自私与冷漠，社区自治走向失败的两大本质因素
业委会的出现改变了城市社区权力秩序，打破了街居体制下的“集权型权力结构”，形成了国家、市场与社会并存的多中心治理权力结构，街道办、居委会以及物业办、房产局等行业行政主管部门代表的是国家一极，开发商和物业公司代表的是市场一极，业委会和业主代表的是社会自治一极，业委会的出现对社区基层民主政治增添了很多变量。
为此，有学者将居委会、业主委员会和物业公司视作城市社区治理的“三驾马车”。更有学者进一步将业委会的维权和自治的功能与意义进一步延伸为这是“物业运作释放的公共空间”、“公民社会的先声”，“从产权走向公民权”等等。从法律供给上来看，业主委员会既是业主维权的组织，也是业主自治的组织，而学者则赋予了其更多的制度和理论上的期待，业委会还担当着发育公民社会的重大历史使命。
基于拓展个案法和机制分析方法，笔者提出私民社会框架理论对业委会的维权和民主自治实践进行解释，构成对公民社会范式的反思。文中的经验材料来源于在秦皇岛市 W 街道办事处下辖的蝴蝶花园小区、珊瑚新居小区和蓝天社区业委会运行实践，分别访谈了街道领导、社区居委会干部、业委会成员和普通业主等不同类型的群体。
1、业委会运作的实践逻辑
业主的建筑物区分所有权是一种物权类型，属于私法领域的范畴。业主对于共有产权的共同管理属于私法自治的范围，是否成立业委会以及是否行使共有产权由业主按照意思自治的原则行动。国家和政府的角色在于为业主自治提供权利规则和程序规则，并监督制度规则的执行。
原子化的业主虽然认识到共同的产权利益，但由于业主组织起来的交易成本与个体业主组织起来获取的收益严重不对称，组织起来对集体产权的价值和经营收益被众多的业主共享，会产生价值的稀释和分散效应，绝大多数商品房小区业主都要上班和工作，对集体产权价值的投入对业主而言会有很高的机会成本，这会带来绝大多数普通业主的集体产权冷漠。那么实践中很多商品房小区业主的集体产权处于无人认领和弃管的状态，共同的利益并不能自动转化成利益共同体和社会共同体。
商品房小区建设好之后的第一家物业公司往往是开发商自己的物业公司，小区内尚没有成立业主委员会作为全体业主的利益代表的，业主的共有产权及其管理处于无人认领和弃管的状态，业主的共有产权包括建筑物内的共有部分、绿化、道路、车库、居民公共活动用房和物业管理用房等，但共有产权的经营与管理效益是巨大的，包括电梯内广告的出租费、会所等公共房屋出租费、车库经营费、废品回收费等，这些基于业主的共有产权产生的经营管理效益一般被有组织的物业公司攫取，物业公司本就是一个赢利的市场主体，对业主的共有产权的占有和使用不存在组织成本。
而一旦业主的共有产权被少数特殊利益群体攫取和分享，就会产生价值的积聚和凸显效应，从而产生价值敏感性，就会吸引小区的少数业主展开与物业公司之间的利益争夺。但作为个体的业主难以与有组织的物业公司抗衡，在法律上就需要成立业主委员会作为全体业主的利益代表组织与物业公司进行交涉。那么少数维权业主发动成立业委会，目的就是要与开发商和物业公司进行抗争，解聘前期物业公司，清算和接管业主的集体资产，并选聘新的物业公司。
业委会的成立需要执行一套严格繁琐的民主程序，需要在街道和居委会的指导下先成立筹委会，由筹委会确定业委会的候选人，实行等额选举，再由全体业主民主投票选举正式的业委会成员，虽然实行等额选举但需要业委会的每位候选人的票数都要过半才通过，未过半的候选人就要被淘汰，就需要再补录候选人重新经由全体业主投票选举。
这种全员投票选举式的民主程序，执行成本高昂，业委会通过这套民主程序获取的是一种社会性赋权。业主大会是全体业主的最高权力机构和决策机构，业委会是业主大会的决策执行机构，业主大会做出的决策从法律上应对全员有效。但问题是一个小区可能有数千个业主，组织和召开业主大会是不现实的，业主大会在实践中形同虚设，业委会在实践中从决策执行机构演化为直接的决策机构，而且业委会并无法有效约束个体业主的行为。业主的民主自治程序和制度是一种自上而下的法律供给，和社会的内生性需求之间有一定的张力。
业委会从法律制度设置上是作为全体业主的利益代表，维护全体业主的集体利益，并促使集体资产保值增值。业委会要代表业主对物业公司提供的物业服务质量监督，业主和业主大会对业委会的行为进行监督。业主委员会不是独立的法人单位，在银行不能开设独立的财务账户，一般将对共有产权的经营收益委托物业公司进代管，给予物业公司一定比例的管理费。因而，业委会和物业公司在日常的物业管理中是一对矛盾体，既相互对立又相互依存，业委会要代表业主监督物业公司的服务和物业管理，同时业委会的集体财务管理又要依赖物业公司，双方又可能形成互惠合作的依存关系。
集体产权的使用和集体财务管理是业委会运行效果的核心，但是业委会和物业公司分别属于社会治理和市场治理的领域，基层政府街道和社区作为公权力，在法律上只有虚化的督导作用，对私法自治领域难以实施有效的监管。业委会对集体利益的管理没有制度化的监督，主要靠的是业委会成员的道德自律以及少数业主个体的事后监督。那么围绕着业主共有产权的经营管理产生的收益和集体财务管理就处于模糊状态，业委会和物业公司之间可能形成非法的分利秩序，也可能形成合法的相互制约和互惠合作关系。
在没有对业委会形成有效的制度化监督的情形下，业委会成员的私人道德觉悟就是决定性因素，即业委会成员是出于为全体业主服务的公心还是出于自利的私心。但是私人的道德觉悟是偶然的、个体化的和不规则的，法律和理论期待的维权和民主自治的业委会就难以制度化的再生产。
2、私利驱动下的业主维权
虽然我们并不排斥乐观型的学者描述的业主维权的正面形象和带来的深刻政治意义，毋庸说这也是笔者所乐于看到的，但是笔者在秦皇岛市对业主委员和业主委员会运作的田野调查经验，呈现了业委会组织维权实践的多面性和复杂性。
业主维权抗争一般是小区内的少数业主牵头组织和发动普通业主成立业委会筹委会，他们成为筹委会的成员，再通过全体业主的民主投票，他们一般就会成为业委会的正式成员，笔者将动员和组织业主维权抗争的少数业主领袖，称为“维权精英”。对业主维权抗争持乐观态度的大多数学者，都是将少数带头的业主维权精英视作全体业主利益的忠实代表，维权精英和绝大多数普通业主是一体化的，维权精英是维权抗争事件前台的表演者，而绝大多数普通业主只是“幕布或背景”。笔者在实践中看到的少数维权精英是一种私利驱动下的维权抗争。
（一）维权精英：无义务感的公民
一般积极筹备成立业委会并想成为业委会成员的积极分子，在实践中多是常年不交物业费、因为被物业公司管制个体的利益受损而与物业公司之间结下私人恩怨的，总之和物业公司之间有私人利益冲突的。甚至也有是高档小区或者小区的集体收益大，本着谋取集体收入而去的地痞流氓等。现在的业委会在实践中运作成为和物业公司对立的，非坐下来商议解决问题，都是在自身的利益受损后打着集体维权的名号进行维权。
案例 1：秦皇岛市 W 街道办事处珊瑚新居小区想成立业委会的 11 个人，有 9 个都是欠交物业费三年以上的，有 2 个是欠交两年物业费的。
案例 2：蝴蝶花园小区有两个牵头组织成立业委会的业主，物业公司把他们在小区公共绿化带上未经规划私自种植的香樟树砍掉了而得罪了他们，他们动员成立业委会的第一件事就是要解聘现在的物业。
案例 3：蓝天社区牵头成立业委会的张阿三，是因为春节前夕，有一个小孩在院子里放鞭炮，结果把张阿三家的窗户炸碎，张阿三将物业公司告上法庭，起诉物业公司管理不善导致自家财产受损，官司未打赢，对物业公司怀恨在心。此后张阿三就开始动员成立业委会，利用物业公司服务中的瑕疵和纰漏，在业主中传播物业公司侵权的种种问题。
通过广泛的动员成立业委会后，张阿三顺利成为业委会主任，首先就把当时的物业公司解聘，重新引进新的物业公司。这些积极的维权精英，一方面确实揭露了物业公司非法占有的属于全体业主共有产权收益，维护了业主的合法利益，但另一方面他们维权并非出于对法律规则和公共利益的尊重，却是一群无义务感的公民，投机地利用法律设定的目标和程序作为斗争的手段以实现自己的私利。业主不交纳物业费本身就属于违约行为，在公共的土地上非法种植景观树，也是违规行为，物业公司基于合同责任进行管理是合理的，但是却遭到业主的抵制和反抗，无公共规则和义务的认同。维权精英的维权行动是为了个体的私利和物业公司进行交涉，不单纯是从公共利益上和物业公司协商谈判。
（二）普通业主：被代表的政治冷漠者
有意愿成立业委会的社区多是中高档的大型社区，有成千上万个业主，陌生化程度比较高，普通业主对投票成立业主委员会则不关心。在动员普通的业主选举候选人的时候，绝大多数的业主之间是互不认识的，甚至门对门的业主都不认识，对竞选的候选人毫不了解，即使抱着投票箱上门，他们都漠不关心。
前面分析了业主的共有产权利益被全体业主共享就会产生价值的稀释化和分散化效应，普通的业主觉得：“反正我个人的利益未直接受损就好了，我每天都很忙，没时间关心这些事。”只有“好事者”才会关心集体收益具体是怎么花的。
大多数业主都是政治冷漠者，他们对集体产权的收益不热心，但业委会的成立在法律程序上还需要经过全体业主过半数的同意。维权精英们为成立业委会还要想办法积极的动员和煽动政治冷漠的普通业主，一般是抓住物业公司服务的瑕疵或纰漏在小区业主间大肆宣传，煽起对物业公司的不满情绪。
（三）基层政府：被绑架的街道和社区组织
大多数政治冷漠的业主严格执行庸长而繁琐的民主法律程序投票选举业委会的成本很高，想成立业委会的维权精英知道依靠自己的力量严格按照法律程序组织业主选举不太现实。维权精英们就利用法律上规定的街道办和社区指导和监督小区成立业委会的规定，通过上访把事情闹大，状告街道办和社区压制他们不让他们成立业主自治组织，借助上级政府给基层政府施压，迫使基层政府介入帮助维权精英成立业委会和负担选举的组织成本。
对于政府而言，业委会成为“麻烦的制造者”，以致于 “有业委会的小区，物业都管不好”，业委会和上访一起成为街道办和社区最头疼的问题。业委会本属于私法自治领域，但是政府被迫裹挟进业委会与物业公司的矛盾以及业委会日常自治中的矛盾。国家法律设定了业主自治目标和程序正义以及基层政府的督导义务，但在实践中却被少数维权精英等特殊利益群体利用而转化成对基层政府的强制和绑架。
基层政府出于社会稳定和上访压力的考虑，一方面对业主自治组织不信任，政府对业委会和物业公司只有督导的责任，却没有管理的权力，难以对属于私法自治领域的业委会实施有效的控制，唯恐基层社会失控；另一方面，少数维权精英多是一群无义务感的公民组成，对业委会成员没有资格审查，也没有有效的制度约束，业委会治理混乱或者物业管理无序，业主有意见，基层政府却要承担兜底责任。
3、精英自治、派性斗争与基层民主
当业委会按照法律程序成立起来后，业委会做的第一件事就是要解聘前期物业，重新引进新的物业。业委会与前期物业公司之间的维权斗争就告一段落了，引进新的物业公司之后，就进入了业委会的自治阶段。业委会成立后对业主共有产权的经营和管理产生的收益包括广告费、车位费、会所等房屋出租费和废品回收费等，此外还有一大块集体资金就是业主的公共维修基金，按照购房款的 5%缴纳的。
一般而言，越是大型高档的小区，业主的集体资产越是多，集体产权的经营管理收益高，公共维修基金也多。公共维修基金一般是放在房产局托管，物业公司使用公共维修基金的程序，需要经过业主委员签字盖章才行。同时业主委员会由于不是独立的法人单位，也没有独立的集体账户，业主的集体收入是放在物业公司托管的，可以协商约定给予物业公司一定比例的管理费。那么在业主自治阶段，业委会和物业公司之间就形成了比较微妙的关系，从理论和制度设置上，在有公心和有能力的业委会的监督下，业委会和物业公司可以形成合法制约的互惠合作关系。
但是在自治实践中，业委会既没有受到有效的自下而上的业主的监督，也没有自上而下的政府的监管，处于无监督状态，唯有靠业委会成员的道德自律，这只能是可望而不可即的，何况筹备成立业委会的大都是无义务感的公民呢。新的物业公司是业委会引进的，在巨额的集体利益和资源流量面前，业委会和物业公司形成了一套分利秩序，如有的业委会成员会在物业公司里上班当保安，或由物业公司发工资以及免交物业费等。若因为分利不均衡，业委会和物业公司之间的关系就会破裂，就会引发新一轮的业委会和物业公司之间的“维权抗争”。
对于业主内部而言，前面分析了业主大会虽是权力机构和决策机构，但因业主数量的众多以及大多数业主的政治冷漠而在实践中难以发挥作用，业委会实际上成为业主的决策机构。业委会的成员都是由少数维权精英担任，他们的社会资本和专业能力都要优于普通业主，法律设置上的业主民主自治实质上成了精英自治。
不受制约和监督的少数精英掌权后，在巨额的资源流量面前，就会出现精英俘获和构建私人的权力庇护网络，从而排斥普通业主的参与和监督，形成寡头政治，背离业主民主政治的法律设置。小区集体产权上的集体利益被少数特殊群体攫取后，就会产生价值的积聚和价值的敏感性，就会引发其他精英群体对积聚价值的争夺。双方都会动员私人关系网络相互对抗，围绕着精英个体的私人关系网络形成两派斗争，从而产生不稳固的派性斗争，这不仅危及全体业主的集体财产利益，还将有损于基层治理和基层民主。
如案例 3 中的蓝天社区业委会主任张阿三，2012 年被其他业主举报侵占私吞集体资产，2012 年 8 月 30 日张阿三因利用职务之便贪污业主集体资产被判刑 2 年。举报的业主开始在社区内动员重新改选业委会，社区内形成两派，一派支持原业委会成员，一派支持重新改选业委会。
4、结论
以业委会为代表的业主自治组织从理论和制度设置上属于社会治理的范畴，但实践中却产生了与理论和制度设定目标相背离的后果，根本原因就在于社会基础的不匹配性。
一般成立正式的业委会组织的小区都是中高档的大型小区，每个小区内都有成千上万的业主，众多业主之间处于原子化的社会无关联状态，属于陌生人社会，业主之间个体信息是严重不对称的，彼此之间的信息难以认证，那就无法生长出社会信任与社会认同，也就难以生长出公共舆论和社会性面子来约束业主的机会主义行为，难以实施对业委会成员的有效监管。
而业委会成员也难以从公心负责的行动中获得社会性面子和威望从而构成正反馈和激励，那么业委会成员的道德自律和自觉就没有动力。业委会在实践中从法律设定的民主自治目标蜕变为少数特殊利益群体谋利的工具。业委会维权与民主自治职能毋宁说是一种法律和理论上的期待。业委会因为内在的局限和结构性制约，难以担当起营造城市公共空间、发育市民社会和构建公民政治的使命和重任。
基于对业委会实践的深入考察，我们提出私民社会框架来进一步认识和解释业委会维权和自治行为，在维权阶段，无义务感的维权精英、政治冷漠的普通业主和被绑架的地方政府共同形塑的是私利驱动的维权抗争。而在自治阶段，业主民主自治被替代为精英自治和寡头统治，在集体资产价值积聚和争夺的过程中，产生不稳固的派性斗争，有损于基层民主和社区自治。
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