远东大开发, 为何成为普京下一个全盘谋划的重点?
乌克兰危机后俄罗斯远东边疆经济治理的特点、机遇与挑战
文｜王哲
来源｜西伯利亚研究
▲ 俄罗斯总理普京在9月召开的第八届东方经济论坛（EEF）会上，图源：AP
边疆经济治理是国家治理的重要组成部分，其发展、演进从属于国家治理模式。俄罗斯的边疆治理有着漫长的探索期，几经发展后形成了普京执政下的具有俄罗斯特色的边疆治理模式：通过联邦政府的政策支持和资金保障解决边疆问题，维护边疆地区的安全、稳定与发展，确保国家核心利益不受侵犯，并最终实现国家治理能力现代化。
俄罗斯远东远离国家政治、经济、行政中心，气候条件欠佳，经济发展相对落后，但丰富的能源资源和有利的地理位置使其成为俄国家发展的战略重点。2014年乌克兰危机爆发后，俄欧关系急剧恶化，美欧等西方国家对俄罗斯实施了严厉的经济制裁，造成俄经济严重衰退。为振兴经济，俄罗斯积极调整对外政策，开始实质性推动“转向东方”的外交战略，为其远东边疆地区的经济振兴与发展提供了重要战略保障。同时应当看到，周边国际形势的不稳定性和后疫情时代经济恢复的复杂性等问题，也给俄远东边疆经济治理带来新的挑战。
1 远东边疆在俄罗斯国家发展战略中的重要意义
治国必治边，边疆地区的经济社会发展对一个国家来说至关重要。历史经验表明，许多国家的崛起或复兴都受益于稳定的周边和地区环境。同样，远东边疆对于俄罗斯的国家安全、稳定与发展也具有重要意义。
(一) 远东边疆治理是俄罗斯国家治理的重要组成部分
大国治理，边疆为重。对于俄罗斯而言，远东地区的发展是其国家发展的根本性和战略性问题。虽然边疆治理采用的是区域性地方治理模式，且边疆地区的对外交往也被归为次区域交往，但远东边疆治理的成败关乎俄罗斯国家全局利益。边疆治理与国家治理是局部与整体的关系，国家治理的整体性能状态及其变化会影响到边疆治理的性能及其变化；同样，局部也制约整体，甚至在一定条件下，关键局部性能可能会对整体性能状态起到决定作用。一旦远东的发展和稳定遇到困难，俄罗斯国家整体形势将受到严重冲击。
(二) 远东边疆经济发展对于俄大国地位的恢复具有重要作用
边疆经济发展状况对于俄罗斯大国地位的恢复有直接影响。历史上形成的地缘安全观和海洋安全观影响着俄在远东地区的对外政策。对于俄罗斯而言，远东边疆地区的发展是其全局性问题。俄远东边疆地区的经济发展，更是直接关系到国家对外开放的领域、范围，关系到俄大国经济的恢复、地区经济的振兴以及民族的稳定与团结，已成为俄国家发展的重要依托。
(三) 远东的能源优势驱动国家经济增长
远东地区是俄罗斯重要的能源资源储备库。据俄官方统计，远东地区现有石油和天然气田共计55个，已探明煤炭储量为200亿吨，森林面积为3.16亿公顷，森林覆盖率为40.7%。远东地区矿产资源丰富，据测算，该地区共有矿物70多种，黄金储量在2 000吨以上。此外，远东蕴藏着丰富的水资源，据统计，该地区共有河流约1.7万条，其中，阿穆尔河 (黑龙江) 是中俄界河，长4350千米；兴凯湖为中俄界湖，周长为95千米。丰富的能源资源储备为边疆地区的经济发展提供了充足的物质资源保障，有利于边疆地区形成产业集群效应，并拓展对外经贸交往的领域和范围。与此同时，也应看到，虽然俄政府一直倡导转变国家经济发展方式，但收效甚微，长期积累的能源、资源型发展模式短期内难以改变，国家经济发展的重要驱动力仍然来自于石油、天然气收入。2020年，受疫情影响，石油和天然气占俄联邦生产总值的比重为15.2%,同比下降4% (2019年为19.2%)。
2 乌克兰危机后俄罗斯远东边疆经济治理的措施
乌克兰危机爆发后，俄政府对远东的重视程度上升，并出台一系列政策规划，旨在发展边疆地区经济，改善居民生活质量，吸引更多人口到远东学习、工作和生活。
(一) 远东边疆地区经济发展政策
2013年，俄政府宣布将远东地区作为国家发展的优先方向，远东因此在税收、资金投入和基础设施建设方面都得到了国家的大力支持。乌克兰危机爆发后，为促进经济振兴，俄政府颁布了一系列政策规划支持远东地区的开发建设。2014年制定了《俄罗斯远东和贝加尔地区社会经济发展国家纲要》，旨在加大远东地区的开发力度，加快俄罗斯融入亚太经济的步伐。同年，普京总统强势推出“转向东方”战略，将远东开发作为欧亚经济一体化的关键步骤。与此相应，俄政府成立了专门的行政机构——远东发展部，并于2014年设立远东超前发展区，制定了《俄罗斯经济社会超前发展区联邦法》，旨在提高远东地区的经济效率和整体竞争力，使远东以更加积极的姿态融入到亚太地区的发展之中。2015年俄政府宣布将符拉迪沃斯托克设为自由港，并颁布《符拉迪沃斯托克自由港法》,该法为企业在符拉迪沃斯托克的生产经营活动提供了优惠保障，将远东开发政策提升至新的战略高度。2020年9月，俄政府批准《2024年前远东经济社会发展国家规划及2035年前远景目标》，该规划的主要目标是加快远东地区经济发展速度，改善人口状况，减少人口外流，提高居民生活水平。这些规划的制定与实施为远东地区的经济发展提供了重要的政策依据，有利于吸引更多企业到远东地区投资，也为远东边疆地区的经济发展指明了方向。
(二) 大型基础设施建设
远东地区丰富的能源资源是其经济发展的重要动力，这些能源资源的开发需要有强大的基础设施作为保障。乌克兰危机爆发后，俄罗斯能源战略环境恶化：欧盟实施了能源进口多元化战略，减少对俄罗斯能源的依赖，美国等西方国家也采取相关措施，进一步限制对俄关键能源技术的输出。加快远东地区经济发展，俄政府需要解决长期以来制约该地区发展的基础设施建设薄弱问题，为此，远东地区各种基础设施项目规划应运而生，主要包括大型基础设施建设、跨境基础设施建设等。其中，最重要的大型基础设施建设项目是“西伯利亚力量”输气管道，这是远东地区最大的天然气运输系统，管道长约3 000千米，途经萨哈共和国(雅库特)、伊尔库茨克州和阿穆尔州，一直延伸至布拉戈维申斯克。2014年中俄两国签署了长达30年的天然气购销合同——《中俄东线供气购销合同》，2019年12月俄罗斯正式向中国供应天然气。在铁路建设方面，近年来远东政府着手优化贝加尔—阿穆尔河铁路和西伯利亚大铁路的现代化改造项目，重点提升两条铁路的运力。中俄黑龙江大桥2016年12月24日开工，2022年6月10日通车。大桥的通车将为俄远东地区吸引投资和经济发展创造更多的机会，并有力带动当地经济的发展。此外，俄政府还积极参与“一带一路”和中蒙俄经济走廊等建设，这为俄罗斯远东开发战略同中国东北振兴战略对接提供了重要机遇，也有利于俄罗斯融入东北亚区域经济一体化进程。
(三) 积极的人口措施
边疆地区的长期稳定发展需要一定数量的人口作为支撑，然而，近年来俄罗斯远东人口数量持续下滑，劳动力短缺已经成为远东经济发展的一大障碍，并对国家安全造成长期威胁。2014—2019年，除萨哈共和国 (雅库特)、楚科奇自治区等少数地区以外，远东大部分地区人口持续负增长 (见表1) 且形势日益严峻。以哈巴罗夫斯克边疆区为例，2021年1月边疆区人口数量为130万，较上年同期减少1.45万。
2019年全俄社会舆论研究中心对远东居民的一项调查显示，远东人口不断外流的原因主要有三个：社会环境相对落后、交通基础设施薄弱、城市环境质量差。其中，64%的受访者对医疗服务质量不满意，64%的受访者对交通条件不满意，63%的受访者对住房和公共服务不满意，48%的受访者对教育条件不满意。
为解决人口问题，俄政府出台了一系列措施，以稳定和增加远东地区人口。这些措施包括鼓励生育、降低死亡率和吸引移民。计划2024年前将远东地区的生育率提高到全俄平均水平，将母亲基金资助额度提高30%，生育第一胎时按照当地最低生活保障标准的2倍一次性支付补贴。2016年俄政府颁布“远东一公顷土地”政策，以期吸引更多外来人口到远东定居。此外，俄政府还通过改善交通状况、增加教育和医疗等领域的投资，改善当地居民的生活、居住和医疗条件，降低死亡率，提高人口素质，进一步推动当地经济社会发展。
3 乌克兰危机后俄罗斯远东边疆经济治理的特点
远东是俄罗斯面向亚太地区的重要开放门户。这个地区容易受到周边局势和世界格局变化的影响，经济发展存在不确定性。乌克兰危机爆发后，俄政府实施了积极的“转向东方”政策，经过数年发展，远东地区经济治理成效显著。其特点表现在以下三方面：
(一) 远东边疆经济治理以维护国家利益为出发点
国家利益是一个国家制定外交政策的根本出发点，因此，俄罗斯将保证国家利益与发展利益之间的平衡作为对外交往的重要目标。乌克兰危机爆发后，俄罗斯西部安全环境严重恶化，西方国家对俄罗斯的经济制裁使俄经济发展陷入停滞，严重威胁到俄罗斯的社会稳定和国家安全。为维护国家利益，俄政府迅速调整对外交往方向，加快远东的投资与建设步伐，积极开拓亚太市场，以期获得更大的经济收益。近年来，包括中国在内的东北亚地区对俄罗斯能源的需求增加。在这样的背景下，俄罗斯能源出口战略“东移”具有广阔的前景，为俄经济的恢复性增长提供了重要保障。同时，远东地区积极发展同亚太国家的各领域合作，也有利于维护俄罗斯的地缘政治地位，从而保证远东地区的安全、稳定与发展。
(二) 远东边疆经济治理的目标是融入亚太经济圈
近年来，随着亚太地区经济的迅速发展，尤其是中国经济的腾飞，亚太地区在世界经济格局中的作用日益凸显。俄罗斯2016年的外交政策就已明确指出要提升俄在亚太地区的地位，加强与亚太各国的关系。这一发展目标既符合俄远东边疆发展的现实需要，也是俄融入亚太经济发展的重要战略支点。融入亚太经济圈对俄远东边疆经济发展具有双重意义：一方面，亚太地区是俄罗斯商品的巨大销售市场，俄每年向亚太地区提供各类生产原料、军工产品、航空航天产品等传统优势产品，商品出口的增长，必将带动边疆居民就业、增加居民收入，促进相关产业的发展，从而实现远东边疆地区经济社会的长治久安。同时，远东及西伯利亚地区也逐步成为俄罗斯重点发展的能源及高新技术产品的新兴市场。2013年，中、日、印、韩分别位列全球第二、三、四、五大原油进口国，日、韩、中分别位列全球第一、五、六大天然气进口国。作为全球最大的能源出口大国，俄扩大对亚太地区的能源出口是其经济发展战略的必然选择。另一方面，有利于提升俄罗斯在亚洲地区国际事务中的影响力，通过同亚洲国家的经济合作，促进俄罗斯与亚太国家在政治、经济上形成利益共同体，进而同周边国家建立更加积极的关系。
(三) 远东边疆治理的安全意义重大
由于历史和地理原因，毗邻国家对于俄罗斯的安全意义更为重要，是俄维护国家周边安全的战略考量因素。俄远东毗邻的东北亚地区政治形势较为复杂，一旦东北亚局势动荡，俄远东地区必然受到影响，因此，安全对于远东边疆地区的发展来说意义重大。美国学者尼古拉斯·斯拜克曼指出，“如果在欧亚大陆的周围建立起新的工业力量和交通中心，那么欧亚大陆的‘边缘地区’在战略上会比大陆心脏更为重要。”俄远东边疆经济治理的安全利益主要表现在两个方面：一是在传统安全领域，巩固国防、防止外敌入侵、维护边界与领土安全、维护地区和平与稳定；二是在非传统安全领域，与亚太国家合作，建立有效的双边或多边合作机制，将来自非传统安全领域的威胁与挑战降到最低。2015年12月31日普京总统批准的《俄罗斯联邦国家安全战略》中，将“巩固国防”列为首要的国家利益，更加突出了国家安全的重要性。2021年7月2日发布的新版《俄罗斯联邦国家安全战略》集中回应了近6年来俄罗斯国内外环境的变化，明确了国家安全领域的优先方向，表达了对中俄关系的重视，“在不结盟基础上在亚太地区构建可靠的地区稳定和安全保障机制”。
4 乌克兰危机后俄罗斯远东边疆经济治理的机遇
边疆治理是国家解决边疆问题的过程。发掘俄罗斯边疆经济治理过程中的机遇，有利于探寻其边疆发展的路径选择。
(一) 举办国际会议提升远东地区知名度
近年来，俄政府多次将国际会议的举办地点设在远东。此举一方面提高了远东地区在国际社会的知名度，另一方面扩大了远东地区的开放程度，有利于吸引更多投资。自2015年起，俄政府每年在远东城市符拉迪沃斯托克举办东方经济论坛，至今已成功举办6届。论坛的议题都与远东地区的开发开放直接相关，为进一步推动远东同亚太国家的交往提供了重要平台。以2021年第六届东方经济论坛为例，本次论坛是在新冠肺炎疫情尚未得到全面控制、世界经济复苏艰难、东北亚区域合作机遇与挑战并存的背景下召开的。论坛以“世界变局背景下的远东新机遇”为主题，再次将人们对俄罗斯发展的关注聚焦到远东地区。尽管受到疫情的影响，本届东方经济论坛依然备受瞩目，共有58个国家的4000多名代表参会，共签署380份合同，总价值3.6万亿卢布 (见表2)。
(二) 以地区间合作深化对外经济联系
在全球化进程中，各国之间相互依存度不断加深，边疆地区的共同利益越来越多15。中国作为俄罗斯的重要邻邦，两国关系的发展持续向好。远东开发是俄罗斯21世纪国家优先发展方向，中国是俄远东地区最大的贸易伙伴和投资国家。同时，中国政府一直大力推进“东北振兴”战略，中国东北地区也承担着国家进一步向北开放的重任。可以说，俄罗斯“转向东方”战略与中国“东北振兴”战略的对接，是两国边疆地区发展的共同历史机遇。2018年11月7日，两国正式签署《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划(2018—2024年)》，明确中俄在俄罗斯远东地区开展经贸合作的优先领域，旨在务实推进远东地区的对外经济联系。2019年6月5日，中俄签署《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，着重强调要扩大中俄地方交流。随着双边关系的发展，中俄两国在石油天然气、农业、林业、旅游业、运输与物流等领域的合作逐步深化，未来双方合作的空间将更加广阔。
(三) 不断深化与周边国家的交往
卡内基莫斯科中心主任德米特里·特列宁指出：为了使自己更加自信和舒适，俄罗斯在亚太地区需要更多的伙伴。俄罗斯远东邻国众多，边疆治理深受周边国际环境的影响，同周边国家的良性互动是实现边疆善治的重要条件。促进俄远东地区的稳定发展，需要俄罗斯提高对远东近邻国家的吸引力，充分实现俄与近邻国家的经济互动，形成俄远东地区与其他国家的利益共同体，从而在周边地区建立睦邻带，最终实现俄国家和远东边疆地区的可持续发展。
近年来，俄罗斯对亚太地区国家的经济依存度增强，俄也因此更加重视因平衡和对冲风险而形成的不同战略挑战。俄学者指出，要加强同东北亚国家之间的联系，确保俄罗斯对外经济关系的多元化，避免完全依赖单一国家。另外，印度在俄罗斯大欧亚伙伴关系中占据重要位置，印度作为俄罗斯在亚洲的重要战略伙伴，对于俄欧亚再平衡战略具有重要意义。俄印两国在能源、军事武器、核能源等领域的合作稳定，在南北交通走廊合作建设上也不断取得新进展。
4 乌克兰危机后俄罗斯远东边疆经济治理的挑战
著名学者波波·罗在《孤独的帝国》中写道：俄罗斯要把“转向东方”变成现实，需要重新定位，从目前妄自尊大的地缘政治战略转向经济驱动战略。俄远东边疆治理的挑战主要有以下几个方面：
(一) 俄民众固有的“欧洲观念”短期内难以改变
一直以来，国家身份认同问题始终困扰着俄罗斯。俄罗斯人有着强烈的欧洲情结，根深蒂固的“欧洲观念”在一时之间很难改变。但是，尽管俄罗斯人一直将自己视为欧洲国家的一员，欧洲却始终不接受俄罗斯，由此形成了俄罗斯民族性格中的矛盾性，也导致了其外交理念上的“二律背反”现象，即思想上对亚洲属性的不认同。这造成了远东地区与亚洲国家关系发展的局限性。远东边境居民常以一种“防备”的心态与亚洲国家尤其是中国开展经贸、人文等领域的合作。
(二) 俄远东地区经济难以支撑边疆“善治”的实现
边疆地区“善治”的实现，需要地方政府以强大的经济基础和充足的劳动力作为保障。然而，俄远东地区领土面积广阔，冬季漫长，气候条件恶劣，使远东经济活动的开展受到很大限制，投资成本偏高。此外，近年来远东地区居民不断迁往俄中部各州，人口老龄化进一步加剧、劳动力短缺、对外国务工人员实施的“高门槛”政策都对边疆安全和经济发展造成了极大威胁。更严重的问题是运输系统不发达，整个远东仅有两条较大的铁路 (贝阿铁路、西伯利亚大铁路) 用于大宗商品运输，完全无法满足俄远东地区日益扩大的商品贸易需求。
(三) 新冠肺炎疫情的负面影响
新冠肺炎疫情的暴发导致全球经济深度衰退，对俄罗斯经济也造成严重冲击。俄央行统计数据显示，2020年第二季度俄罗斯GDP下降9.5%～10%。疫情使俄远东地区的医疗系统负担加重、劳动力市场务工人员严重缺乏，为缓解疫情对远东地区经济社会造成的负面影响，俄政府不断加大对远东地区的人力、物力和财力支持。据统计，2020年1—8月，俄罗斯远东地区工业产值同比累计减少约1 600亿卢布，2020年远东联邦地区总产值预计下降5%，损失可能达3000亿卢布。如何缓解疫情带来的负面影响，对于俄政府的治理能力是一个巨大挑战。
(四) 周边国际环境的复杂性
俄远东地区的发展面临着东北亚复杂的国际局势：朝鲜半岛核问题的不确定性可能引发一场大规模的军事冲突。2017年韩国执意引进“萨德”反导系统，严重冲击了东北亚地区的战略稳定，同时也对俄远东地区的外部安全环境构成潜在威胁。为应对这一威胁，俄罗斯加强了远东军事力量的部署，尤其是加强了这一地区战略核力量的扩充，以此构筑远东地区的安全屏障。此外，俄日北方四岛争端也是俄远东地区潜在的重要安全隐患。总之，不稳定的周边安全形势将阻碍俄远东吸引投资。
5 结 语
边疆经济治理是一项综合性、系统性工程，不能一蹴而就。乌克兰危机爆发后，俄政府加大远东开发力度，俄远东边疆经济治理的机遇与挑战并存，实现振兴任重道远。
首先，俄政府在远东边疆经济治理过程中发挥主导作用，原因在于远东的发展主要依靠大项目的推进，一方面这些大项目都由国家控股，另一方面大项目建设工期长、经济收益慢，经济辐射带动效应具有滞后性。其次，俄远东边疆经济治理在一定程度上局限于狭隘的民族主义思维。虽然俄远东地区与包括中国在内的亚太国家之间的联系日益紧密，但其对外合作仍不可避免地受到历史因素的影响。最后，各类合作机制仍不完善。由于缺乏约束性机制，中俄很多已经规划好的合作项目停留在纸面上，并未落实，经济合作的质效不高。
总之，实现俄远东边疆经济治理现代化，要求俄远东更深度地融入国际经济体系，推动对外经济合作规模质量双提升，以更开放的姿态为投资者提供良好的环境从而不断推进国际合作。
*文章原刊于《西伯利亚研究》。
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