专家大揭秘：机构改革是这样的

2月6日和28日，中共中央分别举行党外人士座谈会和民主协商会，就《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》等向各民主党派中央、全国工商联和无党派人士代表通报情况，听取意见。

十九届三中公报中，除了人事之外，最重要的内容无过于审议通过了深化党和国家机构改革的方案。 

那么从十三届三中全会公报和党外人士座谈会、民主协商会中，关于机构改革，释放了哪些信号？改革开放以来，中央层面统筹的七次机构改革分别做出了哪些重要决策？且听帅帅为您一一梳理。

在十九届三中全会中，关于机构改革有几个关键词值得关注~

关键词：

范围

这次机构改革冠以“党和国家”的名义，比以往限于国务院系统、政府系统的机构改革，广度、深度和影响要大得多，涉及“党政军群”四大块，范围和改革力度可谓空前。 

四大块分别有改革的目标：

🔹党的领导体系的改革目标是总揽全局、协调各方；

🔹政府治理体系的改革目标是职责明确、依法行政；

🔹武装力量体系的改革目标是中国特色、世界一流；

🔹群团工作体系的改革目标是联系广泛、服务群众。

这次机构改革的总抓手就是加强党的领导，因为这是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和关键。这个思路是习近平执政以来最鲜明的一个特色。“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的”，把中国的事情办好，关键在党。

关键词：

两点

公报还强调了两个点，颇有意思。

一个是强调要理顺中央和地方的职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。赋予省级及以下政府更多机构设置的自主权，其实能更好地使机构设置贴合当地实际，这样，中央和地方的关系才能达到公报里说的“运行顺畅、充满活力、令行禁止”。

但赋予地方一定的机构设置自主权，并不是完全放开。总量上依然需要控制，这就是公报强调的第二点：机构编制法定化。这七个字很关键。

关键词：

编制

机构编制其实就是对各机关单位的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数及其运行程序等做限定规范。

因为机构编制缺乏法制规范，一些地方的机构设置和编制管理工作随意性较大，造成行政管理费用呈直线上升。另外，编制把口不严，“人治化”严重，这导致政府机关和事业单位机构设置过多、过散，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象较多，行政效能不高等等，根源上都源自机构编制管理上不规范。

而要解决这些问题，关键就是推进机构编制管理法制化建设，用法律的手段取代传统机构编制管理的“人治”现象，实现政府职责、机构和编制的法定化。 

这次三中全会公报也提到了一个很重要的信息：加大机构编制违纪违法行为查处力度。如果机构编制法定化，这些行为完全可以上升到法律层面来处罚。

这样一分析，虽然三中全会公报里只字未提具体改什么，但是一些原则和方向的框定，可以让我们对最后的改革方案做到心中有数。因为，改革也是有章有法，不是随心所欲。

那么再看一下在官方公布的通稿，最重要的是习近平对深化党和国家机构改革的5大方面进行了部署。

1

健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。

2

合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，强化事中事后监管，完善公共服务管理体制，提高行政效率。

3

完善党政机构布局，深化人大政协司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革。

4

赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。

5

依法管理各类组织机构，强化机构编制管理刚性约束，严格机构编制管理权限和程序。

每隔五年，中央层面进行机构改革已经沿为惯例。

1978年以来，一般安排是一中、二中全会研究部署人事、机构改革等，三中全会研究经济，因为二中全会只讨论了修宪，所以原本二中全会要研究的人事和机构改革被挪到了三中全会。

四十年来三中全会首次在春天召开，政治惯例的打破，既是新时代的新气象，也预示着新时代的与众不同。

改革开放以来，中央层面统筹的机构改革主要有八次。

第一次：1982年

国务院各部门从100个减为61个，人员编制从5.1万人减为3万人。而且明确规定了各部门的领导职数、年龄结构和文化层次，并相应的减少了副职。

第二次：1988年

国务院各部委从45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，部委内设司局减少20％，人员编制减少9700多人。

第三次：1993年

国务院组成部门设置41个，直属机构从19个调整为13个，办事机构从9个调整为5个，合计共59个。比原有的86个减少27个，人员编制减少20％。

第四次：1998年

政府职能发生重大转变，撤销10个工业专业经济部门。国务院组成部门从40个减为29个。此后五年，通过机构改革，省市县乡各级党政群机关共精简行政编制115万名。

第五次：2003年

国务院组成部门从29个调整为28个。国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立国资委、银监会，组建商务部，国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局，原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

第六次：2008年

国务院组成部门设置27个。设立国家能源委员会，组建国家能源局、工信部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环保部、住房和城乡建设部，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。

第七次：2013年

国务院组成部门设置25个。实行铁路政企分开，组建国家铁路局，由交通运输部管理；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局，重新组建国家海洋局、国家能源局。

第八次：2018年

机构改革方案虽然尚未正式公布，但从已知的消息和各方评论分析，此次机构改革力度空前，将在顶层设计上解决诸多体制机制矛盾。

对于基层县乡党政机构，可能带来史无前例的变化。

1

党政不分家

十九大报告中提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”

以往强调党政分开，而根据新的思路，在加强党的领导的前提下，将统筹机构设置，不特别强调党委机构和政府机构一定要分设，对职能相近的党政机关合并或合署办公，例如：宣传部与文广新局，统战部与民宗局等。

这一改革举措在县级党委、政府全面铺开的可能性较大。

2

建立超级部门

目前，国务院的六、七个部委可能进行机构改革，涉及环保、国土、金融、民政、海关等，十九大报告中可以找到相关改革线索。

特别是环保领域的大部制改革极为迫切。

十九大报告已经明确，按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。

自上而下，省、市、县都会组建这套机构，承担自然资源资产管理和自然生态监管，责任很大，权力也会很大，可能会成为县级部门中新的强势单位，甚至会变成发改系统这样的超级部门。

3

突出因地制宜

今后五年的机构改革，将赋予省级及以下政府更多自主权。也就是说各级各部门不一定都要遵从中央的机构设置，主要是能适应当地经济社会发展，管用够用就行。

此次机构改革，与以往只做减法不同，更注重加法和乘法的应用。新的思路会带来新的方法，相信这次改革一定是一次成功的改革。

稿件来源|帅帅职场屋、近道智库、侠客岛、学习小组内容综合整理等

编       辑|夏辉

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