朱云汉: 为何满足美式“民主”标准的国家, 却自认不够民主？
东亚国家的政体合法性比较
文｜朱云汉
来源｜IPP评论
▲ 拜登在“民主峰会”上发言。图源：bloomberg
合法性在政治学中是一个非常核心的一个概念。很多学者都承认要在当代社会里面支持一个政治体制，使它能够存活，能够稳定地运作，合法性是一个必要的条件。因为反过来讲，缺乏合法性的政治体系是很难实施有效的统治的，政治秩序也很难长期稳定，只要碰到比较大的外部压力和内部困难就有翻覆的可能性。尤其是在当代社会，普遍在社会中建构的政治权威都是在所谓主权在民的原则之下，所以它就需要获得广大人民普遍的接纳甚至拥护，否则它的合法性一定会面临根本性的挑战。
所以基本上讲，合法性对于有效的治理是一个不可欠缺的条件，如果一个公共权威没有办法得到人民的自觉自愿服从，它的治理成本就会非常高。
政治学对于合法性问题的研究可以说有两个大的范畴，一个是规范性的范畴，一个是经验性范畴。规范性的分析是处于哲学和政治理论的层面，它探讨合法性的哲学或道德基础，通常会争论哪一种政治体制应该享有更高的或者最起码的合法性。而经验性分析的角度就相当不同，它是去探讨和收集资料，关于真实世界中不同形态的政体实际上享有多大合法性，也就是一般民众的认知上或者态度上对它的支持的程度。
另外，经验性分析也会设法找出什么样的因素影响公民认为政体合法性的高低。这是我们这个研究计划主要探讨的课题，我们并不是探讨规范性的合法性问题，而是做经验性的分析，这两个之间有很多可以相互借鉴的地方。经常我们在做经验性分析的时候，需要有一些假设，需要一些理论的引导，规范性的分析往往可以提供我们很多重要的线索，作为进行经验性分析的一个重要的参考依据。
这就是我要跟各位介绍的，我过去16年来所主持的、现在还在持续进行的、亚洲的大规模的对民众政治态度和价值观的跨国比较研究，这是我们网站的地址（www.asianbarometer.org），上面有很多相关的资讯，而且过去所收集的资料，基本上在一年半后都会公布，所有的数据各界人士都可以使用，而且是免费的。我们这个数据在亚洲覆盖了14个国家和地区，几乎涵盖了绝大多数东亚国家。同时，我们也覆盖了中国大陆地区。我们这个资料在全世界使用的人非常多，现在有将近3000多位学生和研究生都使用过这个资料，而且实际上的数据可能超过了这个统计。
基本上我们说在西方的政治学的脉络里面，还有所谓的非西方世界，其政治哲学、政治理论大概都会触及到合法性的问题。我们说以西方的传统来看，从西方罗马时期，柏拉图到但丁都有相关的理论，近代西方是代议民主理论——天赋人权、主权在民、有限政府、政治平等，以及代议制度；还有马克思主义——国家为阶级斗争场域、无产阶级专政或资产阶级专政。传统中国儒家学说有民本思想——天命与民意合一，天听自我民听、得民心者得天下。在具体的实践上它也提供非常清晰的指引，就是要德治和实行仁政。在伊斯兰文明里面也有关于政体合法性的一些论述。由于时间关系，我就不再详细介绍。
近代以来，马克思·伟伯（Max Weber）归纳出合法统治形式的三种基础，即：基于传统、基于魅力领袖（charisma）的丰功伟业、基于合法理性（legal-rational）。但相对来讲它涵盖的范围太大，也可以说比较空泛，没有办法细分当前社会里面各种不同的政体、不同的运作形态。
自从福山提出“历史终结论”之后，当代政体合法性经验性研究的焦点是围绕着“历史终结论”引发的争论。西方式“自由民主”是否为人类政治文明的最高型态，以及所有人类社会政治发展的必然终点？自由民主政体的合法性是否超越任何其他形式的政体？当然这些我们可以做理论的探讨，但是经验层面的分析也很重要，我们今天就要跟各位介绍这样一种分析途径。
在亚洲的范围来看，如果借用Larry Diamon的分类，它把亚洲政体分为4个大类，这四个大类是从两个面相上来做区分。一个是自由权保障的高低，当然这个划分比较粗糙。另外一个是政治竞争开放性的高低，一般所谓开放性和竞争性，大概就是指普选和多党竞争。如果自由权保障高、竞争开放、多党普选都具备的就叫做自由民主体制，包括日本、台湾地区和蒙古。菲律宾属于政治竞争虽然开放，但是自由权保障不足的。中国大陆和越南通常会被归为一党威.权体制，因为属于自由权保障相对低，政治竞争开放度也比较低的。
如果按照当前的西方有关政体合法性的争论，你会预期自由民主体制的合法性应该是最高的，一党威.权体制的合法性可能是最低的，选举民主体制和选举威.权体制，就像新加坡和马来西亚这一类，应该是介乎在自由民主体制跟一党威.权体制之间。
那么接下来我们就看一下经验上的数据。我们最近连续有两波调查都纳入了政体合法性的议题，一次是2010—2012年的调查，覆盖13个地区和国家，还有一波是刚刚才完成的，2014—2015年，除了原来的13个国家和地区还包括缅甸，所以总共有14个国家和地区。我们怎么去测量政体合法性呢？我们基本上参考伊斯顿（David Esaston）对于政治支持所开展的架构。他认为政治支持可以分为三个层次，第一个是对体系的支持，也就是对国家这个层次，对政治社群这个层次的支持；第二个是对政体的支持；第三个是对当权者的支持。可以说如果从这个角度来看，所谓政体的合法性其实就是David Esaston所说的第二层次，就是对政体的支持。
为了测量这个概念，我们把对政体的支持用四个面相来试图捕捉它，了解公民心目中怎么看待这个政体。我们把它称之为认同的合法性、相对优越合法性、效能合法性以及忠诚合法性。认同合法性是基于价值信念而拥护的；相对优越合法性是认为这个体制比其他体制更好；效能合法性是相信这个体制能解决国家面临的问题；忠诚合法性是即使这个体制有问题或缺点也不会背弃。根据这样测量的策略，我们收集了相关的数据。
首先看认同合法性，在华人世界，我们使用的题目是：“整体而言，我以我们的政治制度为荣”。
上图是2010到2011年收集的资料，从这些资料大家可以看出，非常令人惊讶的，包括我们自己一开始也非常惊讶，被归为自由民主的体制，在这个题目上它的政体合法性是非常低的，很少有日本的公民以这个制度为荣。最高的是越南，而且越南的强度是非常强，非常同意占了将近50%，强度还要超过中国大陆。中国大陆也比较高，但并不是最高的，事实上有好多国家都比中国大陆要高，包括柬埔寨、马来西亚、新加坡，还有泰国。而且日本的强度还不如所谓的选举威.权体制。在完成民主化里面，只有印尼在这个基础上的合法性水平是比较高的。
再看2014—2015年的研究，变化也非常有趣，这里面名列前茅的或者合法性程度比较低的，大致上的位置没有什么太大的变化。不过日本这几年在安倍政权之下，它的政治体制获得的认同在改善之中，名次提高了不少。中国大陆从2011年到2015年已经有点下滑，当然整体水准还是在比较前面的。另外出现明显下滑的是柬埔寨。
再看相对优越合法性，它的题目是“与其他国家的政治制度相比，我宁愿在我国的政治制度下生活”。这个其实是对一个政体支持最起码的层次，就这方面而然，东亚地区当然普遍来讲都比较高，最高的是泰国、马来西亚、新加坡和越南。在这个基础上新加坡的政体合法性非常突出。近两年的变化跟认同合法性的变化差不多，柬埔寨有明显的下滑，中国大陆稍微有一点点下滑，但是基本上维持比较高的水平。
第三个是效能合法性，题目是“从长远来看，我们的政治制度能解决我国面临的主要问题”。当然在这个问题上我们可以看出来，这些选举威.权体制，以及越南和中国大陆都是属于比较高的，台湾地区跟日本、韩国都比较偏低。这个变化在过去4、5年之间起伏不大。
这两波调查之间的区别，日本这边有明显的上扬，我想这也表现在其他几个指标。明显下滑的也是柬埔寨，中国大陆这五年之间也出现了变化，就效能合法性来讲有下降的趋势，但是就平均水平在这个地区还是处于中上水平的。
最后看一下忠诚合法性，题目是“即使我们政治制度有这样那样的问题，人民也应当支持”。就这个基础来看，我们说大致上的趋势是差不多的，不过比较明显的是香港、韩国和日本，在忠诚的合法性指标上是相当薄弱的，仍旧是威.权的选举体制得分是最高的，中国大陆也是偏高，但并不是名列前茅。
如果就两波调查之间来做比较，基本上的变化跟前面几个指标差不多，日本这五年来有上升，中国大陆微微下滑，最大明显的滑落出现在柬埔寨。
我们把上面这四个基础转换为综合性的指标，技术性的细节这里没办法多介绍。这个尺度是从负1到正1，标准化之后的尺度，你可以看出进入到所谓负的国家或地区有菲律宾、蒙古、台湾、韩国和日本。这意味着什么？意味着其一半以上的人口平均在5个指标上是不支持该国或地区的，这里面可以看出越南一枝独秀，中国大陆在整个东亚排到第5或第6。第三波和第四波调查有稍微的变化，日本从一个非常低的合法性慢慢有回升的趋势，下跌最明显是柬埔寨，其他地区有的上扬，有的持平，像越南持平，新加坡略有上升的趋势。这是我们在整体这个地区的发现。
这里面出现一个非常令人疑惑的问题，如果利用美国“自由之家（Freedom House）”对一些国家自由民主程度做的评比，将其作为一个指标，另外在我们刚谈的综合指标上的合法性的高低，这个中间画一个分布图的话，你会发现它出现一个反向的关系，就是Freedom House分数越高（分数越高越不自由）的合法性越高，Freedom House分数越低的合法性越低，这个现象可以说是非常具有挑战性的。要怎样去理解它？
如果是西方媒体看到这个数据，第一个反应就是说这个资料没有意义，因为很多不自由国家人们可能也不能很真实地表达其看法，或者这些国家没有新闻自由，公民没有太多渠道可以得到批评的、反对的意见等等。我认为这个解释当然不能说不重要，它是一个解释来源，但是如果我们真的相信这是唯一，而且是主要的造成这些不同体制合法性差异的因素，我觉得我们就太低估了这些西方认为不民主的国家维持其政体合法性的其他重要的条件，实际上这个问题我认为并不能很简单轻易把它带过，把它甩到一边，事实上它值得我们进行深度的探讨。更何况这样一种说法也无法解释为什么在东亚一些已经民主化的国家，像韩国和日本，其政体合法性在我们指标上显露出那样的虚弱和苍白，所以这个问题事实上并没有获得合理的解释。
另外，我们可以从几个角度来分析为什么很多东亚国家的民众，虽然它的政体，很多专家或者媒体都认为不是民主的，照理说不应该有那么高的政体合法性，可其经验性的合法性却那么高。首先我们要回答一个问题，其实一个政体是不是民主，专家的看法跟一般民众的看法未必是一样的，反而往往有很大的落差。比如说我们问东亚各国的民众，如果我们这边有一把尺，从1—10，1是完全不民主，10是完全民主，你会把自己的国家当前的政治体制摆在哪里？
如果我们用这把尺度量，我们可以看到，比如说新加坡的公民平均起来认为其国家是7，也就是它已经是民主，虽然还不是接近完全的民主，这是新加坡的民众给其国家的体制一个平均的评定，这个评定显然跟Freedom House是不一样的，也跟很多一般研究这个问题的学者的评定有非常大的区别。而日本的民众只给其国家6.02的分数，也就是说他们会觉得他们国家的民主，不管外面的人说有多好，他们认为离完全民众还有很大的距离，即才刚刚到及格边缘。这里面可以看出很大的落差。而越南民众居然会认为自己的体制非常民主，而且在整个区域里面是最高的，这跟它的政体合法性指标那么高是非常吻合的。
这就产生很大的疑惑，为什么专家的看法跟一般民众的看法会有那么大的落差？要回答这个问题，我们要进一步探讨到底东亚民众怎么理解，怎么去看待什么是民主？这个问题很关键，因为民主这个词已经变成当代话语权里面最核心的字眼，任何的政体不管实际上怎么样都会宣传自己是民主的，而且民主原则没有一个统治者会加以排斥或者批判。
2 东亚国家一般民众所理解的民主
东亚国家的一般民众理解的民主究竟包括什么内涵？
我们研究中了解到，很多民众通常会把民主理解为下面四种不同的内涵：一种内涵是把它看成一套程序、一套规范，像普选、一人一票、多党竞争。另外一种是理解成自由权，如言论自由、结社自由等等。还有不少民众会把民主理解成社会公平，达到社会公平的目标或者状态；也有很多民众会把民主理解成良好治理。那么具体来讲我们怎么去测量？由于时间关系，我很快地简单介绍一下。
我们用一个比较复杂的题组，每一个题组里面都有四个陈述，每一个陈述都相对应我刚才说的四个面相里面其中一个面相，然后我们问受访者：在你心目中下面的四个陈述哪一个是民主里面最重要的内涵？以这一题为例，我们给他四个选项，一是政府能减少贫富差距，二是人们可以通过公平的选举自由选出政府领导人，三是政府不会浪费公款，四是人民可以自由地表达对政治的看法，正好对应的是四个不同的面相。总共有四个题组，都是类似的设计。
然后我们把资料做了一个压缩的处理，把每一个国家的分布情况简单地用下图这样一个或然率的方法表现出来。那么我们来看，在东亚地区大部分民众怎么去理解民主呢？相对来说，很少民众把它理解成一套程序、一套选举参与或制衡的程序。不少民众把民主理解成自由，但是更多的民众把它理解成社会公平和良好治理，这是非常特殊的。
我们来看大陆地区有35%的概率一般民众会把民主理解成社会公平；也有30%会理解成良好治理；把民主理解成程序或自由的加起来只有35%。这个发现很有趣，它跟一个社会现代化程度的高低没有关系。比如说日本、新加坡都有同样的趋势。在新加坡民众把民主理解成程序和自由的，合起来只有约30%，但把它理解为良好治理却有36%。也就是说，很多亚洲民众对于民主的理解是一种非常实质性的理解，就是民主带给我什么，而不是说民主提供怎么样的保障或者机会，这是东亚一般民众的政治观念，跟专家学者对民主的定义有很大的落差，学者都是以程序的角度去界定什么是民主。
此外，比较有趣的是，你也可以说一般属于儒家社会的，或有儒家文化背景的社会，如日本、韩国、台湾、香港、新加坡，和越南，似乎理解民主时把它作为一种社会公平和良好治理的比例都非常高，所以这应该不是一个偶然，因为这些社会的经济社会发展程度差别很大，非常落后的是越南，非常先进的是新加坡和日本，有些有民主化经验，有些没有民主化经验，但都不约而同有这样一个分布趋势，这是非常值得我们重视的。但这里面只有一个是比较特殊的，即菲律宾，它曾经是美国的殖民地，受到美国文化影响非常深厚，这里面可以看出来在菲律宾至少一半的民众把民主理解为程序和自由，这是一个非常重要的发现。
我想再强调一点，我刚才所说的，这个现象不仅跟经济社会发展现代化的程度没有必然的联系，不会说现代化程度越高，就越多人把民主理解成程序和自由，而且我可以说它跟年龄的关系也不是那么明显，即使在日本，1980年以后出生的，即千禧世代的年轻人，其以公平和治理来理解民主的概率也非常高。不过在中国大陆有一个趋势，以程序来理解什么是民主在年轻人中的比例要比刚才我们看到的全国的平均数要高，并且有一个增长的趋势。但是整体来讲，还是以社会公平和良好治理来理解民主是一个普遍的趋势，包括千禧世代。
我们接下来要进一步分析为什么这些一般被西方媒体或者学者归纳成不民主的政体，包括一党威.权体制、选举威.权体制会得到比较高的合法性。一方面，其实这些政体未必在他们民众心目中是不民主的。因为民众对民主有不同的期待，而且这种期待从某种角度来看，它其实跟儒家社会所讲的什么是一个良好的政治秩序的内涵是可以高度呼应的。也许它有它的一种文化的背景，也可以说民众对民主的认知很贴近它的传统观念，而且传统的政治理念是强调民享而非民治，而良好的治理包含了政治亲民、能够有效地解决民生问题，以及保障公平。
从这个角度来看，东亚民众对民主有这样一种认知，不能说没有文化的基础。从经验上来看，也是可以找到根据的，在我们的调查中我们也请民众对于当前自己国家的经济情况做一个评估，然后我们把这个评估统计出来做一个平均数来分析。我们来看下图就很清楚。
对于整个经济的运作或者这几年的经济发展，评价平均比较高的国家或地区都在上图的右上方，比较差的在左下方，包括日本、韩国、香港、台湾。它们正好在我们所衡量的政体合法性上也是偏低的，虽然这两者之间不是一个完美的线性关系，但可以看出来经济发展的好坏绝对会影响到政体合法性的高低。
3 儒家民本思想比西方代议民主理论更具普遍性
我们也做了一个比较综合性的，一般在社会科学中叫做多变项的因果分析。在这个因果分析里，我们试图把两个不同规范的理论传统对照起来分析，一个是西方自由民主理论的传统，它会强调一个政体必须具备哪些要素、哪些特征才有可能得到比较高的合法性呢？它会把普选、多党竞争、言论重要放在比较重要的位置。另外一个是亚洲自己文化脉络里的儒家民本思想，它会强调一个良好的政治秩序包括哪些因素呢？它会强调经济繁荣、民生的基本需求得到保障、弱势群体得到公平对待、政府廉洁、官员能够获得信赖、民众需求得到政府的积极回应，这些都是非常实质的，或者说是一个政治体制实际能得到的结果。而西方自由传统里面，政体合法性必要的要素包括自由权保障、选举问责、权力制衡、政府公开透明、法治原则、政党公平竞争、公民参政能力等。
如果我们来看的话，当然我们这个模型比较复杂，除了刚才这些变项以外，我们还控制了政治文化的变项，以及一般的经济社会背景的变项，作一个比较完整的多因素的统计分析（见下图）。简单来说，两个圈代表这个变项解释力很高，一个圈代表有解释力，一字线代表没有解释力。
如果我们把东亚国家分成两个群体，一个叫儒家社会，一个叫非儒家社会，可以看到凡是我们刚才所列举的在儒家民本思想里面强调的这些要素，在支持一个政治体制合法性里面所扮演的角色非常重要，甚至是决定性的角色，它会影响到政体在合法性会不会得到比较高的评价。即使在非儒家社会它的解释力也是比较高的，所以这是一个很重要的发现。
接下来我要讲一个观点，即什么是普世性，永远需要在经验上做严格验证。从某些角度来说，其实儒家传统所强调的良好政体的一些要素和条件，可能在很多社会都是会被重视的，只是从来没有被好好验证。将来如果有机会，我们希望用这个理论架构同样去分析亚洲以外的国家，包括欧美的国家，这样我们才知道到底它只是一个适用于亚洲的某一种文化脉络的合法性的基础，还是说它有一定的普世性，而且它的普世性可能不比我们以前认为主流的自由民主的理论更低，我觉得这是政治学将来一个非常大的挑战。
4 为何代议民主体制无法支撑合法性
最后我要谈一下为何在亚洲有不少代议民主，它似乎在我们所做的指标里没有办法得到非常高的认可？我认为原因有几项。
首先亚洲民众心目中的民主一定要有社会公平和良好治理的内涵，如果这个体制形式上是民主，但是达不到这两个标准，第一未必会被认为是充分民主的，也未必会被拥护。从这个角度来看，一个政治体制必须实现民享，单单有民治是不够的，民治不一定会带来民享的结果，这是值得我们去思考的。尤其在亚洲，因为很多实行民主体制的国家已经经过好几轮的轮替，一开始新型民主，人们可能会说需要慢慢调整上轨道，但是如果民主化20多年、30多年之后，像菲律宾，不管从社会公平还是有效治理都没有办法得到很好的结果，那么要维持很高的政体合法性是很困难的。也就是说经过几轮政权轮替之后，民众对民治必然带来民享的乐观期待开始破灭。
此外，今天的世界比较复杂，过去我们都认为西方的自由民主提供最好的一种标准，可以作为最好的范式，但是现在看起来全世界范围里所有的西方民主、代议民主实际上都面临不同的危机和挑战，因此21世纪是要探讨新的治理模式和政治体制根本改革的很重要的时代，这个时代有很多新的变化出现，不仅内部出现了很多政治僵局和两极化，以及民粹主义兴起的挑战，而且外部有全球化带来的巨大压力。
总而言之，今天已经有很多有反省能力的思想家在考虑这个问题了，包括福山最新的书（Political Order and Political Decay），他深刻担忧美国的体制衰败。当然还有一些学者对美国体制富豪政治的倾向非常批判。我们可以这么说，今天来看西方体制的确已经面临很多新的难题，包括刚才讲的富豪政治，以及福山所说的“否决政治”（vetocracy），政治僵局反复出现，很难引导这个社会在重大问题上很快得到明确的解决方案。另外我们有很多新的体制是值得尝试的，何包钢教授在审议民主方面做了非常多有意义的一些实验，实际上在网络时代有各种不同的民主创新的可能性，我觉得当代的政治体制已经演变到了一个要产生蜕变的阶段，尤其在合法性问题非常突出的时代，这个探索非常重要，我以此期勉大家加入这个行业。
*文章转自IPP评论。
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