“科普联合国多年, 我发现人们仍有两大误解”: 对话B站百万UP主

 导读：近年来全球性和区域性危机频发，人们期待联合国可以在和平和安全问题上发挥更大作用，对联合国改革的呼声也持续不断。如何理解联合国为代表的国际组织在全球治理中发挥的作用？国际组织的变革，能否带来一个更为平等的国际秩序？就此，欧亚系统科学研究会和拥有多年联合国工作经验、同时自身也是具有影响力的视频创作者小Q对话，探讨围绕联合国的种种“误解”和真相。    他指出：联合国的两大任务是和平与发展。在和平方面，它是一个供各国表达观点和立场的“会议室”；在发展方面，它是一个促进社会、经济、文化发展的技术官僚组织。联合国的机制决定它有着维护自身中立形象的基本要求，不宜过多涉入国家间矛盾中。但另一方面，联合国在执行中拥有非常大的影响力，通过落实具体项目，设立国际标准，在经济、文化、教育等领域产生深刻影响。这也是为什么越是要开放和发展的国家，越要培养更多人才加入联合国的工作。人们对联合国“低效”和服从大国（尤其是霸权国）的印象，其实不完全符合事实，目前大多数联合国事项中，各国可以达成高度一致；而具有分歧的事项上，各国从自身利益出发，其表态并不会完全取决于双边外交关系。许多国际组织一国一票的机制，更是让大国控制成本提升，以至于美国在特朗普时期出现了频频“退群”的逆多边主义怪象。

当下，发展中国家对国际组织向更加公平的方向改革有着强烈诉求。但国际组织的存续和发展与资金投入息息相关，任何改革都需要回答三个核心问题：新的资源来源如何保障？发展中国家对“公平”的诉求是否一致？新的话语和规则是否能在国际社会形成共识？局限于此，联合国这一个能使绝大多数发展中国家持续受益的多边框架仍然值得捍卫，而改变或许需要更长的时间和更多的智慧。本文由欧亚系统科学研究会组织访谈、整理，供读者参考，仅代表作者观点。‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

发现真实的国际组织与多边外交‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

文｜小Q不是导盲犬

访谈｜谈行藏

▲ 现任联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯。图源：UN News Centre

 1   走进真实的联合国

ESSRA：作为曾在联合国任职的一员，可否结合您在联合国的工作经历，谈一谈联合国系统的工作模式和运作机制，尤其是与我们一般想象中差异较大的部分？

小Q：联合国的实际工作状态和工作方式，跟公众的想象还是存在不少差异的。一般人对联合国的印象大多停留在联合国大会和安理会西装革履、挥斥方遒的各国代表。不过，实际上他们都属于外交官而不是联合国雇员，反倒是开会时为他们提供同传服务的才是联合国的工作人员。

一定程度上讲，联合国及其下属机构，就是一个秘书机构，联合国的工作人员虽然职务、工作内容千差万别，但也可以说都是“秘书”， 负责协助各国外交官工作，并执行各国作出的政治决定。

许多联合国的工作会以“项目”的方式进行，这些项目从荒漠化治理到预防基于性别的暴力，内容和形式都非常不同。例如，联合国教科文组织一直在推进全面性教育（comprehensive sexuality education）项目，负责制定相关的教育理念、标准和教学方法。有些项目虽然很出名，但你未必知道它是联合国的——比如一代中国人使用的经典的中学英文课本，以“李雷”和“韩梅梅”为主角的JEFC（Junior English for China）版本，就是由联合国开发计划署和联合国教科文组织共同开发的。

不同的项目之间目标不同，工作方式差异也非常大。比如我最早进入联合国工作时，在一个农业相关的部门，就经常有机会“下田”，穿正装的机会反而少之又少，这和纽约总部的工作人员承担的工作截然不同。又比如最近一轮巴以冲突中，联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA），由于他们身处一线战场，已有超过一百名雇员在冲突中遇难。

但不管怎么样，总体来说，联合国做的都是“秘书”的工作。一个项目是否启动、是否继续，项目目标是什么、预算多少等等，这些关键问题都是各国来共同决定的。

联合国“秘书“的性质，使得它在工作上实际权力非常有限。即使是作为一把手的联合国秘书长，也是如此。例如前秘书长科菲·安南就曾经说过：“我是啦啦队长，我是推销员，我是催债人，我是聆听倾诉的神父，我能干的其他事情还有待发现。”这就很正确地点出了秘书长尴尬的处境。

除了秘书定位导致的权限受限之外，联合国在职权履行上，也往往抱持非常克制的态度。

前段时间在巴以问题上，很多媒体报道古特雷斯“罕见”使用了《联合国宪章》第99条，这条指“联合国秘书长可以将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事项提请安理会注意。”换句话说，秘书长甚至连“请安理会注意”这项职能都很少使用。

这主要是因为，联合国作为一个国际机构，需要维护自己绝对中立的形象，对国际事务不宜有自己的立场。如果联合国明确对某一立场、某些国家表达明确的支持，那其存在价值就会受到贬损。举个不恰当的例子，如果联合国完全站在美国这一边，那美国还要联合国做什么呢？完全可以换成北约，或者一个其他什么打着美国标签的机构。美国支持联合国，还是因为它具有独立、中立的立场，可以处理中立的、国际协调的事项。

而联合国的地位又非常关键，机构首脑的表态，都会被各国以各种方式进行解读。例如秘书长“提请安理会注意”，虽然只是提醒安理会该开会了，但可能被解读为：秘书长认为安理会没有很好地履行职责。而安理会，主要是由五大常任理事国组成的。同样的，联合国的几乎每个动作，都会有无数的解读，所以联合国在工作上，尤其是表态上，会非常谨慎。

当然，联合国权力有限，职权行使上又尤为克制，并不等于联合国就是纯粹的橡皮图章。因为在各国作出政治决定后，秘书处和其下属机构还是要负责实际落地执行，甚至在各国代表做决定之前，联合国各机构撰写的报告也会成为重要的参考。

前一段时间，联合国人道主义事务协调厅呼吁筹集1.2亿美金援助加沙地区。为什么认定援助需要1.2亿美金？这个金额怎么算出来的？这个根据就是联合国工作人员的调查和报告。在筹集到资金之后，这些资金要以怎样的形式发放？是授权给当地合作组织进行代为发放，还是购买成物资设法运送？如果是授权当地合作组织，授权给谁？如果是购买物资，那么购买哪些物资，通过哪些渠道，向谁购买？这些也会由负责执行的机构来进行决定。这整个过程中，国家决定是否筹集资金进行援助，援助以什么形式发放。而调查和后续执行的非常长的流程，都是由联合国机构及其合作机构、人员来完成的。

联合国工作“项目制”的另一个效果，是钱对于联合国而言非常重要。因为每个项目都需要有足够的资金以维持，如果资金短缺，结果很可能就是整个项目被砍，所有人员都需要重新找工作。所以，联合国各级机构非常重要的一项工作内容，就是保证项目的资助可持续。这其中也不免存在我们已经非常熟悉的“汇报内卷”。同时，也不可避免地会在某种程度上偏向项目资助方的习惯和立场。

联合国的资金来源主要有两种。一种是常规预算，就是各国给各机构的会费，这是强制的；一种是自愿捐款，自愿捐款又有定向捐款和非定向捐款两种。非定向捐款比较简单，国家、个人、机构都可以给联合国或某个下属机构捐款，不指定款项用途；定向捐款，是带有条件和目标的，例如中国给南南合作的定向捐款，就不能被用到别的项目中去。欧洲给人权机构捐的钱，也不能用到南南合作。

联合国这些特性，也导致了它在工作上存在非常官僚主义的一面。流程非常长，每个决策、调整都非常缓慢。例如前一段时间在国内因为春节的英文名称而上了热搜的一件事，事情本身其实是联合国把春节加入了机构的浮动假期里。浮动假期不是正式假日，是指联合国雇员在正式假日之外，还可以从10个浮动假日中选1天，这次就是春节加入了这10个浮动假日中。这件事由中国、韩国还有许多国家共同努力推动了很久，才终于形成草案，通过了决议。

ESSRA：如您所言，联合国存在由政治任命的外交官和由联合国雇佣的工作人员、专家两个不同的部分，我们经常说要培养国际组织人才，您认为往国际组织培养和输送人才的意义是什么？

小Q：联合国虽然是一个秘书机构，本身并不决策，但是它往往能在执行中塑造标准，而这些具体的工作中，执行者不可避免地会带入自己的价值观。这种带入很可能不是刻意的，只是因为个人的成长环境、文化背景，导致他们认为某些导向就是更好的，或者某些产品就应该遵循某种标准，或者认为某些价值更加重要。由于这种潜移默化的影响力，各国政府都希望联合国里有更多“自己人”，这样自己的文化和价值观就可能对全球治理产生深刻影响。

实际上，国际组织和所有官僚体系一样，中层技术官员是非常重要的中坚力量。联合国的中层职员承担了最重要的项目实际的执行和对项目的判断。因为联合国的人其实也并不多（注：2023年联合国系统雇员约12.5万，其中秘书处为3.4万），而且大多数人都在总部机构。到了具体的某个国家甚至某个小区域，一个中层可能就是一把手，一个地区的一把手能干的事情可就太多了。甚至因为人手紧缺，以至于我在联合国刚开始做实习生的时候就接触了许多重要项目。中国现在已经越来越多地参与到了联合国的日常工作中，但是“中层干部”还不多。例如，在联合国系统，其实中国籍的雇员已经很多了，但是许多集中在基础岗位上，到处长、司长这一层级的很少，这也是因为作为官僚系统，在联合国内部的升迁需要时间。中国集中投入的时间短，从培养国际组织实习生开始，到真正在国际组织担任重要职位，需要一个漫长的过程。（注：联合国普通职员的职位分三个等级，即：高级官员D级，分为1、2两个级别，要求有多年丰富的工作经验，年龄一般在50岁以上；业务类官员P级，为1-5五个级别。一般事务类人员G级，分1-7七个级别，主要是秘书、服务和安全人员）

在培养层面，我们必须对国际组织的性质定位准确。国际组织的工作是专务性质的，需要同时具有所从事领域的技术知识和国际化视野的跨界人才。例如，世卫组织不需要一个去做手术的医生（除非是一线雇员），它需要的是能将公共卫生知识转化为政策应用和建议的医学人才。有时候我们容易把多边外交人才等同于国际组织人才，多边外交人才和国际组织人才的角色和职业路径很不一样，应当加以区分，增强规划能力，让来自中国的人才逐步进入联合国系统的日常工作中。

 2   地缘冲突中的联合国

ESSRA：联合国常常因无力处理大国冲突而广受诟病。近年来，随着大国关系的紧张和地缘冲突重新抬头，各界既呼吁联合国有所作为，又不免怀疑联合国机制已经失效。以俄乌、巴以冲突为代表性，各国在联合国的立场差异很大。您如何理解地缘政治对联合国的影响，以及各国围绕冲突在联合国舞台上的表态？

小Q：从联合国设立之初起，解决大国冲突就从未是其设计目的之一。联合国的职责，根据《联合国宪章》的定义，是和平和发展两大目标。在和平问题上，联合国的设计目的是实现大国之间“斗而不破”，通过联合国这个多边外交平台相互制衡，使国际社会总体保持稳定。通俗地讲，就是会议室里吵架能解决的问题，就不要动用武力了。联合国的制裁机制也没有想象中好用。大国肯定是不会被制裁的，而对小国进行制裁，只要有大国支持被制裁国，制裁也依然可以不严格执行。从这个角度来看的话，联合国在和平问题上能做的确实非常有限。

但我们同时也要看到，联合国至今的价值依然得到大多数国家的认可。哪怕它只是一个吵架的会议室，各国也还是愿意在联合国进行表达的。以色列和巴勒斯坦、俄罗斯和乌克兰，虽然在事实上已经动武，但也没有哪国真正放弃了联合国这个表达平台。我们能看到以色列的代表在联合国发言，要面对非常多国家表达的不满，但他们依然还是要在联合国进行表达。这就是联合国作为中立协调机构的价值。

各国都需要通过联合国表达自身立场，争取国际舆论的支持。而这部分表达和支持，就是各国建立外交合法性和正当性的基础。而各国至今也至少会在口头上承认《联合国宪章》中规定的国际交往准则的重要性。例如，美国两次对伊拉克发动战争。第一次（1991年）有联合国的授权，那么国际上至今基本承认其第一次对伊战争是正当的，而第二次（2003年）因为缺乏授权，至今仍旧被各方所诟病，美国国内对这次战争也有大量批评的声音。

地缘政治和国际局势变化当然给联合国带来了影响。但我不认为这些影响会从根本上改变各国对联合国的期待。联合国作为一个中立的协调平台，一个发展方面的技术官僚机构，它的工作做得其实还不错。

至于各国在各种议题上的表态，我想这里需要阐明两个一般的误解。

第一个误解，是联合国工作中全是分歧。如果从联合国决议的通过率来看，绝大多数联合国决议，是全票一致通过的。因为联合国几乎每天都在开会、投票、通过决议。每年联合国进行决议的数量绝对超过360份，也就是每天至少一个决议。这些决议中，只有非常个别的决议，会出现分歧较大，不能通过的情况。但由于我们的新闻只报道决议不通过的部分，所以大多数人感受上就会觉得，联合国每天都是分歧。

当然，几百份决议里，很多就是像把春节加入浮动假期这类比较小的机构制度、程序的调整，决议内容也是经过长时间运作的，通过的概率非常高。

第二个误解，是各国在联合国的立场、表态，都会跟我们进行地缘政治分析时的联盟立场保持高度一致，美国的盟友就基本站美国，反美立场的国家就一定会跟美国唱反调。事实上针对不同事项，每个国家的立场差异会非常大。中国、美国、俄罗斯，作为安理会常任理事国和大国，在很多联合国事项上的立场其实一致程度很高。而欧洲在很多事情上也会根据自身利益进行选择。当然，在美国协调能力非常强大的时候，它确实可以让很多事情根据自己的喜好来进行推进。我经常举一个例子，在是否应当废除死刑问题上，中国、美国、日本和朝鲜站在了一起，因为他们都是死刑执行国；俄罗斯和欧洲国家作为废死国报团，经常要求其他国家也废除死刑。

任何国家对美国的支持都是有限度的。对于美国盟友来说，美国的安全保障固然重要，自身的政治经济考量和在全球或区域事务中的野心也是关键。例如，印度在国际表态上高度自主和它的全球野心有关系。印度与中国有区域竞争关系，但也不希望在国际上建立一个美国追随者的形象。我们感觉日、韩在国际事务上总是跟美国站在一起，那是因为日本在东亚有它的区域野心，这种野心的实现跟美国在东亚的目标是一致的；韩国则太依赖美国的军事保护了，失去美国，它可能在半岛的存在都不稳定。但中国跟日韩在很多事务上，也有合作空间。例如亚洲国家在联合国系统的影响力扩大等等。本次春节加入浮动假日，就是中国和韩国共同推动的结果。

欧洲方面，德、法当然是希望欧洲更加独立的，但欧洲大陆目前有力量和野心，想要对国际事务施加影响的，基本也只有德、法两国了。我们总说欧洲各国是美国的追随者，而从另一个角度看，也可以说美国是欧洲各国的保镖。所以欧洲大国在安全问题上，会跟美国立场更加一致，但在经济方面，会有更多自己的考量。在巴以冲突中，欧洲一些国家换边站，还和国内民意压力上升有关。这表明美国的对盟友的控制力有时候也没有办法对抗大的舆论。

因此，从联合国层面看，各种具体事务的表决、处理上，每个国家都会显示出非常不同的观点和立场。也会有很多时候，东方和西方站在一起，大国和小国站在一起，所谓的宿敌也有可能站在一起。

 3   变动的国际秩序与国际组织

ESSRA：特朗普政府时期，美国出现了反多边主义的倾向，频繁退出或威胁退出国际组织、各项双边以及多边协定。尽管拜登政府努力修复对多边主义的承诺，但美国政治的不稳定性导致的承诺疑虑已经埋下。美国对多边主义的反复态度对国际组织意味着什么？会否导致美国在国际组织中的领导权和话语权下降？

小Q：美国这种“退群”又加入的行为，直接损害它在国际承诺上的公信力。公信力损失之后，很多国际事务上，它的承诺当然会受到质疑，合作方也会在考量上有所保留。但是我认为，这不一定就代表着美国在国际组织领导权的绝对衰弱，或者说下降。最重要的原因，前面已经提到，还是联合国需要钱。联合国是一个没有自身资源的组织，它需要各国不断给它投入，才能维持工作。美国至今依然是联合国系统最重要的出资国，其联合国会费摊款比例是22%。美国有在各种国际组织中拖欠会费的习惯。不是不交，但总是拖着交、欠着交。拖欠的原因也非常简单，因为它全额缴足，在决议上也只有一票，拖欠会费，反而可能在一些事务上获得谈判筹码。

而另一方面，许多联合国系统机构的自愿捐款数额甚至超过会费，使自愿捐款成为联合国系统经费的重要来源，美国在其中长期提供了大量资金支持。以世界粮食计划署为例，该机构完全依赖各国政府、企业甚至个人的捐助，其中美国近年来为该机构提供了过半的资金支持。所以在超过四十年的时间内，世界粮食计划署的一把手均由美国人担任，无一例外。美国是国际粮食生产大国，其对粮食计划署的影响，为其在全球粮食贸易中的话语权提供了各种便利。

在这一问题上，联合国几乎没有任何方案可以制约美国的“退群”、“重加”、会费拖欠等等行为。在美国重新回到机构组织时，联合国还会非常欢迎。因为美国的回归代表着大量资金来源的回归。联合国真的非常缺钱缺资源。例如，2019年，秘书长古特雷斯甚至都曾考虑出售联合国分配给他的官邸，以为联合国项目筹款，不过由于联合国的制度限制，这件事没能真正实行。

与美国对多边机制的“修正主义”倾向不同，中国在这些年增加了对联合国和各种国际机构的支持，在联合国系统中也有非常好的“缴费记录”。首先，中国的良好记录体现了中国外交扎实稳健的风格，对于中国的多边外交形象和口碑起了积极的作用。其次，也有利于中国在国际组织中更深入参与多边合作。中国的进一步国际化离不开联合国系统等各种国际平台的支持。一个非常简单的例子是，现在中国大量的企业、商品需要走出去，需要国际化，而各种商品的质量评估体系、检验检疫标准，进出口规则等等，都是在联合国系统中进行制定和调整的。反过来说，参与规则规范制定，也是中国发挥负责任的大国作用的重要表现。

ESSRA：随着以中国为代表的发展中国家经济实力不断增强，在国际组织中的影响越来越大，对国际秩序的改革诉求也越来越强烈。您认为发展中国家是否可能依托联合国为主的多边机制框架，实现国际秩序权力关系的和平调整和再平衡？就此，中国应当如何定位多边外交的方向？

小Q：虽然美国是否衰弱不能完全确定，但发展中国家在国际组织的话语权确实是在逐渐增强的。一方面，越来越多的发展中国家官员被选为各国际组织的“一把手”，联合国越来越重视雇员的种族、文化多样性。另一方面，很多发展中国家也在越来越有意识地开始在国际组织中争取更多的话语权。反对金融霸权、贸易霸权，是许多发展中国家的核心关切议题。对于国际货币基金组织和世界银行这类美国掌握绝对话语权的机构（注：两机构都根据投资比例设定了投票权占比，美国占比分别为17%和15.85%，由于调整投票权比例需要超过85%以上的支持，因此美国相当于对所有机构议题拥有一票否决权），发展中国家有强烈的改革诉求。

各国最基本的要求，当然还是国际社会更加公平，给自己的发展争取更多空间和话语权。但依托国际组织来实现国际秩序的公平化，还存在一些难以忽视的障碍。首先是前面多次提到的资金来源问题。当前国际组织的基本规则，就是大国出大钱，小国出小钱。如果要求国际组织话语权和规则的进一步调整，那么发展中国家势必要提高资源贡献，但事实上，所有的国家都想要搭便车。如果国际组织的领导权发生转移，或者国际组织走向更平等的结构，那么新的资源提供者是谁？各国能否在资源投入上达成新的一致？这些问题还是不能确定的。这个问题还可以换成其他描述，比如国际公共品由谁来提供？如果提供国际公共品的替代方案不靠谱，会不会出现国际公地悲剧的现象？这是非常需要警惕的。其次，发展中国家对于“公平”的诉求表现是非常不同的。具体而言，具有区域野心的国家，不太排斥增加对国际组织的投入，希望争取到更多的话语权，也有积极改革部分组织的诉求。但是一些非常小的国家，他们更希望减少投入，并要求国际组织更多地对其进行简单的资金投入，因此在机构改革上，反而更可能跟美国等发达国家站在一起。最后，去除西方价值和规则领导之后，发展中国家要建立怎样的话语和规则？这些话语、规则是否能为国际组织和西方各国所接受，进而在国际组织平台中获得共同任何和深远影响力？无论是“南南合作”，还是“命运共同体”，都需要很长的时间去探索和建设，背后也有很多具体的工作要去完成。

因此，联合国等国际组织的改革也必然不会非常轻松。或者要经历很长时间，或者要经历重大变故，而引发动荡的变革是我们所不希望看到的。

不过，需要指出的是，在过去几十年，其实联合国已经发生了许多上更有利于发展中国家的格局变化。1945年，联合国共有51个会员国，至今已经增长到193个会员国，大量新增的会员国是战后去殖民化浪潮后独立的国家，1971年中国重返联合国，离不开许多非洲国家的支持。对于战后独立的一批发展中国家，联合国机制中的一票，对于它们促进联合国更重视若干发展议题是十分有利的。例如，五十多个非盟国家在联合国的抱团倾向，促进了非洲议题的重要性。非洲国家自己意识到，团结的非洲是一个更好的非洲。虽然非洲内部有如此多的矛盾，但它在国际社会选择成为一个集团，尽量以同一个声音说话。

这些变化是为何美国对联合国不满、甚至自己成为多边机制最大的“修正主义”国家的原因。南方国家的崛起，增加了美国控制多边机制的成本，使得美国无法再像战后初期那样利用联合国实现自身的政治目的。中国是联合国体系最大的受益者之一。实际上，我们发现中国现在是多边主义的主要维护者，美国是多边主义的主要挑战者，这个有定量数据支持：在五常里面，中国和联合国大会其他国家的投票一致性是最高的，美国是最低的，也就意味着美国和联合国为表现的整个国际社会的动向是有偏差的。

很多人期待联合国在塑造国际舆论之外，还能发挥更大作用。但我认为，即使仅仅发挥舆论作用，它也具有很大的意义。因为某种意义上说，道义是领导力的支撑，之所以道义和领导力重要，是因为没有任何一个国家目前具有压制其他所有国家的能力，即使美国也没有，可见将来中国应该也不会有。在这种情况下，中国多边外交应当继续支持和依托联合国为主的国际机制，继续和广大发展中国家站在一起，发挥大国应有的责任感和道义感。

*本文为欧亚系统科学研究会组织原创访谈。

作者：小Q不是导盲犬

外交学院学士，早稻田大学硕士，曾在联合国系统多个机构任职，目前为新南威尔士大学社会科学在读博士和南洋理工大学访问学者，研究领域为全球治理、国际发展、中国对外援助等。小Q同时是目前全网国际法和联合国领域关注人数最多、播放量最大的独立视频创作者，全网关注人数超过150万，视频总播放量超过1亿。

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