、处置等职权，对于调查得来的证据，可以直接提交给司法机关作为审判证据。但若司法机关认定监察委需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查。除此之外，中国的公、检、法三大执法机关形成了相互制约的关系。最后，对监督缺失、过度或错误的追究也是监督权内部常用的制约机制。

      （二）功能性分权体系权力过程中的协调机制

      与制约机制一致，功能性分权体系权力过程中的协调机制也分为两个层面。在第一层面，决策权、执行权、监督权之间的协调主要为介入式协调。例如，成立特定事项的领导小组和议事协调机构（领导小组成员通常涉及多个部门，如党委、人民政府、纪委监委等），通过组织化的方式为决策权、执行权与监督权提供协调的平台，通常在重大工程项目或国家重大改革中会频繁出现，如中央全面深化改革委员会（领导小组）、中央财经领导小组等。同时，各党政部门党组向上级党委进行工作报告或请示也便于党委进行决策和对其他执行与监督部门开展协调工作。

      在第二层面，权力过程中的协调机制需要从决策权、执行权、监督权三个方面分别探讨。决策权内部的协调主要为互动式协调，党委和人大在人事任免、立法、预算等方面进行多次沟通，以确保决策的正确性，目前二者之间协调的制度化水平还有待进一步完善。执行权内部的协调机制较为丰富，兼具互动式协调、介入式协调与混合协调。互动式协调和混合协调主要体现在职责分工与牵头负责制，即人民政府作为主要的执行权行使主体，在决策制定之后，需要对决策的任务进行任务划分并对其进行职责分工，在执行中进行部门协调。由于公共事务本身是复杂的，即使在任务划分之后也必然会存在一项公共事务多部门执行的情况，这就需要指定一个牵头负责部门，由其来负责协调各相关部门关系，敦促公共事务的顺利执行，从而保证总体决策任务的全部执行，这在五年规划的执行过程中十分普遍。介入式协调主要表现为通过领导小组与联席会议等形式将各部门或各地区政府意见集中到一起，统一协调问题，以便及时调度、安排、研究、处理重大问题，及时交流和沟通思想，统一行动，提高工作效率。在“十二五”规划中，为了加快京津冀一体化，成立了京津冀协同发展领导小组，多次召开地区联席会议、党政联席会议等。监督权内部的协调主要为互动式协调，即各种监督权主体通过业务衔接与互动进行功能协调，从而增强监督合力。

五、

总结与展望

      权力是政治的基本要素，由权力构成的权力结构与权力过程是极为复杂的，不同配置形态的权力结构和权力过程共同形塑了不同的公权力体制。在美国，立法权、行政权、司法权既相互分立又相互制衡的权力结构及其运行机制形成了政治性分权的公权力体制；实践和理论都证明，政治性分权体制不适合中国。然而，我国并不否定分权与制约的实践价值。从公权力运行的一般规律来看，要想实现提高权力运行效率和防止权力滥用专断的双重目标，其可行路径是集权与分权、制约与协调机制的合理配置。基于此，近年来中国的政治实践正在探索中国共产党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，我们将之概括为“功能性分权体系”。在这一体系中，功能性分权的对象是广义政府（即党和国家的统合整体）；功能性分权的基本要义是政治集权与组织分权，政治集权体现为中国共产党对国家与社会建设的集中领导，组织分权则是基于有效治理的分权；功能性分权的核心特征是功能性和嵌套性，功能性是指权力主体的多功能性和功能的相对性，嵌套性是指决策权、执行权、监督权的层次化形态。

      总体来看，中国功能性分权体系呈现出“强协调—弱制约”、“强监督—弱制约”的特点，在广义政府内部存在着诸多组织化或程序化的协调机制，但相对来说基于事权分离的双向限制机制仍较为缺乏。当然，本文所描述的制约与协调机制不是中国公权力体制的完整写照，仅在一定程度上反映了现状。总之，从权力结构和权力过程来审视、提升功能性分权的合理性、科学性和有效性，建立健全适合中国国情的分权体系，无疑具有极大的政治与理论意义。

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     原文刊载于《浙江社会科学》2020年第1期。为方便阅读，以上内容为作者主要观点摘录。