观点｜“一体多翼”善治模式:破解现行社区治理困境的应然选择

来源 《理论学刊》  2017年第4期

作者 刘湖北 冯意皓 （南昌大学公共管理学院）

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业委会、居委会和物业企业“三驾马车”协同共治［1］是现行社区治理的主流，但在多中心治理框架下，由于业委会无明确法律地位以及业委会、居委会、物业服务企业三者之间的利益博弈［2］等治理困境引发了越来越多的业主维权运动。通过探析具体的社区纠纷案例发现，政府、市场、社会三种力量协同治理社区时，由于权责界限模糊而产生责任互相推诿现象，多中心治理导致“无中心负责”的现实困境。因此，反思“多中心治理”在社区治理中的适用性以探索未来社区治理模式显得十分必要。

本文试图从分析奥斯特罗姆“多中心理论”及社区出现的纠纷案例入手，提出社区治理应向“中心回归”，建立以业委会为治理主体，政府、居委会以及物业公司处于辅助地位的“一体多翼”社区治理体系。

一、现实困境: 社区“多中心治理”下“无中心负责”难题

( 一 ) “多中心理论”的提出以及局限性

继波兰学者迈克尔·波兰尼提出多中心秩序后，治理理论上升到另一个层面。埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗姆在其基础上采用更为深入的理论分析以及大量的实证研究，“多中心治理理论”应运而生，它打破了固有的即以国家和市场来解决公共事务的治理模式，将“社会”这一日渐崛起的治理主体引入其中，作为“第三个中心”。［3］它剖析了“公地悲剧”“囚徒困境”“集体行动的逻辑”等“市场失灵”现象和公共政策制定的低效、公共物品提供的高成本且低效以及政策寻租等“政府失灵”现象，并在此基础上构建治理模式。它主张治理主体的多元化，各主体相互独立又密不可分，在特定规则下协同治理公共事务并对其行为后果负责，它本质上就是政府主体、市场主体、社会主体协同参与的“多元共治”，［4］其核心是采取多元化的制度安排，以形成政府、市场、社会三种力量之间的协同共治模式。这种模式却难逃权力分散以及多重治理主体权责模糊的弊端，导致多中心治理下无中心负责的困境。

多中心治理理论下形成一种新型的治理模式，相对于单一中心治理模式是一大进步，但在实际执行过程中，多元化的权力主体以及组织设置使得权力中心不明，在处理公共事务以及涉及到公共物品的供给时，多重权力主体便会根据自身利益影响公共政策的制定与执行，即产生利益博弈现象。反观社区治理模式，在政府机构、物业服务企业、业委会协同治理社区时，当不能同时满足制度供给、可信承诺与相互监督的情况下，社区公共物品的供给就无从谈起，加上治理主体之间权责界定模糊而无法很好协调，便导致了社区“多中心治理”下实则“无中心负责”的困境。

( 二 ) 多中心治理无法解决城市社区治理难题

在现行城市社区治理模式下，多中心实则“无中心”。为剖析其产生原因，我们结合奥斯特罗姆预设的公共物品的制度供给、可信承诺以及相互监督三方面来构建一个理论分析框架，分析现行社区治理模式以及多中心治理理论在社区治理中的适用性。其具体阐释如下:

1.制度供给。制度供给就是为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的准则或规则，社区中的制度供给，是指社区治理过程中制定一种游戏规则来规约社区治理主体，以达到平衡利益冲突的制度安排。众所周知，当构建一个全新的制度时，游戏规则的变革必然会损害某些治理主体的利益，使得这些群体成为改革的阻碍者。如何顺利实施制度变革，减少阻力，就要政府相关机构重新界定游戏规则。

在社区治理中，由谁来设计业委会的运行制度是一个问题，业主不断沟通、相互交往，从而产生信任的基础进而形成社会资本，但是这种社会资本并没有足够大的力量来制定新的制度安排。自古以来，公共政策的制定模式就有“自上而下”的垂直化特征，在社区治理中亦是如此，政府相关机构往往是利用其所制定的法律法规来领导社区内部事务，作为其“代理机构”的居委会完全听从“上级”指挥。业主合法权益受损时，首先想到的便是去居委会或者相关政府机关进行反映并希望他们出面予以解决。在发生实际事件时，居委会及政府相关机构、物业服务企业、业委会各方就很难进行协调，由此产生社区“无中心负责”现象。这种管控模式，加之业主自身观念的束缚，都在极大程度上影响着社区治理情况。

2. 可信承诺。即使制度已经得到合理的安排，在执行过程中，部分群体对于利益的获得不是通过对制度的遵循，而是规约别人的行为，自身则不愿承担成本，选择投机，当这些群体的投机行为上升到一定的阶段，制度安排的合理性则会受到挑战，即产生可信承诺难题。

在社区治理过程中，治理各主体如何规约自身行为、主动承担责任被提上日程。调查发现江西省南昌市红谷滩一些成熟的社区，如世茂天城、洪城比华利、世纪中央城、名门世家等，在社区治理过程中，不管是顶层设计还是具体实施条例，各主体之间的权责界定相当模糊，顶层设计的“指导”在地方具体实施条例中却变成了“领导”，两个字的变动，在实质上却篡改了立法的本意，本应属业主自治的范围却被政府权力笼罩。在具体的实施过程中亦是如此，红谷滩某社区在处理业主关于光纤问题上就暴露出这一问题。该社区是刚交房不久，各项具体细则业主还不甚清楚，社区物业是开发商的自有物业，业主便去找物业公司询问具体情况，该物业声称这要与某运营商联系才能查询到，业主便拨打了运营商电话，运营商则采取拖延或者敷衍的态度，物业这方也采取不理睬的态度，责任相互推诿，导致业主的合法权益受损。

3. 相互监督。当供给者付出成本却无任何弥补时，行为动机便被削弱，相互监督问题由此而生。监督的实施在社区治理中，主要表现为政府治理主体在社区治理中的越位与缺位。政府缺位主要表现为缺乏对业主自治的推动、指导和宣传，对物业公司物业管理方面的监管不够以及在建立业委会方面的拖延阻隔。在南昌红谷滩某社区中，该社区物业属于开发商所有，社区内部活动均由物业负责，物业服务质量低下，从而引发社区业主精英集体维权行动并要求建立自身的管理机构“业委会”，该项建议却未得到任何回应，政府相关机构拖延阻隔甚至推脱责任，造成政府缺位。业主自治中政府的越位表现为:政府理应主要对社区治理做一些宏观把握，对于涉及社区业主自身的社区日常具体事务应当“放权”，交由业主委员自行管理，自身做好监督的工作，政府却过度干预社区业主管理物业的自治事务，指导变为了指示。红谷滩某社区对于业委会的设置全权由政府机构负责，业主大会会员的选择竟也难逃政府的指示，全然不顾业主精英们的建议。

由此可见，在社区治理中，制度供给、可信承诺、相互监督三者难以兼顾，这就无疑会导致“无中心负责”的治理困境。

二、解困路径: “一体多翼”社区治理模式

( 一) 善治: “一体多翼”构建的理论依据

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，［1］它是由合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性六个基本要素组成，在这里我们称其为社区善治模式的构建原则。合法性即社会秩序和权威被自觉认可和服从的状态。在社区治理中，业委会地位的明确以及参与社区治理，是构建社区善治不可或缺的因素。透明性即政府信息的公开性。在社区治理中，政府对于社区的各类政策性措施都要明示，授权于业委会并监督业委会的治理，做到互相配合、公开透明。责任性即人们应对自己的行为负责。在社区治理中，责任性主要表现为业主在自治过程中，应对自身所为负责，监督选聘物业服务企业并将治理情况及时反馈给政府相关部门。法治性是公共政治管理的最高准则。在社区中要明确业委会的法律地位使其具有管理合法性，并在社区治理中处于管理核心地位。回应性对于政府来说就是要及时反映公民的要求。在社区治理中，处于核心地位的业委会要及时接收并处理业主的合法要求，协调业主代表大会，积极回应业主大会会员的合法要求。有效性是指管理的效率。社区治理中，哪种治理主体对社区治理管理更为有效是构建社区善治的原则之一。以上六项即为构建“一体多翼”社区善治模型的原则。

( 二 ) “一体多翼”社区治理模式及运行

基于多中心模式的分析并对其引发的“无中心负责”现象的反思来构建“一体多翼”的社区善治运行模式( 如图1 所示) ，就是要用法律法规等来明确界定各主体之间的治理位置以及权责范围，具体阐释如下:

1. 明确业委会在社区治理中的主体核心地位。1992 年，深圳天景花园成立了中国第一个“业主委员会”，从此拉开了城市社区业主自治的序幕，夏建中将其称为“中国公民社会的先声”。［6］之所以要明确业委会在社区治理中的核心地位，有以下几点说明: 首先，业主自治和社区善治的过程，其实就是培育和重构转型时期中国的社会正义、社会民主、公民社会和现代性。其次，社区精英的存在使得其不需要外部力量的强加干预，社区自组织治理机制逐步形成，可以自主治理社会内部问题，使其有序化。第三，政府相关机构、居委会、物业服务企业等各主体在社区治理中，往往存在着协调不利、疏于管理、无人负责的现象，这也使得必须明确业委会的主体治理资格。从图1可以看出，居于核心地位的业委会监督开发商并监督物业服务企业，开发商和物业服务企业对其进行服务与支持。政府以及政府的“代理机构”居委会则在其职权范围内对业委会进行授权和监督，业委会将社区治理现状以及治理中面临的难题反馈给政府相关部门。

业委会是一个协调和平衡不同意见和利益冲突的平台，代表着业主自主管理并保护其物业，其机构设置和职责也代表了广大业主的要求，积极监督物业公司使其透明化运行。作为自治组织，它只能接受政府治理主体的指导和监督，而非领导和控制，它的成立制约着开发商以及物业服务企业并积极维护业主的合法权益，并当业主的合法权益受损时，业委会便可以整合各方力量、统一分散意志，在社区治理中掌握选择权、监督权、决策权，争取并保障处于弱势地位业主的权益。在运作过程中，它将与政府、市场发生各种关系，但必须明确的一点就是要以维护业主合法权益为宗旨，业主自主自治管理为治理模式，政府、市场、业委会各治理主体之间是相分离又有互动的关系。

2. 明确政府以及“行政化了的”居委会“掌舵而非划桨”的作用。在社会转型时期，把握好权力社会化的节奏尤为关键。国家与社会之间若要形成一种和谐共生的关系，就必须创造出一种能够制衡国家权力的巨大力量，社会权力的发展正是这种力量的源泉。政府作为“掌舵者”，要处理好与社会的复杂关系，就要顺应国家权力社会化的趋势，不能不放权、假放权、放虚权，还要把握好社会自治组织的发展以及自主治理的能力。“服务即为划桨，可政府并不擅长划桨”，居委会以及政府相关机构对社区内的事务只做宏观上的把握，不要参与具体事务的运作。

政府对社区宏观层次的治理结构的掌舵是业委会成为社区治理主体的推动力。城市产权多元化格局的形成，即以政府为核心的单中心模式向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式转变，决不意味着政府在社区治理领域权责的退出和让渡。政府在社区治理中“掌舵”作用主要表现为以下几个方面:

其一，监督和纠正业委会的不作为以及乱作为现象。业委会作为保障业主合法权益、协调利益纠纷的平台，当社区内发生诸如集体行动、业主“搭便车”现象时，要采取积极措施予以协调，否则，政府就应该对其进行教育、培育并发展，与之形成互补关系。

其二，鼓励业主自主参与治理、培育社会治理主体。业主对于社区内部社会网络的参与可以内化社区的互惠规范，从而形成信任，进而培育社会资本。业主珍惜业主权利，积极参与社区事务，会催生出以业主为主体，业主自治为基础，以保护社区共同的合法权益为价值取向的新型社区政治。

第三，基础规则的供给。这是政府在任何领域都要践行的重要职能，在社区内部主要表现为要界定社区利益相关方的权利与义务，把握社区治理结构的宏观框架。最后，政府要积极回应维权实践。被称为“业主革命”的业主集体行动在各社区内部此起彼伏，这需要政府积极地作出回应，“冷漠”是民主的罪魁祸首，要想实现真正意义上的民主，就必须采取措施，回应其利益诉求，引导并协调矛盾纠纷。

3. 明确开发商及物业企业服务而非控制的作用。业主与开发商产生诸多矛盾的根源，首先就是房屋质量，多地出现的“楼歪歪”“楼薄薄”“楼脆脆”等问题都是最好的例证，其次涉及房屋与绿地面积缩水、配套设施缺位、开发商随意变更规划等。再者对于房产证问题，开发商迟迟未给业主办理房产证，因此不少业主也和开发商产生不少纠纷。

与物业服务企业的矛盾持续发酵，主要就是物业管理体制落后及物业服务水平低下。业主本来要请个“管家的”物业服务企业，没想到他竟成为了“当家的”，由此导致了很多利益纠葛。而在利益博弈过程中，业主往往由于其自身资源的有限性，在谈判中处于劣势地位，即使在其合法利益受损后也往往无处申讨，矛盾纠纷日益加剧。这就要求专业市场化运作的物业管理企业采取物业服务收费明码标价、遵守物业管理条例，积极履行市场契约、提高服务质量，在自身权限范围内治理社区并对其行为负责，解决物业服务企业服务事项不明晰问题，积极地做好服务工作而非控制、领导，这样才能减少社区纠纷问题，改善与业主的关系，实现和谐社区的愿景。

三、结语

社区“多中心治理”模式下实则“无中心负责”这一治理困境要求完善现行社区治理中的制度供给，健全业主参与治理的途径; 改进制度实施，增加可信承诺; 建立监督机制，解决治理冲突。要建立“一体多翼”社区善治治理体系，即明确业委会在社区治理中的主体核心地位、明确政府以及“行政化了的”居委会“掌舵而非划桨”的作用、明确开发商及物业企业服务而非控制的作用。它是解决协同治理城市社区下由于权责界限模糊而引发的一系列不稳定集体行动的治理方式，是建设“和谐社区”的需要，也体现了现代公民社会的发育; 城市商品房城市社区中实现社区业主自治，也会大大节约城市社会治理成本。

参考文献（略）

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