汇率暴跌、旅游爆火: 日本“观光外交”20年的启示录
日本“观光外交”战略的推行模式、成效和困境
文｜刘青梅
来源｜《日本问题研究》
▲ 图源：互联网
公共外交是以政府为行动主体，以国外公众为目标受众的外交行为，旨在提高本国知名度、美誉度和认同度。二战后，随着大众文化的兴起，个人出境游也日益成为愈来愈多的选择；如今，出境游业已突破常规的经济范畴，“成为一种全球现象和难以避免的国际事实”。在这种背景下，越来越多的国家通过塑造良好的旅游环境，并施以外交手段，使“观光外交”成为对本国传统外交的有益补充。
截至目前，中日两国研究日本“观光立国”战略的成果较为丰硕，但研究“观光外交”战略的论文却乏善可陈。但值得一提的是，有关日本“观光外交”战略的研究尚处于不温不火的状态，中日学者对日本“观光立国”政策的推行背景、模式和效果投入了更多的关注。基于研究现状，从公共外交理论视角出发，研究日本“观光立国”政策与其关联，挖掘“观光立国”战略的公共外交模式、目的及效果，分析其中现存的困境，对于拓展“观光外交”战略的研究视角具有较为重要的现实意义。
一般而言，出国旅游是个人自愿的行为，有着强烈的个人色彩。但若是这一行为背后有国家行为主体的驱动，其中包括国家召开与旅游主题相关的会议、制定相应的旅游对策、在特殊时期推出个性化的激励旅游措施，单纯的旅游便会上升为“观光外交”层面，带有明显的公共外交色彩。2003年，小泉纯一郎政府首次提出“观光立国”构想，将旅游提升至国家战略层面。因此，要想界定日本“观光外交”的性质，首先要厘清公共外交与“观光外交”的联系。
冷战时期，美国政府出于对苏联的宣传策略的需要，公共外交开始成为一门显学。1965年，美国塔夫斯大学教授埃蒙德·古利恩（Edmund Gulion）从三个层面界定了公共外交的含义：一是认为公共外交的总体性质是“超越传统外交范围以外国际关系的一个层面”；二是界定公共外交的执行主体，即“一国政府”“该国和对象国的利益团体”“外交官和媒体记者”；三是推行方式，即“培植舆论”“相互影响”和“沟通联系”。随着冷战结束，公共外交在美国遭到冷遇；9·11事件后，这一模式重新受到美国政府重视，切入点是研究对中东地区国家的公共外交模式。
进入21世纪，随着全球化和信息化程度的不断加深，新公共外交应运而生。与传统意义上的公共外交概念相较，中国学者赵启正认为最大的改变是主体范围的拓展，他将执行主体推广至政府、社会精英和公众，美国南加州大学公共外交中心教授尼古拉斯·卡尔（Nichlas Cul）则将主体推至无限大的“任何行为主体”。日本公共外交理论的开拓者金子将史按照国际学术界的通行解释，认为公共外交旨在“提高本国的地位和影响力，提升国际形象”，同时他也认同新公共外交中的多元主体概念。
与能源外交、环境外交和气候外交相同，“观光外交”属于一种领域外交，它既带有外交活动的一般属性，又带有显著的“涉旅”特点。在日本学界，至今尚无“观光外交”的概念界定，但若按照公共外交定义的标准考察日本“观光外交”，可以尝试探索“观光外交”概念的两种属性。第一，随着全球化程度的加深，日本“观光外交”的实施主体变得多元化，中央和地方的政府机构是核心，企业和社会组织等非国家行为体是关键。第二，日本“观光外交”的实施对象是海外民众，为实现让更多海外民众进入日本旅游的目标，日本政府部门需要设置一系列便利配套措施，同时要努力营造旅游环境，满足海外游客物质上和精神上的双重需求，用“润物细无声”的方式提升日本在国外游客中的国家形象，达到公共外交的目的，形成对本国传统外交模式的有效补充。
“观光外交”战略与“观光立国”政策息息相关。“观光”一词上升至日本国家政策层面，始于1963年的《观光基本法》。彼时日本处于高速增长期，获取外汇是这一政策制定的主要目的。1964年的东京奥运会和1970年的大阪世博会为大量海外游客赴日观光提供了契机，也为日本政府改善形象提供了契机，但之后海外游客的数量长期处于平台期，迟迟未能实现突破。1985年日元大幅升值，日本出境游和入境游形成巨大反差，自此至20世纪90年代末，日本存在高额的旅游赤字。2001年4月就任日本首相的小泉纯一郎提出“要改变日本”，直接带动了2001年上半年的“小泉旋风”。“观光立国”战略的提出，显示出小泉纯一郎作为改革者的鲜明特征。2002年2月4日，小泉首相再次发表施政演说，首次提出将“观光”作为提振日本经济的重要切入点，提升至国家战略层面。
概而言之，自21世纪初至今，日本政府提出“观光外交”理念的背景有一个逐步深化并完善的过程。
一是在不同历史阶段利用新契机带动日本面向国际旅游业市场。随着战后大众旅游的兴起和日本国民收入的增加，日本民众赴外旅游人数日渐增多，2001年较2000年略有下降，为1622万人；但同年入境日本的外国游客人数仅为477万人，排名世界第36位，旅游收支赤字现象十分明显。小泉首相在施政演说中提出，2002年日韩世界杯的召开，会使两国的国际关注度急剧上升，“向全世界介绍我国的文化传统和丰富旅游资源，借此来大幅增加入境人数”。类似的情况出现在新冠肺炎疫情发生期间。2020年3月，日本出现第一波疫情，受此影响，2020年第一季度和第二季度，日本经济各项指数急剧萎缩。2020年7月，安倍政府提出新冠肺炎疫情背景下的“观光立国”方案，即“Go To Travel”计划，除日本本土居民外，在日居住的外国人也在享受之列；2022年9月，岸田文雄首相为进一步落实“观光立国”政策，制定“全国旅行支援”对策，以期在全球疫情管控逐步放松的背景下，吸引更多外国人赴日观光。
二是促进日本与国际社会间的相互理解。自2004年起，旅游被赋予了公共外交的作用。在2004年的《外交蓝皮书》第三章第三节中，日本政府称将借助振兴旅游之力，向全世界推送日本的魅力。2010年《外交蓝皮书》第三章第三节同样写道，在吸引外国游客赴日观光的过程中，做好舆论宣传，以增强外国人对日本的了解。2016年3月，为复苏受2011年海啸地震影响的日本旅游业，安倍内阁于3月30日召开“支撑明日日本的观光愿景会议”，除推出放宽外国游客签证等具体举措外，外务省还决定配合该愿景计划，利用各地外交部门平台，广泛开展舆论宣传。2023年5月8日，外务省发布公告称，将在进一步振兴外国游客入境游（Japan Inbound）的过程中，灵活运用世界各地的驻日使馆，宣传日本多样魅力，培养亲日群体和吸引更多游客。
2 日本推行“观光外交”战略的主要举措
2003年被定位为“观光立国”元年，9月22日，小泉内阁新设观光立国担当大臣一职。2008年10月1日，根据《国土交通省设置法修订法》，观光厅成立。2009年8月，日本开启民主党执政时代。2012年3月，野田佳彦内阁宣布“观光立国”战略依然为日本经济增长的支柱型力量。
2012年12月，自民党重回执政党地位。2016年3月30日，安倍政府制定了“支撑明日日本的观光愿景”计划，“观光外交”战略目标指向更为清晰。2020年1月，安倍首相在第210次国会上发表演说，表示会继续推行“观光立国”政策，将其与“地方创生”战略相结合，以吸引更多外国游客来日旅游。2020年9月16日，菅义伟首相在就职演说中，宣布继承2020年7月份安倍政府推行的“Go To Travel”计划。
2021年10月，首相岸田文雄发表就职演说，重点推介即将实施的“新资本主义”理念；10月16日，岸田首相首次就“Go To Travel”活动进行表态，重点内容可归纳为三点：第一，在下一步的打造中，将“新资本主义”理念与“Go To Travel”计划相结合，力争使不同类型的企业均能从新计划中获益，避免利润过度集中在大型酒店和旅行社。第二，根据防疫专家组的意见和现实情况推进。第三，鼓励本国和外国民众避开拥挤的周末和节假日，分流或以个人为单位进行旅游。2022年10月11日，岸田政府宣布重启赴日国外旅行团入境游。
概而言之，2003年小泉政府正式提出“观光立国”政策以来，日本各届内阁坚持了一以贯之的路线，在不同历史时期将其作为提振经济的有力措施。同时，最大限度地吸引外国游客入境参观，向全世界展示日本传统与现代的魅力，尽可能地发挥其作为公共外交的作用。
（一）放宽外国游客入境游限制
外国游客实现日本入境游，此前遇到的第一个难题便是严格且繁琐的签证政策。2008年，随着观光厅的成立，修订签证政策提上日程。2010年，中国国民生产总值超越日本；5月至10月，上海世博会召开，令日本政府注意到日益活跃的中国游客市场。此前，中国游客到日本旅游，会面临“年收入25万元人民币”等严苛的入境规定。2010年7月，日本外务省决定放宽此前中国游客入境游的收入条件限制，以吸引更多的中等收入家庭去领略日本风光，改善对日印象的同时，可以获得丰厚的经济收益。2013年7月，日本政府宣布对泰国、马来西亚实施免签证措施。2014年6月，第四次观光立国推进阁僚会议通过了“观光立国行动计划2014”，旨在实现2020年赴日观光海外游客人数达到2000万人次的目标。为此，日本外务省宣布从9月30日起放宽对印度尼西亚、菲律宾和越南三国的签证发放条件，包括延长三国游客的签证有效期至5年；印尼游客只要在日本驻外使领馆预先登记电子护照，即可在12个月内获得免签资格。
2016年2月2日，日本政府宣布，将从2月15日开始放宽对越南和印度国民的短期多次往返签证限制，措施包括放宽入境人员的职业范围，延长签证有效期至10年。3月，“支撑明日日本的观光愿景”计划获得通过，旨在推动2020年实现4000万、2030年实现6000万外国游客赴日游的目标。9月27日，日本外务省宣布，即日起进一步放宽对华签证，首次将中国教育部直属高校的学生纳入入境游客范围，以吸引更多的中国游客赴日观光。2017年1月和2018年10月，日本政府曾阶段性简化俄罗斯游客签证办理程序，由此提升了俄罗斯民众赴日旅游的积极性。
2017年5月8日，日本政府宣布即日起再次调整对华签证措施，由富裕阶层和中等收入人群扩展至有一定经济能力的中国人，同时放宽中国游客入境旅游目的地，在岩手县等东北三县基础上，新增青森县、秋田县和山形县。2018年，在入境日本的外国游客中，包含港澳台在内的中国游客人数居首，共计1535万人，占比49.3%。随着中日关系的逐渐回暖，2018年10月，安倍晋三首相访华；26日，中日双方进行了会谈，日方表示会进一步放宽对中国游客的签证发放条件，具体内容包括：由此前的75所教育部直属高校增至1234所，并对上述高校的毕业生放宽个人观光单次签证的优惠政策；过去3年曾2次以个人旅游签证赴日的中国游客，申请多次往返签证时可简化手续。
总体而言，日本政府放宽外国游客签证措施，存在以下几种情况：首先，之所以采取放宽的态度，最直接的目的是日本政府想达到不同时期观光愿景中提出的新目标，由此可以同时获得外国游客消费额的历史性突破和公共外交效应。
其次，日本政府针对各国放宽签证的情况各有不同。围绕东南亚国家方向，日本政府的构想是提振本国经济和实施“观光立国”政策。俄罗斯的情况则较为复杂，2014年3月克里米亚危机后，日本曾跟随西方阵营制裁俄罗斯，并在危机发生的当月停止了日俄政府间的放宽签证磋商。2017年，经双方外交交涉，决定自2017年起将相互放宽签证发放；2019年2月，日本开始讨论对前往日本的俄罗斯人实施提前登记护照信息的免签政策，这既是回应俄方的要求，亦有推动两国和平条约谈判的意图。放宽对华签证，可以视作日本政府有争取更多中国游客、提振日本经济的意图，也有通过旅游这一弹性手段，改善中国游客对日印象，同时刻意回避两国领土争端和历史问题等敏感性议题的目的。
（二）完善并加强产官学体制
放宽签证措施，是吸引外国游客入境观光的先决条件；系统性建设日本国内观光产业，则是对外国游客形成影响力的内在要素。外国游客入境旅游，如果能体会到便利的观光配套设施、氛围良好的人文景观，消费欲望不仅会大幅提升，而且还可以改进对日印象，实现“观光外交”的战略目标。
作为一种特殊的公共外交形态，“观光外交”推行的前提是对公众力量的重视。相较于传统性公共外交的政府垂直体系，新公共外交的行动主体已从政府的“一轨”扩展至政府、利益集团、普通公众在内的“多轨”。日本制定并推行国家战略时，时常采取的产官学体制呼应了新公共外交中的“多轨”一词。
21世纪初“观光立国”政策启动伊始，日本的官方色彩颇为浓重，独立法人日本国家旅游局、观光厅和国土交通省形成了行政上的垂直结构。在推行并落实“观光外交”的历程中，产官学模式逐步发挥出明显效用。2007年1月12日，第一次产官学联合培养旅游人才会议召开。国土交通省大臣官房审议官大西珠枝发表讲话，指出为达到2010年赴日外国游客人数突破1000万大关的目标，要大力推行产官学协作模式。
在国土交通省、文部科学省等中央省厅的指导下，半官方或具有官方背景的非官方行为体对国外游客进行信息输出，进而实现公共外交的目的与效果。如2021年3月，由日本观光厅发起成立了“促进日本影像机构”，目的是为实现日本观光总体目标以及日本各地区旅游资源的可持续发展，在吸引更多外国游客赴日的同时，不断提升日本国际形象。在这一官方策划的主题活动中，和歌山大学观光学部木川研究室与日本印刷株式会社（DNP）负责发掘日本地区旅游特色，日本交通公社（JTB）与PARONYM技术公司负责制作并向国外推广地区旅游宣传片，日本交通公社在吸引国外游客赴日方面采取多项举措，全日空（JAL）与JR西日本航空公司则承担国外游客的输送。
（三）整合并扩大观光资源
2003年4月24日，观光立国恳谈会发布调查报告，指出当今世界正在经历信息时代带来的剧变，值此新背景下，日本政府应发掘国际旅游的新价值，因为“观光不仅是游客拿眼睛去看，而且是为世界各国到访日本的人提供接触，积累人生新经验，创造生活文化新体验的绝佳机会”。自日本政府推行“观光立国”战略以来，主要采取了两种方式整合和提升国内观光资源。
首先，中央和地方政府联合提出“观光圈”概念，整合关系紧密的旅游区域资源。2008年5月，观光厅通过《观光圈整备法》，旨在打破日本各地区间的行政障碍，打造高质量观光圈，便于海外游客在观光圈内住宿三天两晚。经过慎重选择和详细整合，初次入选的观光圈有“海之京都观光圈”“丰之国千年传奇观光圈”等四大区域；2015年，“富良野·美瑛观光圈”“香川濑户内艺术观光圈”等相继入选，日本国内观光圈由此增至13个。2019年3月30日，为期五年一次的认定期满，13个观光圈再次入选。身处观光圈的地方政府努力打造特色，推出观光品牌，开发生态、文化和产业观光产品。以“海之京都观光圈”为例，身处盆地的京都兼备景色优美和深厚的历史文化底蕴两大特点，但比较明显的缺点是夏天的炎热，而地处京都府北部的海边城市则具有天然的地理和气候优势。“海之京都观光圈”包括京都府北部的7个沿海城市，它们并无京都市的极高名气，地理位置相对偏远，本不是外国游客旅游的首选，但通过打造观光圈，既可用京都的名称吸引外国游客，又可向游客展示独特的气候和地理优势。
其次，通过挖掘不同性质的旅游资源，日本政府逐步扩大观光胜地数量。一是首推世界遗产资源。2003年，日本共有11处世界遗产，随着“观光立国”政策的推行，至2021年7月，日本拥有的世界遗产数量增至25处。除此之外，日本政府还鼓励地处稍偏远但保留原生态风光的乡镇和山村积极参选世界农业遗产，至2022年7月山梨县峡东地区复合果树系统等三处入选世界农业遗产，日本国内的世界农业遗产共计13处。以此为依托，日本大力开展观光农业，这是一种农业与旅游相结合的现代新型生态旅游农业形态。以新入选的峡东地区果树系统为例，该地区位于富士山东北部，利用特有的扇形坡地，开发出“甲州式葡萄架”栽培法。日本中央政府为山梨县入选世界农业遗产搭建平台，果树栽培与旅游观光打出“组合拳”，为当地经济和品牌宣传注入活力。2021年7月，由青森县、岩手县等17个遗址组成的“北海道、北东北的绳文遗迹群”入选世界文化遗产。借此机会，涉及地区所辖市纷纷推出文化遗产与农业旅游组合，以吸引更多外国人入境游。2023年6月，青森县弘前市苹果公园举行外国游客开放日活动，游客除可以观赏到悠久的种植历史和80多个苹果品种，亦可在园内体验绳文时期的农耕生活。二是开放之前对公众保持神秘形象或打造力度不足的旅游地点，以增强对海外游客的吸引力。始建于1908年的赤坂离宫是日本最大的西洋宫殿式宾馆，长期以来被用作天皇接待外宾的场所，2016年4月19日起，赤坂离宫开始面向普通民众开放。5月9日起，京都迎宾馆开始面向民众开放，与赤坂离宫的现代风情不同，京都迎宾馆汇聚了京都传统工艺，来此地参观游览的外国游客不仅可以亲眼领略传统之美，而且能够在迎宾馆内特设的“京都工房Concierge”里亲手制作“西阵织”“京烧·清水烧”等京都传统工艺制品。此外，日本环境省还精心打造了阿寒摩周等8个具有代表性的国立公园，以期激发国立公园所在地区的经济活力。无论是国家级迎宾馆还是国立公园，均代表了日本顶级的人文殿堂和自然风光，开放并深入挖掘这些景点的魅力，令外国游客参与其中，对提升日本的国家形象颇有裨益。
（四）努力塑造良好的观光环境
由于日本“观光外交”的受众是外国民众，所以为其塑造良好的观光环境是日本政府努力的方向。
首先，良好且便捷的基础设施建设是实现“观光外交”的硬件标准。由于访日外国游客人数大幅增加，日本各地国际机场的现有条件已不能满足蓬勃发展的需求，自2010年起，日本北海道新千岁机场、九州的福冈机场相继开展改扩建工程。2021年6月，关西国际机场扩大改造工程正式启动，未来预计可接纳4000万人次，为后疫情时代的国际旅游接客蓄力。2019年9月，日本成田国际机场公司宣布，为满足廉价航空公司（LCC）的业务增长需求，2015年落成的国际机场第三航站楼业已无法适应需要，故启动扩建第三航站楼工程。2022年4月5日，成田国际机场第三航站楼扩建工程完成，并于4月21日正式启用。
其次，在“免税”方面做足功夫，以满足海外游客旺盛的购买需求。2014年，日本政府修改了免税范畴，外国游客赴日主要购买的化妆品、食品和用品成为新增内容。同时，政府还大幅增加了国内免税店的数量。2012年4月1日，日本全国的免税店数量仅为4173家，截至2019年10月1日，免税店数量增加到52222家。2020年春，日本暴发新冠肺炎疫情，但增加国际免税店的进度并未因此减缓，至2020年9月30日，免税店数量达到55134家。在后疫情时代，日本同时面对经济下挫和国际游客大幅减少的双重不利局面，至2021年9月30日，免税店数量降至52884家；截至2023年4月，受疫情中企业和店铺破产潮的影响，免税店的数量尚未恢复至2020年9月的水平。此外，政府还逐步扩大了免税店的地域范围。2013年之前，日本免税店多集中于三大都市圈，即东京圈、名古屋圈和大阪圈；安倍第二次执政后，政府有意扩大地方的免税店数量，地域扩大至北海道地区、关东地区和冲绳地区等地，截至2019年10月1日，原本低迷的地方免税店开店数量增幅明显，且首次反超三大都市圈免税店的增幅。
3 日本“观光外交”战略的成效
“观光外交”是公共外交的一种特殊形式。关于公共外交的效果评估问题，各国学者依然存在争论。有的学者主张从投入来评价公共外交的效果，有的学者则强调从产出层次考察参与者、报道数量、投入预算等来评估效果。评价标准和界定的不统一给评估日本“观光外交”的效果带来了难度。立足综合性视野评价日本政府推行“观光外交”的效果，是一种较为妥当的方式。
（一）外在效应的巨大成功
外在效应是评估“观光外交”效果最直观的方式。所谓外在效应，是指由国际旅游带来的消费人群和消费额度。2003年，赴日外国游客首次突破500万大关，但由于“观光外交”政策处于制定并推行前期，外国游客能够便捷入境的举措还未完全到位，观光环境也有待进一步提升，2007年至2012年日本政坛历经了数次震荡，加上2009年的H1N1流感病毒疫情和2011年的东日本海啸地震，截至2012年，外国游客的增幅并不十分明显。
2012年12月，安倍晋三开始二次执政，至2019年9月卸任，日本政坛保持了长期稳定状态，“观光立国”政策相应举措和配套设施进入成熟阶段，在多重利好因素作用下，“观光外交”的外在效应逐一显现。2013年，赴日外国游客首次突破1000万人大关；至2019年12月，赴日旅游的外国游客人数达到3188万人的历史峰值。受新冠肺炎疫情影响，访日游客出现大幅下挫，2021年减至25万人，2022年为383万人。2022年11月，日本宣布重开“国门”，访日游客有所回升。2023年3月31日，岸田内阁宣布第四版《观光立国推进基本计划（2023-2025年度）》，通过将集中于大城市的游客向地方分流、引导外国游客与当地居民融合等举措，势在2025年刷新2019年创下的赴日游客纪录。
据日本国家旅游局（JNTO）发布的数据，截至2023年6月30日，2023年上半年访日游客人数共计1071万人。赴日外国游客人数趋势与消费额保持了一致。日本观光厅发布的《2019年观光白皮书》显示，2012年赴日外国游客的总消费额突破1兆日元，此后逐年攀升。2015年访日外国游客在日消费总额高达34771万亿日元，2017年突破4兆日元，2019年则达到历史最高的4兆8135亿日元。
外国游客赴日参观游览，“购物”“住宿”和“餐饮”占据消费排行榜的前三位。2015年，中国游客曾因旺盛的购买力创下“爆买”一词，2015年至2019年《观光白皮书》的数据显示，除了中国游客外，澳大利亚、西班牙、意大利、法国和韩国等国家的游客购买力也不容忽视。观光厅发布的数据显示，2023年第一季度，随着赴日游客激增，总消费额攀升至1兆146亿日元；2023年全年总消费额为5兆2923亿日元，刷新了2019年的数据，达到历史峰值。
（二）内在效应的复杂性
内在效应是评估“观光外交”的柔性指标。“观光外交”的目标之一是提升国外游客对日本的好感度。
因为柔性指标是一个长期的且潜在性较强的事物，所以需要通过对日好感度群体划分和调查机构所做的直观数据进行综合评估。按照常态曲线分布，对日海外游客群体可分为两类：对日好感群体和对日摇摆群体。降低入境门槛，优化观光环境是日本政府推行“观光外交”战略必须做的步骤，但受众群体的心理是否受此影响，并不是直接可以画等号的关系。日本政府是否可以达到“观光外交”的柔性指标，需要看群体本身特征和针对不同群体实施的方式来综合判定。
所谓对日好感群体，是指那些对“观光外交”实施方（日本）没有敌意，对其历史传统、文化遗产、国家特性、政府制度和民众均怀有较好态度的人群。1995年，日本外务省开始调查世界范围内的对日舆论，至2023年，“美国人”均是问卷调查的对象。2005年，外务省举行的对日问卷调查中，首次设置“对日本的印象”问题，在美国被调查者的回答中，也首次出现了“通过旅游，发现日本是一个具有悠久传统和文化的国家”“自然风光很美”等答案。2022年的问卷调查中，接受问卷的美国人持续谈及对日印象时，“是一个具有悠久历史和文化的国家”占比从2021年的49%增加至56%。
所谓对日本态度摇摆的群体，是指中间公众，数量庞大，对日本观光外交的实质性影响也最大。但摇摆群体的态度较易受到政治因素和外界环境的影响，故而立场通常不确定。日本政府在推行“观光外交”时，往往采取催化措施，通过释放差异性的显著信息，催促群体参与到外交过程中来。以争取俄罗斯的摇摆群体为例，2000年外务省首次委托俄罗斯当地的调查机构进行了舆论调查，2001年8月公布的结果显示，对日好感的俄罗斯人不足半数，有三分之一的人怀有“憎恶”感情，原因是文化差异大和领土争端。
2003年1月，小泉首相访问俄罗斯；10月，在泰国曼谷举行的亚太经合组织（APEC）会议上，普京总统与小泉首相举行会晤；11月，在俄罗斯举行第四次日本文化节（J-fest），但吸引俄罗斯游客的效果并不明显。截至2015年底，入境日本的俄罗斯游客长期徘徊在6万人左右；2016年，日本国家旅游局（JNTO）在俄罗斯设置事务所，有力带动了俄罗斯赴日游客的增长；2017年，日俄开始磋商入境签证事宜；2017年和2018年，来日的俄罗斯游客先后突破7万和8万大关；至2019年，访日俄罗斯游客达到历史峰值12万人。2019年2月，外务省委托国际市场调研机构益普索（Ipsos）通过电话采访在俄罗斯进行了舆论调查，结果显示，有超过七成的受访者认为当前两国处于良性发展阶段；43%的人认为日本风景优美，传统文化资源丰厚；在入境日本手续较为简单的前提下，不愿意来日旅游的最大原因是住宿和饮食等所需费用太高，占比为53%。2019年的良好态势在2020年戛然而止，原因是新冠肺炎疫情的暴发。
2022年俄乌冲突中，日俄两国关系加重了恶化的趋势。2020年春至今，来日旅游的俄罗斯游客迅速萎缩至2019年水平的20%，这也体现了摇摆群体的巨大波动性。一个颇有意思的现象是，日本外务省设置问卷调查的对象国时，刻意采取了扬长避短的方式。以美国为首的西方阵营国家是调查表上的常客，而中间摇摆群体对象国的设置，或者是因为当年日本和该国外交关系处于较为良性发展阶段，或者是两国间出现了历史性突破事件，采取合适的年份对其展开问卷调查，往往会得到日本官方较为期待的数据。就这一意义而言，以外务省的调查问卷来验证日本推行“观光外交”的内在效应存在结果不全面的短板，但依然可为观察战略推行效果提供较为直观的数据。
4 日本“观光外交”战略面临的困境
国际旅游虽是个人行为，但便捷且高质量的旅游环境，国与国之间游客的顺利通行是实现国际旅游的重要前提，也是日本政府实践“观光外交”的基础。日本政府在实现更高质量的“观光外交”目标过程中，还会面临诸多亟待解决的问题，如政策制定存在矛盾性、老龄少子化日益加深的现状，以及区域间经济和观光资源发展的不平衡。
首先，政策制定存在矛盾性。新冠肺炎疫情导致赴日观光游客大幅下跌，日本国家旅游局的数据显示，2020年和2021年赴日外国游客人数同比萎缩87.1%和94%。至2022年9月，岸田政府宣布重新“开国”，决定于10月11日重新接纳外国个人游客和旅行团入境，并上调每天入境的人数，希望通过新举措和日元贬值的现状，吸引更多外国游客。
2022年11月，中国政府发布新冠病毒感染乙类乙管总体方案，多国表示欢迎，并期待中国游客入境观光。自日本推行“观光外交”战略以来，中国游客是赴日观光的主力来源。但日本政府于2023年1月8日对来自中国的游客采取区别对待的防疫措施，借机搞政治操弄，导致中国游客数量的明显下滑。日本观光厅的数据显示，2023年第二季度，中国游客在赴日外国游客中位居第五，消费额占比位居第三，为12.6%（1515亿日元）。而在疫情发生前的2019年第二季度，中国游客在赴日外国人数和消费额上均为第一，其中消费额是36.7%（4645亿日元）。至2023年11月，日本不顾民众正当关切和国际社会强烈反对，悍然启动核污水排放，并在短时间达到了三次，引起中国政府的强烈抵制，并于当月宣布停止进口海产品，中国游客也呈现出不去日本旅游的新动态。
根据日本观光局的最新数据，2023年的前九个月，中国游客赴日旅行人数仅恢复至2019年同期的39.8%。除政治因素导致的矛盾性之外，还存在因现实情况导致的矛盾性。京都府于2023年2月宣布，在2023年9月份停止销售广受海外观光客欢迎的“巴士一日券”。该券推出之时，是为了鼓励更多的海外游客前来；2018年，海外游客暴增，京都市政府将此券价格上调至600日元；2020年新冠肺炎疫情暴发后，海外游客锐减，电车公司经营状况不佳，京都市政府将此券价格上调至700日元，以弥补财政亏空。2023年2月，观光业全面复苏后，为回应当地居民的陈情，照顾居民的情绪，京都市政府决定停止销售这一优惠券。
其次，老龄少子化并行无法为顺利推行“观光外交”战略提供人力资源保障。日本的老龄少子化现状自20世纪90年代起，至今没能得到有效缓解。2023年2月28日，厚生劳动省召开新闻发布会，宣布2022年的出生人口创历史新低，首次跌破80万大关。面对2022年中期日本出生人口发出的预警现象，2023年1月，岸田首相在新年首次记者招待会上，声称要采取雷霆手段，推出“异次元少子化对策”。“异次元”并非首次在首相口中出现，早在2013年安倍首相第二次执政之初，面对严峻的经济形势，就曾大力推动“异次元量化宽松政策”。但“异次元少子化对策”并不能有效减缓日本出生人口的下降态势。与此同时，日本老龄化现象日益严重，2022年《老龄化社会白皮书》数据显示，至2021年10月1日，日本老龄化程度高达28.9%，居世界第一。日本观光企业虽然期待外国游客人数的大幅回升，老龄少子化并行造成的人手严重短缺，严重制约了日本观光业的正常运行。日本民间信用调查公司帝国数据银行的数据显示，2023年1月，观光企业就职人数同比大幅下挫，出现人手短缺的企业高达81.1%，是2007年调查启动以来的历史最高值。以个案为例，新潟县汤泽町距离东京一个小时，因兼有温泉和滑雪旅游特色，当地打出“观光立町”的口号。2007年至2019年间，游客年度平均为400万人；新冠肺炎疫情暴发后，2020年骤降至178万人；2022年夏天开始观光业全面复兴后，当地却因日益严峻的老龄少子化现状面临着人手严重短缺的情况。
再次，区域间旅游资源分布不均。无论是振兴观光业，还是利用观光这一平台达到公共外交的目的，各地的旅游资源不均衡都是一个老话题。2022年7月，观光厅发布《访日外国人观光动向调查》，结果显示，截至2019年，虽然赴日外国游客增加明显，但东京都、大阪府、千叶县和京都府占据前四位，即日本排名前十的行政区集中了90%的入境游客。2018年，美国麦肯锡咨询公司发布报告《日本旅游业的未来：2020年可持续增长路径》。报告显示，海外游客最常造访的观光胜地可分为三类：一是富士山和知床国家公园为代表的自然风光旅游地，二是京都和奈良为代表的历史文化名城，三是冲绳和北海道为代表的带有典型地域特色的旅游地。分析上述两个文件，可以知晓海外游客赴日观光时，往往会去知名度大且旅游地相对集中的大都市圈，由此形成一种良性循环。日本政府推行“观光外交”战略时，近年来虽然注意到调整此循环的必要性，将游客从都市圈和历史文化名城往外分流，以期通过海外游客同日本各地的更全面接触，提升日本的国际形象，但海外游客的旅游认知和习惯却并非一朝一夕能够改变。
5 结语
围绕日本的“观光立国”政策，国内学界已有数篇论述，至今业已形成较为完整的研究内容。“观光外交”作为一种领域外交，与“观光立国”政策有着密不可分的联系，同时也存在着明显的区别。所谓“观光立国”战略，是指一国政府立足于战略高度，通过制定政策和具体措施，实现多重目的；“观光外交”则可视作公共外交的一种特殊形式，其重点在于以具体的建构途径实现日本外交上的目标，继而为实现日本国家利益服务。
2004年之前，可被认为是日本推行“观光外交”的探索期，提振经济是日本政府大力推行旅游的首要目标；在《外交蓝皮书》首次界定旅游和外交目标的关联后，日本政府为提振旅游中蕴含的公共外交效果，采取了多管齐下的举措。通过实施“观光外交”，可以发现在实现经济目标方面，2020年新冠肺炎疫情暴发之前，日本政府的确取得了明显的成效；而在实现内在效应方面，日本政府还需进一步争取到摇摆群体的理解与赴日观光。通过梳理日本政府推行“观光外交”战略的建构路径及成效，有三点值得注意：（1）建立行政性的垂直体系，便于迅速传达并落实政策，但同时也会带来官方色彩浓厚的弊端，故而在实施过程中，要淡化官方痕迹，在官方政策的指导下，由具体的机构和个人负责，会达到更好的公共外交效果。（2）旅游是一种游客亲身到实地体验方能体会的活动，新媒体的日益发达并不一定实现对这一活动的有效补充，需因地制宜并切实有效地推行适合本国国情的“观光外交”路线。（3）“观光外交”旨在通过旅游行为提升本国的国际形象，对于软硬实力较强的日本而言，经济目标是较易达成的成就，而在实现柔性指标方面，还需克服较大的障碍。
*文章原刊于《日本问题研究》2024年第1期。
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