【国土空间治理】精准传导，立体管控——数字化治理下的规划实施管控新模式

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随着国土空间规划改革的不断深入，以及精细化、智慧化治理等多重理念叠加下的转型发展不断推进，如何落实国土空间规划五级三类间的规划传导与管控，同时有效指导国土空间开发利用与精细管理，构建一张蓝图管到底的规划实施管控新模式，是各级自然资源和规划管理部门亟待交出的重要答卷。而规划实施管控中一直以来面临的，如宏观管控要求难以传导、规划与建设管理之间存在脱节、忽略局部与整体环境协调性考量、对空间形态管控难等众多难题，也为构建规划实施管控新模式带来诸多挑战。

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多级规划间的精准传导，是规划管理内容全面贯通的先决保障

规划横纵传导的有效性、精准性，是决定规划实施管控水平的先决条件。一方面，各层级规划间较大的尺度差异性，和不同的事权侧重，影响着规划管理内容的有效传导。再者，规划成果内容的繁杂导致往往出现胡子眉毛一把抓的情况，使得需要传导的管控内容难以落实。

构建多层级、全覆盖的规划传导机制，理清包含各层级规划管理内容的要素、规则、模式的规划传导谱系，是实现多级规划间精准传导的核心。一方面构建全域空间-分区-管理单元-街区的多层级、全覆盖的传导体系，以管理单元为中间载体，将总体规划的指标体系、空间管控等要求，逐一分解落实到管理单元层面，融合专项规划、城市设计等各类规划，及地方发展意愿和现状，形成中观层次对接平台。向下通过管理单元的控制内容，为详细规划编审提供依据，并有效把控详规阶段的编制与实施情况，从而形成上下互为依据、上下动态联动的传导机制。另一方面，通过对规划传导体系进行标准化、类型化、层级化的拆解与组织，提取出包括边界型、分区型、结构型、指标型、名录型、位置型等管控内容的多层级、多维度规划传导谱系，明确各项管控内容所对应的管控要素、管控规则和管控模式，以及不同层级间的上下互动关系，精准落实刚性管控要求，重点体现弹性引导内容。

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从规划到建设项目全过程的衔接和精细管控，是有效落实一张蓝图的核心体现

一套好的国土空间规划体系必须依靠众多好的项目来支撑，建设项目是确保一张蓝图的总体战略、重要目标、发展布局、重大任务、管控要求得到贯彻落实的实际承载。

构建规划与建设项目之间的规划传导机制，聚焦于不同管控要素、规则、模式的衔接与组合关系，构建出一个要素对象由地面延伸至地上建筑和地下空间，管控内容由空间、指标的管控逐渐细化、深化为三维立体空间上的精细管控要求的规划传导谱系，从而落实规划向下有机衔接项目实施，科学统筹建设管理，落实一张蓝图在国土空间开发利用与精细管理中的全面贯通。

将规划管理条件全面贯通建设项目全过程，确保项目审批前置与规划管控内容的有机衔接，集成规划管控要求形成规划设计条件，与用地批准、土地供应、规划设计方案审查等环节紧密结合。同时，关注开发建设时序和分期建设安排，强化多项目的协同，保证各类配套设施及时推进，形成综合效益最大化。此外，对实施效果进行跟踪评估，形成规划-实施-现状的闭环信息链，实现动态规划、动态实施与动态评估。

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规划数字化治理新模式，是实现精准传导、立体管控的基石

构建一张蓝图管到底的规划实施管控，需要以数字治理模式为基石，只有标准化、数字化的规划成果和规划设计方案，才能够进一步实现规划管控的精准传导，落实对建设项目的立体管控。正如《若干意见》中指出的，国土空间规划编制要同步完成平台建设，成果批复后叠加到国土空间规划“一张图”，新规划实施管控要求规划及方案成果的交付，再也不仅是一本本厚厚的规划图纸和文本，而应是一组组以规划管理为目标，以平台为载体的数字化成果。

在规划传导谱系的基础上，需要制定一套针对规划成果、针对规划设计方案的标准规范，包括要素表达、规则编写，成果组成与提交，数据建库等内容，进而对规划全要素、方案全组件进行数字化转译，形成一个涵盖管控要素、管控要求和管控模式的“孪生”规划数据库。

规划数字化治理模式的价值体现不仅在于规划成果实体数字化，更在于规划管控规则的数字化。构建针对详细规划、针对建设项目的，多层级、多维度的规划实施数字化管控体系，并突出各类的管控要素以及管控强度。依托数字化管控体系，对规划管控意图进行逐条梳理，通过规则引擎技术，对自然语言描述的管控要求进行数字化转译，解析设计的对象、约束条件，转化为计算机可以识别、计算的智能化管控规则，为进一步数字化规划实施管控应用提供权威依据。

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三维数字化空间，承载规划管控从二维到立体的跨越

规划实施管控的要素对象贯穿国土空间的地上、地表、地下，传统二维数字化表达的方式，不足以全面展示它们的立体性和空间性。过去的规划实施管理中，也缺乏对立体空间形态的考量，在对局部区域进行管控时，往往会忽略局部地块与整体环境的协调性问题，无法满足对国土空间精细化管控与治理的要求。而过去三维空间分析、计算技术的局限，也影响着规划实施立体管控的效果。

三维数字化空间的构建，打破了上述的种种局限，为立体的规划实施管控提供了全新载体。基于二三维一体化、云计算、大数据、指标管理、空间规则引擎等技术，构建了集动态感知、多源融合、高速计算、精准管控、模拟决策为一体的规划实施管控数字化系统。具备涵盖规划设计体系和管理过程、贯穿数据全生命周期的标准规范体系，形成国土空间全域三维信息化底板，构建了覆盖规划实施管控全过程的指标体系和规则模型库，实现了规划管理要素全覆盖、指标可落实、规则可计算、分层分级可管理。形成了围绕规划实施全生命周期管控的数字化、智能化支撑应用，包括三维基础沙盘、管控要素分级可视、核提规划条件、三维方案智能审查等。

新时期的国土空间规划与用途管制，不仅仅再是“平面”的规划和“地类”的管控，而是基于三维数字化空间的精细化管控与治理。在三维数字化空间的基础上，通过全要素覆盖的规划传导谱系、数字化的智能规则体系与完备的标准规范体系，形成强有力的基础技术支撑，形成精准传导、立体管控的新模式，系统性地将总体规划到详细规划、规划到建设项目之间的两个衔接整合起来，为规划实施管控的核心环节提供智能化支撑。

国土空间规划和数字化治理专题

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 03 

精准传导，立体管控——数字化治理下的规划实施管控新模式

 04 

协同规划，生态打造——协同治理如何打造“知识中台”

 05 

模拟推演，监测预警——城市仿真助力智慧规划

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