导读：上月，美媒传出消息，美国有意推动一个连接阿拉伯国家和印度的铁路项目。据称，印度方面对此十分积极，认为该项目可以打造印度在铁路基建上的品牌。近年来，印度在周边地区积极进行基建输出。本文梳理了印度对外联通计划的发展和地缘政治考量，也指出了印度技术设施联通计划方面的不足之处。出于历史、政治等各方面因素，印度始终坚持主导南亚事务的政治追求，并将中国视为最大的竞争对手。也为此，对于美国、英国、日本等国家的计划有更为积极的响应。莫迪执政后，进一步推动了印度大国规划的发展，对不丹、尼泊尔、孟加拉等周边国家都提出了基础设施建设规划，不乏与“一带一路倡议”竞争的心态。然而，印度没有明确的互联互通政策，许多计划也缺乏高效落实的能力，其他周边国家对其响应程度有限，三重因素使得印度的基础设施外交面临各种阻碍。
基础设施建设的互联互通，一方面是推动区域一体化的重要基础和手段，一方面也是各国共同发展的国家战略目标。作为亚洲基础设施投资银行最大的贷款接受国，印度基础设施建设如何真正使国家和地区获得更好的发展，是一个更为根本的问题。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《南亚研究》，仅代表作者观点。
文｜楼春豪
来源｜《南亚研究》
▲ 2019 年，印度总理莫迪出席印度国产准高速列车Vande Bharat Express 启动仪式，该列车仅一天就发生故障。图源：互联网
近年来，主要大国纷纷将互联互通作为对外战略的重要内容。从中国的“一带一路”到美国的“印太战略”，再到俄罗斯的“欧亚经济联盟”、日本的“高质量基础设施合作伙伴关系”和“自由开放的印太倡议”，以及欧盟的“欧亚互联互通战略”，互联互通在主要力量的对外战略中日益重要。在此形势下，在印太地区拥有重要区位优势、希望拓展对外战略影响力的印度也不甘落后，“不仅将互联互通视为促进自身发展的关键驱动，还将之作为实现国际合作愿景的基石”，推进地区互联互通的政策主动性和力度都大幅增强。虽然广义意义上的互联互通涵盖硬件、软件和人员交往互联互通，但从印度官方论述及实践重点看，印度近年来着重推进的是基础设施领域的硬件联通，包括交通、能源、信息通讯等，而这也是本文研究的主要内容。
1 问题的提出与分析框架的构建
互联互通是近年来国际政治学界的重要议题。但与其他大国相比，印度的地区互联互通政策与实践并没有引起国内外学术界的足够关注和系统研究。国内文献主要是对印度在某个具体方向互联互通政策与实践的研究，比如印度与包括缅甸在内的东南亚的互联互通、印度对“一带一路”的认知及反应，及“印太”地缘框架下地区互联互通政策的最新进展。本文认为，国家战略是多种因素复合作用的结果，无论从地缘政治、地缘经济还是全球治理等角度，上述理论都有一定解释性。但上述分析框架更多地将互联互通作为实现国家战略目标的手段，而忽略了互联互通本身也是国家战略目标的重要内涵。事实上，互联互通政策在国家战略中具有目标与手段的双重属性，其逻辑起点是国家的地缘战略构想。一方面，地区互联互通政策反映了一国对相关地区的地缘战略构想，其本身就是国家战略目标的重要组成部分，另一方面，地区互联互通政策是一国将之作为实现国家地缘战略构想的重要手段。印度政府地区互联互通政策的实践，并非新近发生的现象，而是自独立以后持续推进的过程，折射了背后深刻的地缘战略构想。只不过近年来，印度面临的国内外政治、经济、战略形势出现了变化，推动了印度地缘战略构想的演进，进而刺激了印度采取更加积极的地区互联互通政策。从目标属性看，印度地区互联互通政策体现了其地缘战略构想，即：南亚和印度洋近邻地区的“主导者”；从近邻走向印太的“重要参与者”；大国竞争中的“借势得利者”。从手段属性看，相对应的地区互联互通政策包括：立足南亚，提升对南亚地区（除巴基斯坦以外）的联通网络构建；由近及远、由陆向海，强化印太框架下与其他次区域的联通整合；大国平衡，与其他大国互联互通构想的对接或对冲。
地缘战略构想是一国对国家战略目标、战略环境的总体看法，受一国的历史经纬、战略文化、地理位置等多种因素影响。对于印度来说，南亚次大陆的“印度中心”特征、印度教文化的长期浸润（婆罗门至上的世界等级观）、英国殖民者的地缘遗产（缓冲区安全观及印巴对峙），都在不同程度上塑造了印度的地缘战略构想。印度地缘战略构想的主要目标，是成为南亚及近邻的“主导者”、印太地区的“重要参与者”和大国竞争的“借势得利者”，而在这些目标中，提升地区基础设施互联互通水平都是重要内容。首先，持续谋求南亚及印度洋近邻的“主导者”地位。自独立以来，印度一直谋求主导南亚事务。一是从地理结构、文化影响、综合国力等角度看，南亚次大陆都有明显的“印度中心”特征，使印度产生主导地区事务的战略冲动，也就是主导南亚事务、排除外部势力干预的印度版“门罗主义”。二是英国殖民者强化了南亚作为统一战略整体的思想，推行在次大陆北部建立“缓冲区”、将南部印度洋视为“帝国内湖”的战略布局，对独立后印度的战略思想产生巨大影响。印度很大程度上继承了英国殖民者对南亚次大陆的战略设计。三是印巴长期对峙，使印度需要构筑孤立、压制巴基斯坦的地缘战略架构，塑造有利于印度的南亚地缘格局。在独立后至今的发展过程中，上述战略构想在各阶段的表现形式与侧重点有所差异，比如印度曾提出过对南亚小国怀柔拉拢的“古杰拉尔主义”、推进与巴基斯坦的和平进程等。但是，印度追求成为南亚及印度洋近邻“主导者”的地缘战略构想，深层次的逻辑基础并未出现根本性变化。2014年莫迪政府上台后，上述地缘战略构想得到进一步强化。印度希望塑造其主导的周边地缘架构。印度政府提出“邻国优先”政策，呼吁地区国家“在贸易和投资、文化与人文联系更紧密的互联互通和整合，共同努力与贫困斗争，共同促进发展。作为地区最大以及居于地理中心的国家，印度有责任领导此进程”。莫迪分别选择不丹和马尔代夫作为其两次出任总理后的首个出访对象国，从陆海两个维度体现了印度对南亚邻国的重视。此外，印度在不同外交场合反复宣扬其与印度洋地区的特殊联系，努力宣介“印度洋身份”和“印度洋共同体”等理念。无论是推进前政府业已酝酿的“季风计划”，还是抛出针对环印度洋地区的“萨迦”倡议，抑或是对“印度洋有机整体”的强调，都有所体现。2017年第二届“印度洋会议”上，外交秘书苏杰生强调，“印度寻求重新恢复印度洋的身份和共同体”、“建立有自身特色的现代印度洋”。与之相伴的是，印度将自身塑造成周边事务的“首要责任者”。莫迪政府重视与南亚邻国的互联互通建设，希望“通过互联互通实现（与邻国的）共同繁荣”。此外，莫迪政府将“塑造有利和积极的海上环境”作为新海洋安全战略的五大战略之一，通过反海盗、非战斗性撤离、人道主义救援、海域态势感知能力建设等，扮演“净安全提供者”的角色。2017年1月，莫迪出席第二届“瑞辛纳对话”时宣称，“维护印度洋和平、繁荣与安全的首要责任在地区国家”。提升地区互联互通水平、推进印度主导的地区一体化，是上述战略构想在互联互通领域的体现。在南亚方向，印度希望构建将巴基斯坦排除在外的地区互联互通网络。南亚区域合作联盟（下称“南盟”）曾是南亚地区一体化的主要多边平台，2014年第18届南盟峰会在尼泊尔加德满都举行，会议通过《加德满都宣言》，强调加快推动区域一体化建设，加强在基础设施建设、地区互联互通等领域的合作。但此后印巴关系恶化，阻碍了地区互联互通的推进，甚至连南盟峰会也难以如期召开。因此，印度选择通过推进“环孟倡议”、孟加拉国—不丹—尼泊尔—印度（BBIN）机制，以及与其他南亚邻国的双边互联互通（如喀布尔—德里的“专门空中货物走廊”、伊朗恰巴哈尔港建设），将巴基斯坦排除在地区互联互通网络之外，同时强化自身对其他南亚邻国的影响力。印度洋方向，印度将互联互通作为“萨迦”倡议的重要组成部分。莫迪2015年提出的“萨迦”倡议已然成为其印度洋政策的重要指导方针。2018年8月第三届“印度洋会议”上，印度外长斯瓦拉吉将“加强地区互联互通”作为“萨迦”倡议的重要内涵，称“印度投入更多资源促进与近邻的联通、联系、合作，将之置于更重要的位置。这反映在从铁路公路运输到发电输电，从港口和水陆运输到教育卫生交流”，包括孟加拉湾轴辐式（hubＧandＧspoke model）的地区联通网络。其次，顺势而为扮演印太事务的“重要参与者”。印度一直追求在印度洋—太平洋地区事务中扮演更大角色。尼赫鲁曾表示，“在将来，太平洋将要代替大西洋而成为全世界的神经中枢。印度虽然并非一个直接的太平洋的国家，却不可避免地将在那里发挥重要的影响。在印度洋地区，在东南亚一直到中亚细亚，印度也将要发展成为经济和政治活动的中心。”早在2004年，印度发布的首份海洋战略文件«印度海洋学说»就指出，“国际海洋事务的关注点已经从大西洋—太平洋转移到太平洋—印度洋”。近年来，美国、日本、东盟等提出各自版本的“印太”战略/构想，中国在该地区的影响力也大幅增长，“印太”逐渐成为大国竞相博弈的地缘战略场。与此同时，印度在印太地区的利益和力量存在持续提升，对秩序塑造、通道安全、能源资源、海外侨民等领域的关切增强，加上拥有得天独厚的区位优势，使之有更大的信心和更强的政策资源，实现其对印太地区的地缘战略构想。莫迪政府2014年上台后的外交战略及实践表明，其对印太的战略构想趋于清晰，即：印太将成为印度崛起为世界强国的必然舞台，作为印太地区重要地缘力量的印度，有必要且有条件成为地区事务的“重要参与者”。2018年6月，作为首位出席香格里拉对话会的印度总理，莫迪在主旨演讲中称“印太地区的发展深深地影响了世界的命运”，“我深信生活在该地区的我们的命运是相连的，这种信念与日俱增”，并用相当大的篇幅阐述了印度的“印太构想”。在这次讲话中，莫迪较为全面地论述了印度的“印太构想”，其中多处涉及地区互联互通。其一，阐释了印度对互联互通的基本原则。莫迪强调“互联互通非常关键”，认为“互联互通倡议必须基于尊重主权和领土完整、磋商、良治、透明、可行性和可持续性；必须让国家强大，而非让国家陷入无法摆脱的债务负担；必须促进贸易，而非战略竞争”。其二，强调地区互联互通应遵循国际法和国际规则。莫迪在讲话中多次提及国际法、国际规范、国际规则等，这既包括安全领域的航行自由，也包括经济领域的互联互通和贸易多边主义。印度外交部发言人2017年5月称，基础设施互联互通倡议“必须基于普遍遵守的国际规范、良治、法治、开放、透明、平等”。其三，印度强调“东盟中心”，而互联互通是“东向行动”政策的重要内容。东盟是印度的重要贸易伙伴和投资来源国。根据印度财政部经济事务司的数据，2000年以来，东盟对印度投资约占印度吸收的总投资额的18.28％。2000年4月至2018年3月，东盟国家对印度的外国直接投资（FDI）流入约为689.1亿美元，而2007年４月至2015年3月，印度对东盟国家的FDI流入约为386.72亿美元。东盟是印度第四大贸易伙伴，与印度贸易额约为813.3亿美元，占印度对外贸易总额的10.6％。目前，印度与东盟的互联互通水平有进展但仍处在“爬坡”阶段。为了深化与东盟的经贸合作，提升地区联通水平自然是题中应有之义。再次，动态平衡成为大国竞争的“借势得利者”。美国特朗普政府将中美竞争视为“价值观之争”和“秩序之争”，视中国为“修正主义者”和“战略竞争者”，从政治、经济、外交、科技、人文等多领域对华打压，批评中国“攫取现有国际体系的利益，同时侵蚀基于法治秩序的价值和原则，进而从内部破坏国际体系”。在中美竞争加剧的大背景下，印度倾向于在中美之间选择基于议题的动态平衡，一方面深化与美国的安全防务合作，参与美日澳印四边机制，另一方面在对华政策上与美国并不完全同步，借助中印领导人非正式会晤机制确保双边关系总体稳定。不过，虽然美印围绕经贸、伊朗核协议、阿富汗和平进程等议题存在分歧，特朗普政府的政策给美印关系带来更多不确定性，但总体上而言，印度对华战略疑虑超过对美政策不确定性的担忧，对中国在南亚及印度洋近邻地区力量增强的警惕超过对美国在该地区力量存在的关切。2017年洞朗对峙后，印度在外交部下专门成立涉华研究机构“当代中国研究中心”，负责人是印度国家安全顾问委员会委员、前驻华武官纳拉辛汉中将，这是印度政府设立的首个专门针对某一国家的研究机构，足见其对中国的重视。美国将“一带一路”视作对其主导秩序的重大挑战，通过渲染“债务陷阱”、“主权陷阱”、“治理陷阱”等抹黑“一带一路”，并希望将日本、印度、澳大利亚等纳入其主导的印太互联互通。印度对“一带一路”怀有戒心，因此很自然地迎合美日等国的战略诉求，并将之作为推进彼此合作的重要渠道。印度希望通过与美国及其盟国在地区互联互通上的合作，对冲中国在南亚及印度洋近邻的互联互通建设，这也契合其在大国之间“渔翁得利”的目标，但中印围绕秩序重塑产生的碰撞在互联互通领域日益明显。中国2013年提出“一带一路”倡议，“致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络”。南亚和印度洋方向是“一带一路”的海陆交汇之处，且有中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊等两大走廊，对“一带一路”的顺利推进至关重要。虽然中国一再强调“一带一路”是发展倡议，多次劝说印度加入“一带一路”，但依然无法消除印度的战略疑虑。印度认为中方在其周边“谋棋布子”、“海陆合围”，破坏其主导的南亚及北印度洋秩序；不满中巴经济走廊途经克什米尔地区，“破坏”其主权；追随西方炒作中方在工程质量、借贷模式等方面“不符国际规范”，导致一些国家陷入“环境污染”、“债务陷阱”等。有印度学者指出，“北京与印度邻国更紧密的合作已经在新德里造成不安。……很自然地，随着中国在南亚的影响力上升，印度面临管理与其更大邻国（中国）的关系、维护自身在该地区主导力的挑战。印度已经将中国的商业倡议视作推进其战略野心的举措，而且（中国的方式）通常不符合印度利益。”因此，在中印就互联互通进行确有成效的增信释疑之前，印度将利用其对南亚诸邻国的影响力，阻挠乃至破坏中方的相关项目（如插手斯里兰卡政局并导致中方在建项目遭遇波折），同时希望强化自身在地区互联互通中的主动性和引领性，无论是“季风计划”、“萨迦构想”，还是主导孟不印尼四国联通、推进恰巴哈尔港建设、联合日本建设“亚非增长走廊”，中国因素都是重要政策考量。有尼泊尔学者座谈时表示，“中国的‘一带一路’刺激了印度对尼泊尔的政策，使印度开始真正重视对尼泊尔互联互通建设的承诺。如果中国援建一条公路，印度就急切地表示要援建更多。”
历史上，由于地理和文化的因素，印度在地区互联互通中扮演着重要角色。从佛教传播到香料之路，再到英国殖民时期与整个英属印度地区的广泛联系，印度在与周边地区的互联互通（尤其是人文交流）中从未缺位。但是，1947年独立后相当长时期内，印巴矛盾及印度对周边邻国的强势政策，制约了印度与南亚国家间的互联互通，印度与一些东南亚国家的关系也受到冷战格局的影响。以连接南亚和东南亚的孟加拉湾为例，有学者表示，“从20世纪50年代开始，孟加拉湾新独立的国家选择了不同的联盟体系，依据政治边界设置壁垒，追求不同的政治和社会经济模式，该地区的共同体意识几乎完全被侵蚀。”直到20世纪90年代，印度推行对外开放的经济改革政策，并以“古杰拉尔主义”和“东向政策”等改善与南亚和东南亚国家的关系，印度与相关国家的互联互通水平才逐渐提升。目前很多已启动但尚未完成的互联互通项目都在该时期启动，比如印度对尼泊尔德赖地区公路网的庞大援助计划、备受关注的印度—缅甸—泰国高速公路等。2013年以来，中国、美国、日本等相继推出互联互通战略或倡议，印度通过地区互联互通实现其上述地缘战略构想的诉求更加强烈，其地区互联互通政策出现新进展，逐渐呈现陆海统筹、内外整合、辐射印太的格局。首先，以公路、铁路、内陆水道等为重点，大力推进陆上互联互通。不丹与尼泊尔都是内陆国，对外联通完全依靠印度。印不之间原有六个公路连接点和15次航班，印度政府现正着手进行铁路联通的可行性研究。印不互联互通最大的亮点是水力发电，目前印度政府已经援建完成三个水力发电项目，其中3/4电力输往印度。2014年6月，印度总理莫迪将不丹作为上任后首访对象国，参加一座水电站的奠基仪式，双方还签署政府间协议，以合资形式新建四座水电站。尼泊尔方面，2014年8月莫迪首访尼泊尔时，宣布提供10亿美元信贷额度，援助尼泊尔政府优先发展的基础设施和能源项目，就高速公路、铁路、机动车协定等互联互通项目达成合作意向，并于当年11月莫迪再访尼泊尔时签署信贷和机动车两项协定。近年，印度和尼泊尔的互联互通合作屡开先河：2014年10月签署《尼印关于电力贸易、跨境传输和电网联通的协定》，为两国电力贸易提供制度框架；2014年11月启动首个德里—加德满都国际巴士，此后又相继启动瓦拉纳西—加德满都的“印度—尼泊尔友谊巴士服务”、坎昌普尔—德里、博卡拉—德里的直达巴士服务；2015年，印度和尼泊尔修订了《过境条约》，首次允许其他国家途经印度进入尼泊尔，并确定四个边境点；2018年4月签署«通过内陆水道开启新的互联互通声明»，并于同年7月举行首次内陆水道互联互通会议。孟加拉国方面，2015年6月莫迪访问孟加拉国签署22项政府间文件，其中９项涉及公路、港口、航运、内陆水道、通信等领域的联通项目。印度政府同意新增20亿美元信贷，帮助孟加拉国发展电力、铁路、公路、信息科技、船运等“对经济社会发展至关重要的领域”；更新《双边贸易协定》和《内陆水道过境与贸易议定书》，强调通过陆路、水路、铁路等多途径促进两国贸易，并允许通过对方的内陆水道与第三国开展贸易；签署«印度国营通信公司与孟加拉国水下电缆有限公司协定»，提高印度东北部网络连通水平。2017年11月9日，印度总理、印度西孟加拉邦首席部长和孟加拉国总理联合启动两国间一系列互联互通项目，包括铁路、桥梁等。为有效推进与上述三国的互联互通，印度发起并推进了BBIN机制，在BBIN框架下讨论电力和水资源管理方面的合作。印度—缅甸—泰国的高速公路建设有所提速，且印方希望延伸到越老柬三国。同时，加叻丹多模式交通运输项目旨在形成缅甸实兑港—印度加尔各答—印度米佐拉姆邦的海陆通道，目前也在推进过程之中。印度陆上联通的视野还拓展至中亚地区。早在2000年，印度、伊朗与俄罗斯就签署《国际南北运输走廊协定》（INSTC），促进三国及中亚国家间的互联互通，莫迪政府上台后重新将国际南北运输走廊建设提上日程。2018年2月，印度正式加入《阿什哈巴德协定》（Ashgabat Agreement），这一2016年4月即已生效的协定，旨在建立伊朗、阿曼、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的国际运输和过境走廊，促进中亚和海湾国家的互联互通。其次，以环孟加拉湾、东盟和印度洋岛国为重点，打造海洋共荣圈。印度有漫长的海岸线和众多港口，但由于港口、航运等“大而不强”，其在印太海上互联互通网络中的作用并不突出。早在2003年，瓦杰帕伊政府就提出“萨迦玛拉”（Sagarmala）倡议，旨在通过升级港口、提高物流水平等促进港口经济发展，但鲜有进展。直到2015年3月，莫迪政府正式批准该倡议，同步谋求提升对外海上联通水平。在环孟加拉湾地区，印度与孟加拉国签署了《印孟沿海航运协定》、《印孟使用吉大港和蒙哥拉港运送商品进出印度的谅解备忘录》和《印孟在孟加拉湾和印度洋开展海洋经济和海上合作的谅解备忘录》。此外，印度在“环孟倡议”框架下商议《沿岸航运协定》和《机动车协定》。在东盟方向，2017年12月印度与东盟召开首届互联互通峰会，主题是“加强21世纪亚洲的数字和物理连接”，印度成为继中日之后第三个与东盟互联互通协调委员会开展对话的国家。印度提议与缅甸、泰国、柬埔寨和越南设立海上运输工作组，建立海上直航线路。目前，印度正与东盟协商《海上运输协定》，并将之与东盟互联互通规划对接。2018年5月30日莫迪出访印度尼西亚，双方发表《印度—印尼加强印太地区海上合作的共同愿景》，强调印度“东向行动”政策、“萨迦”倡议与印尼海洋政策、“全球海洋轴心愿景”的对接，有意凸显“萨迦”与“东向行动”政策的融合。目前，印度和印尼已经成立工作组，促进苏门答腊和安达曼岛之间的互联互通，以及联合开发印尼西部港口城市沙璜。此外，2015年莫迪总理提出针对印度洋地区的“萨迦”倡议，积极参与恰巴哈尔港建设，努力推动与西印度洋地区的互联互通。2016年9月，阿富汗总统吉拉尼访问印度，双方一致认为应加快推进当年5月签署的印阿伊三边协议，利用恰巴哈尔港促进地区互联互通。日本是印度地区互联互通政策的重要合作伙伴。2017年5月，第52届非洲发展银行年会在印度古吉拉特邦首府艾哈迈德巴德召开，印度总理莫迪在开幕式致辞中表示，印度和日本将联手打造“亚非增长走廊”，“基于高质量基础设施建设并辅以数字化和标准的对接，通过产品渠道创新、现有价值链拓展和延伸，确保经济和技术合作有益于能力提高，促进增强亚非大陆人员流动，实现更持久的可持续增长。”该倡议有助于日印实现政策资源的优势互补，联手推进印太地区互联互通。2017年，日印成立“东向行动论坛”，主要深化印度东北部和东南亚地区的互联互通合作。该论坛2018年10月8日举行第二次会议，提出加快落实东北部的相关项目。2018年10月底的印日年度峰会上，两国领导人强调设立“日印亚非地区经贸合作平台”，加强斯里兰卡、缅甸、孟加拉国、非洲等第三国和地区开展基建合作。目前，日印在第三国互联互通方面已达成合作协议或取得成果，包括联合在斯里兰卡推进天然气基础设施建设、在孟加拉国进行公路和桥梁修建等。此外，美国也将互联互通作为印太战略的重要内容以及美日澳印四边机制的重要合作内容，“呼吁强有力的互联互通原则，促进互联互通项目”。2018年2月，美日印召开“三边基础设施工作组”会议，同年4月的三边外交部门局级对话上进一步强调在互联互通、基础设施发展等方面合作，日本甚至披露美日印已明确分工，即印度负责港口开发、日本负责工业园区建设、美国负责发电站建设。此外，为配合政府间互联互通合作机制的落实，美印商会和美日商会还推动成立“印太基础设施三边论坛”。2018年7月，美国国务卿蓬佩奥在美国商会发表题为“美国的印太经济愿景”的演讲，提出美国将启动“基础设施事务和援助网络”（Infrastructure Transaction and Assistance Network），促进印太地区的基础设施，并加强与日本、印度、澳大利亚等国在印太基础设施建设方面的合作。2019年年初，澳大利亚外长佩恩在出席印度的“瑞辛纳对话”时表示，澳大利亚将启动为期四年、总额2500万美元的“南亚地区基础设施互联互通倡议”（SARIC），与印度联手推进南亚的互联互通。
印度的地区互联互通政策，是其国内经济发展和互联互通政策的对外延伸，也是其因应印太地缘环境变化并基于自身对外战略调整做出的选择，有一定的必然性和持续性。不过，战略政策的模糊、自身能力的不足以及相关国家的“观望”，也在一定程度上制约印度的地区互联互通进展。与美国的“印太战略的经济愿景”、日本的“高质量基础设施合作伙伴关系”、欧盟的“欧亚互联互通战略”等相比，印度迄今缺乏整体、统一、清晰的地区互联互通战略或政策，更多的是基于具体项目的规划，或者是缺乏实质内容的设想。这种政策的不明晰会导致如下消极效果：一是影响相关倡议的权威性和吸引力。政策的不明晰容易导致未来政策的不确定，特别是印度的“选举政治”往往导致国内政策的不连贯，进而影响到区域互联互通政策的连贯性，并导致其他国家对印度政策资源的重点区域、重点领域以及可持续性的质疑。近年来印度推出的地区互联互通倡议，有很强的莫迪个人色彩，需要将之上升为国家总体战略，才能持之以恒。印度在以往推进地区互联互通项目时执行力较弱，很大程度上是由于缺乏清晰、连贯的政策。“环孟倡议”是孟加拉湾地区的重要合作平台，但直到2014年（该机制1997年成立）才设立秘书处，迄今仅举行过四次峰会，诸多规划、倡议未能有效落实。环印度洋联盟逐渐成为地区重要的安全治理平台，但在成立20年后的2017年才召开首次领导人峰会。印度的地区互联互通政策，虽然总体上是发展导向的政策，希望建立发展伙伴关系，但囿于其背后的地缘战略构想逻辑，在推进过程中也将产生地缘政治影响，或引发地缘政治挑战。比如，印度在南亚、中亚地区推进的绕开巴基斯坦的互联互通做法，势必会引起巴基斯坦方面的警觉，而印巴矛盾的激化将进一步拖累南盟发展。2016年，印度率领其他南亚国家集体抵制在巴基斯坦召开的南盟峰会，使南盟组织迄今多年未召开峰会。此外，印度不断渲染巴基斯坦瓜德尔港的军事用途，使其对伊朗恰巴哈尔港的建设增加了地缘政治色彩，但美国—伊朗关系的恶化却又成为印度参与恰巴哈尔港的一大障碍，使美伊矛盾、印巴矛盾、阿富汗问题相互交织。此外，印度迎合美国在印太地区的互联互通布局，使得美日澳印四边机制在经济和安全层面不断做实，这既不符合印度长期奉行的“不结盟政策”，也将加剧印度在美日澳印四边机制和中俄印外长会议之间的抉择困境。特别是美国将中国视为“战略竞争者”并强调“多带多路”而非“一带一路”的背景下，美日澳印在印太互联互通领域的合作，将引起中国的警觉。三是影响地区互联互通政策与国家总体战略目标的统一。如前所述，地区互联互通政策是国家对外战略的反映，缺乏清晰的互联互通政策也反映了印度对外战略的模糊性，特别是如何平衡处理好对华对美政策、如何在中美战略竞争加剧的情况下维护好自身利益。因此，“尽管印度已将日本等国列为制定应对措施的关键伙伴，但在行动计划方面几乎没有取得进展。新德里迫切需要一个框架，提供中国主导的互联互通倡议的替代方案，以保持其在南亚和印度洋地区的主导地位。”印度在地区机制、地区互联互通方面有过很多倡议、计划、设想，但很多都面临进展缓慢的问题。印度与周边国家的基础设施建设规划，很难有如期完成的。比如，印度制定了在尼泊尔德赖地区修建公路网的三期计划，2010年启动修建19条公路的首期计划，但直到2015年11月才完成总长71.2千米的2条公路，还剩余总长515千米的17条公路。再比如，印度和尼泊尔于2015年8月签署的跨境石化管道谅解备忘录，早在1995年就已在酝酿、推进，但时隔20年后才签署谅解备忘录。印度—缅甸—泰国三国高速公路早在2005年即已启动，最后完工期限也是一拖再拖。2008年印度提议并全额资助的加叻丹多模式交通运输项目，其中的百力瓦（Paletwa，缅甸）至左林普里（Zorinpuri，印度）段公路建设的进度也严重滞后。印度国内互联互通水平差，基础设施“赤字”严重，也制约了印度构建内外互联互通网络的能力。印度虽然拥有全球第三大公路网和第四大铁路网，但“有路不通”、“通而不畅”问题严重。印度官方数据称，2022年前印度国内基础设施领域投资缺口50万亿卢比（约7777.3亿美元）。根据世界银行的《物流表现指数》（LPI），印度2014年在全球160个国家和地区中排名54，2018年排名虽跃升至44位，但与其新兴经济体身份不符。2014年莫迪政府上台后，先后于2015年提出发展港口的“萨迦玛拉”倡议、2016年启动聚焦铁路的“国家铁路计划2030”、2017年抛出迄今最宏大的公路发展项目“巴拉特马拉项目”（Bharatmala Project），同时对东北部地区持更积极、开放的互联互通政策。莫迪总理声称“没有东北部地区的发展，就没有印度的发展”，并成立“国家公路和基础设施发展公司”聚焦东北部基建。不过，印度国内基础设施联通水平总体不高，使其地区互联互通政策缺乏国内支撑。根据《劳埃德船舶日报》的报告，全球30大集装箱港口排名中，印度仅有１个港口（尼赫鲁港，第28名）入围，而东南亚国家和中国则分别有7个和11个港口榜上有名。数据显示，印度港口运行效率低于全球平均水平。2014~2015财年，印度大型港口的周转时间（TAT）大约4天，而全球平均水平是1~2天；连接港口的最后一公里，印度大约87％的货运使用公路或铁路，水路连接的不到６％，而沿岸或内陆水运的比重中国是47％、日本是34％、美国是12.4％。2015年3月25日，印度政府启动雄心勃勃的“萨迦玛拉”计划，希望通过新建和升级一批港口，提升港口效率，但计划推进缓慢，截至2018年9月只完成项目的1/5。因此，印度政府有诸多海上互联互通倡议，但其国内港口运行效率与联通水平都相对滞后，拖累了其促进内外联通对接、成为地区海上航运枢纽的努力。此外，印度东北部地区与本土及邻国的互联互通程度较低，底子比较薄，要真正从区域互联互通“被遗忘的角落”转变为“前沿阵地”，任重道远。一方面，政治互信缺失影响印度推进互联互通政策，这主要体现在印度与南亚邻国的互联互通合作上。2014年11月第18届南盟峰会上，印度提出签署《南盟机动车协定》，但遭到巴基斯坦反对。南亚地区经济一体化进展缓慢，域内贸易额只占各国贸易总额的5％，远低于东盟的30％、欧盟的60％，甚至低于非洲大陆的12％，被认为是地区一体化程度最低的次区域。莫迪政府现在虽然寻求构建将巴基斯坦排除在外的南亚互联互通网络，且通过扶持“环孟倡议”以淡化、弱化南盟作用，但要真正将巴基斯坦排除在外并非易事。特别是在美国推进与阿富汗塔利班和谈的背景下，阿富汗局势走向依然不确定，印度与巴基斯坦围绕对阿富汗影响力的博弈加剧，对印度与阿富汗以及经阿富汗与中亚的地区联通政策有潜在消极影响。此外，中方提出与印度、尼泊尔共同建设中尼印经济走廊，“能够满足六大需求的重要意义，即填补跨喜马拉雅区域发展洼地的需求、平衡推进中国与南亚互联互通的需求、对外转移中国产能的需求、稳步推进中印更加紧密的发展合作伙伴关系的需求、陆海对接中国‘一带一路’建设的需求以及尝试突破南亚地缘安全困局的需求”。印方最初持积极态度，提议建立联合研究小组探讨中尼印经济走廊倡议，但在推进过程中，印度又担忧中国在尼泊尔影响力过快提升，强调“印度将继续通过双边渠道而非任何包括第三国的机制来支持尼泊尔的发展。”另一方面，相关国家国内政治、经济环境也会制约合作进程。例如，印度、孟加拉国、尼泊尔和不丹于2015年6月签署《BBIN机动车协定》，允许成员国机动车经过其他国家领土运输货物和人员。但不丹国内有不少人认为该协定对促进不丹经济社会发展效果有限，且可能对环境、社会安全带来消极影响，故而导致不丹上议院在2016年11月拒绝批准协定。2018年1月，印度、尼泊尔和孟加拉国在班加罗尔举行会议落实四国机动车协议，不丹则作为观察员参会。再如，印度2015年提议与缅甸、泰国签署三国机动车协定，促进人员和货物的无缝流动。一旦签署，该协定将是南亚—东南亚首个跨境便利化协定，但缅甸方面表示需要更多时间予以评估。
地区互联互通政策是国家实现对外战略的重要手段，反映了国家地缘战略构想。印度作为新兴战略力量，为了更好地推进内外互联互通网络构建，同时在印太地缘板块发挥更大影响力，尤其是维护自身在南亚和北印度洋地区的传统利益，必然会持续推进地区互联互通政策。而另一方面，中国“一带一路”倡议的推进也难以逆转，中国在印太地区互联互通中的牵引力增强、利益增多。在此过程中，中印在地区互联互通中的重叠和碰撞增多。目前由于印度对“一带一路”持疑虑态度，加上美日澳印四边机制的推进，中印地区互联互通的竞争面引起更多关注。竞争并不意味着难以协调的对抗。“地缘应该被作为国家之间的能动的变量。国家与地缘的关系是相对的而不是绝对的。国家间关系并非简单地受到地缘空间环境的制约，而是可以通过主观能动性在一定程度上改变和重塑地缘空间环境，使国家和地缘之间呈现动态关系。”中国和印度应该认识到，随着各自地区互联互通政策的推进，从东南亚到南亚再到中亚、西亚以及从西太平洋到印度洋的整个地区，互联互通网络将会更加完善，区域版图的联通性、内外发展的融合性都将得到提升，对两国实现周边乃至更广范围的地缘战略构想都有助益。事实上，截至2018年年底，印度是亚洲基础设施投资银行（AIIB）的最大贷款接受国。考虑到日本已经调整原先态度与中国开展“第三方市场”合作，印度与中国开展互联互通合作也是有可能的。中国应注重对印互联互通务实合作，多谈具体项目、多谈政策对接、多谈发展伙伴关系，而不必将所有合作都戴上“一带一路”的“帽子”。比如，在加强两国在环印度洋地区互联互通规划对接，可先从非南亚邻近海域开始，从外围到中心，以“中印＋”模式推进互联互通项目。此外，还可以抓住印度对孟中印缅经济走廊态度转趋积极的契机，推动对接印度在环孟加拉湾地区互联互通规划，“激活”孟中印缅经济走廊。对于印度来说，也应该淡化地缘战略构想中的对抗性逻辑，将中国的发展视为其自身的机遇，将中国的地区联通政策视作与其地区联通政策的互补，从功能性合作的角度来实现其地缘战略构想。*文章原刊于《南亚研究》杂志2019年第4期。限于篇幅，文章有所删节。
作者：楼春豪
中国现代国际研究院南亚研究所执行所长。研究领域包括：中印关系、南亚问题、海洋安全战略等。
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