周尚君 | 数字社会如何塑造国家能力

数字社会如何塑造国家能力

本文全文刊载于《法律和政治科学》2022年第1辑，第23-34页。为方便读者阅读，本文省略了原文的注释。

作者：周尚君，西南政法大学立法研究院、网络空间治理研究院教授，研究方向：法哲学、法社会学。

摘要

国家能力归根结底是一种社会能力，是国家意志对社会生活的作用力。在数字社会，信息交换和信息传播正在快速取代传统物品交换而成为新的社会驱动力量，数据归谁所有、数据传递由谁主导以及如何规制，是决定国家能力的关键因素。通过代码施加权力，从而实现法律所具备的“强制”属性。通过算力奠基权力，已经成为争夺新空间控制权的重要竞争方式。通过解析权力的实施，政府可以塑造个体需要、改变个体的生存环境进而深入实施权力。所有这一切都取决于数据和数据传递模式。目前，政府不得不与企业联手建构更加有效的国家能力体系，这实际上是数字空间权力的再组织化过程，需高度关注政府自主性和保卫社会的能力建设。

关键词：国家能力；数据；代码；单体

★ 目录 ★

一、何谓国家能力

二、数据与数据传递

三、代码与政府行为

四、算力与政府能力

五、解析与政府规制

六、结论

[美]劳伦斯·莱斯格：《代码2.0：网络空间中的法律》

李旭、沈伟伟译，清华大学出版社，2018年版

（图片来源于豆瓣）

一个加速变动的时代正在逼近。人工智能、区块链、云计算、5G和大数据等新一代信息技术快速发展融合，持续引发了系统性社会革命。数字空间延伸至物理空间，在深刻改变资源配置方式的同时，更加速引发了社会结构乃至政治结构的深刻变革。工业革命以来所形成的现代社会正发生根本性转轨，人类社会已经不可逆转的从农业社会、工业社会步入数字社会。颠覆性科学技术的触角不仅触及大众的日常生活，也已经延伸至经济、社会、政治领域乃至人类精神领域。数字化把现代社会拉进了一个“只有连接才能生存”的联网社会、一个“代码即法律”的隐形架构的规制社会和一个高度解析的单体化微粒社会。人类似乎一夜之间进入了一个新的“大航海时代”，只不过这次他们要征服的不是海洋，而是数据。数字社会对现代社会的塑造，不是某个领域、某个方面的个别调整，而是价值、制度与技术的全面系统重建。国家能力是将国家意志转化为现实的能力，是通过规划、信息、政策和行动等实现其调整社会的能力。这种能力的实现明显受它的调整对象“社会”及其运行规律的制约。事实上，国家治理的本质就是国家将社会变成一整套“清晰化图解”（schema of intelligibility），“看清社会”是国家治理的使命。而当前，国家能力建设要面对的不是一个稳定的易于被看清、被改造的客体，而是一个具有更强塑造能力、互动能力和建构能力的仍在突变中的全新数字社会。

01

何谓国家能力

“国家能力”（state capacity）是比较政治学概念，也是一个可能在国家与社会之间建立起深度关联的理论范式。根据查尔斯·蒂利的观点，在现代历史发展进程中存在两个至关重要的变量，即资本主义和主权国家。前者经由亚当·斯密、穆勒、马克思到如今的萨缪尔森等人构筑起了一个具有多重自洽性的经济思想理论体系，后者经由博丹、霍布斯、洛克、卢梭等人奠定国家理论自主性传统后，开始逐渐走向分化。主张国家自主理论的学者提出，国家向来是社会经济变革的关键、直接的推动力量，国家权力的组织方式直接影响社会和经济主体的活动动机。国家如何掌握和扩展权力、如何行使权力、如何受到监督，一直是国家理论学说的核心议题。然而，在社会理论看来，国家是社会的组成部分，“国家可能有助于塑造它们所嵌入的社会，但它们也持续被社会所塑造”。从社会理论角度看待国家，很难看到一个真正独立于社会的国家，或者单向度控制和塑造社会的国家。

国家能力是“国家实施其政策的各种能力”，提出之初是为了强调国家的自主性（state autonomy）。 然而，当我们解析国家能力的影响因素及其作用机理时，对这种自主性的强调会变得越来越可疑和站不住脚。因为国家能力的实施基础在于它与社会的关联程度。或者说，国家与社会深度关联，国家能力就强；国家与社会松散关联，甚至无关联，国家能力就弱。在实践中，国家与社会往往在关联中相互改造、相互适应、相互赋权。也正是在这个意义上，米格代尔将国家能力分为四类，即渗入社会的能力、调节社会关系的能力、提取资源的能力以及以特定方式配置或运用资源的能力。并由此，他给“国家”下了一个新定义：国家是一个权力场域，其标志是使用暴力和威胁使用暴力，并为以下两个方面所塑造，一是领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织观念；二是国家各个组成部分的实际实践。也就是说，现实的国家是由“观念”与“实践”两个元素构成的。

[美]乔尔·S·米格代尔：

《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》

李杨、郭一聪译，江苏人民出版社，2022年版

（图片来源于豆瓣）

进一步看，迈克尔·曼甚至认为，国家只是社会权力网络的四种来源之一，而非全部。权力是通过支配人们的环境以追逐和达到某种目标的能力，它有个体性（distributive）、集体性（collective）、利用性（exploitative）、功能性（functional）等特性。而且，在实践中这些特性同时起作用，并且交织在一起。权力可以是集体的、也可以是个体的；可以是广泛性的，也可以是深入性的；可以是威权性的，也可以是弥散性的。其中，广泛性是权力所能动员的地域广度；深入性是权力所能激发的参与者自身献身精神的深度。威权性权力（专断性权力，despotic power）采用命令服从模式；弥散性权力（渗透性权力，infrastructural power）则以自发的、不自觉的和无中心的方式扩散。迈克尔·曼认为，“最有效的权力运作是把集体权力和个别权力、广泛性权力和深入性权力、威权性权力和弥散性权力结合起来。”威权性权力涉及“国家精英可以自行其是，而不必例行化地、制度化地与市民社会各集团进行协商的范围”，而弥散性权力则是“国家实际渗透社会，并在其统治疆域中有效贯彻政治决策的能力”。他依据国家与社会互动的不同方式将权力划分为经济权力、意识形态权力、军事权力和政治权力。其中，四种权力类型是交叠的社会互动网络；权力是实现人类目标的组织和机制。也就是说，他将权力分析纳入社会关系结构中，从社会是“由多重交叠和交错的社会空间的权力网络构成的”这一理论预设出发，分析权力的结构性、关系性运作。迈克尔·曼的理论从具体的、社会空间的和有组织的分析层面揭示了权力事实，对权力的组织、控制、后勤、沟通等作出了详尽解释，让人们深刻体会到，权力不是由实施权力的意愿决定的，而是由实施权力的社会机制和效能决定的。

从这个意义上看，国家能力实际上是一种社会能力，是国家意志对社会生活的作用力。因此，单独地将国家能力分为基础性国家能力和专断性国家能力，很容易被认为是一种自上而下的理论分析框架。如果仅仅强调国家自上而下对社会的规定性，缺乏社会自下而上对国家的回应性，则“国家能力”易于沦为一个威权主义概念。因此，在运用“国家能力”概念分析国家行为时，应当在注重国家意志产生、运行、监督全过程吸纳社会观念的同时，更加强调社会结构和机制对国家能力的塑造，而数字社会的诞生为这个分析视角提供了绝佳的机会和得天独厚的条件。

[英]迈克尔·曼：《社会权力的来源》（第1卷）

刘北成等译，上海人民出版社，2015年版

（图片来源于豆瓣）

02

数据与数据传递

当前人们普遍会认为，数字社会促成了国家权力运行效率的显著提升。事实上，政府治理的实施条件正在发生根本性变革，数字政府建设使政府对数据的运用更加全面系统和多元化。在新技术条件下，海量数据正成为支撑国家能力提升的“燃油”。利用数字“新基建”，政府可以构建起平台化、社会化数据治理结构，提升基于大数据集成分析精准治理效能；利用云平台和区块链等数字化共享技术，构建起政府“数字中台”，推进政府数据汇聚融合，从而打通政府间数据流通闭环；利用数据流通机制，精准把握社会民情和信息脉搏，从而深度理解社会运行状况。 有学者从信息交换角度对政府治理变革的条件进行了颇具启发的分析：在农业时代，人与人之间的社会关系是地域性的小规模熟人网络，深受地理阻隔、交通成本限制和主权疆域的禁锢，这个时代是信息传递的低级形态。在工业时代，社会生活中的每个个体仍然在彼此影响不深的社会情境下进行独立决策，并有充足的时间进行谨慎思考和理性抉择，社会运行主要是以低频率社会互动和有限的信息传递为基础，这个时代是信息传递的中级形态。而在数字社会，信息交换和信息传播正在快速取代传统物品交换和资本流动而成为新的社会驱动力量，这个时代是信息传递的高级形态。人类政治生活的两个最基本要素是通信和信息。所有政治秩序都建立在协调、合作和控制的基础上，而这三者无疑都不能缺少信息交换机制。

樊鹏等：《新技术革命与国家治理现代化》

中国社会科学出版社，2021年版

（图片来源于豆瓣）

如何收集、存储、分析和交流信息，与组织政治的方式密切相关，“当一个社会开发出新奇的信息技术和通信技术时，我们便可以预见，政治上的变革也即将到来”。因此，数字社会对国家能力的塑造是围绕数据和数据传递展开的。也就是说，数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开的过程中，数据归谁所有、数据传递由谁主导以及如何规制，是决定国家能力的关键因素。

03

代码与政府行为

所有的数字系统都有一个共同特征，即在代码中运行。代码是用编程语言而非自然语言编写的明确指令。因此，代码运行的答案是唯一且确定的。杰米·萨斯坎德针对来自代码的约束，举了这样一个例子：2009年，美国时任总统奥巴马将25部美国经典电影当作礼物赠送给英国首相戈登·布朗。然而，布朗回到伦敦后，却发现这些电影在英国的DVD播放机上无法播放。这并非机器故障或失灵，而是因为美国的制造商和发行商为了保护其版权已经把代码写进了DVD中，即数字权限管理（DRM）。可以说，代码施加了一种权力，同时也实现了法律所具备的强制属性。而且，面对这种属性，即便是英国首相也不得不接受来自代码的约束。代码的这种“一视同仁”，可以被理解为一种自动化的法律面前人人平等。在代码约束下，数字化可能让人们无法违反法律，而不是违反法律后接受法律的惩罚。写进自动驾驶汽车的代码不是“超速将会被罚款”，而是“根本就不能超速”。人们无法违反的法律，是代码化的法律。通过自主深度学习和区块链技术，法律的制定和执行有可能被算法和代码所接管，执法成为一种例行公事。目前正在发生的也是最为简便易行的改变，就是执法工作很大程度上正向自动化道路加速迈进，由人类执行法律向系统执行法律转变。根据算法和代码设定，无需交通警察的介入，自动测速摄像机和它背后的执法系统就可以完成从拍照到开罚单和扣款的全过程。对此，需要注意的问题：一是云计算、人工智能、大数据分析等新技术实际掌握在技术公司或平台企业，因此，实际掌握控制能力的是这些公司，而非代码本身接管了政府公共管理职能。二是政府自身组织形态和运行方式将随之发生显著变化。许多行政管理部门的重要职能也将由此逐渐被转化、弱化甚至替代。三是政府与企业之间的边界将更加模糊。国家能力的提升很大程度上依赖于它们与新技术企业的互动能力、合作能力，以及对新技术企业的监管能力。

[英]杰米萨斯坎德：

《算法的力量：人类如何共同生存》

李大白译，北京日报出版社，2022年版

（图片源于豆瓣）

04

算力与政府能力

在数字社会，如何增强国家能力很大程度上将会被转化为如何增强算力。算力即计算能力，也就是数据的处理能力。尽管真正的社会革命不在于分析数据的机器，而在于对数据的掌握，以及我们如何运用数据，但是，数据基建、数据分析能力，将是政府掌握和运用数据的关键因素。在人类生产力发展史中，原始经济以人力为主，农业经济以畜力为主，工业经济以电力为主。到了数字时代，算力成为当前最具活力和创新力的新型生产力：一方面，算力有望成为拉动数字经济向前发展的新动能、新引擎；另一方面，算力正成为影响国家综合实力和国际话语权的关键要素，成为一个国家或地区发展水平的重要指征。不仅如此，在政府与平台争夺新空间控制权的竞争中，算力将成为重要竞争目标。与政府相比，平台企业尤其是“头部企业”，拥有极强的技术顶端优势、数据收集优势和分析能力优势，同时又拥有更大的市场激励和发展冲动来巩固这些优势。当前，信息网络正从以网络为核心的信息交换，向以算力为核心的信息数据处理转变。我国政府已经开始围绕算力建设进行统筹规划。2021年12月，国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》明确提出，“加快构建算力、算法、数据、应用资源协同的全国一体化大数据中心体系。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、贵州、内蒙古、甘肃、宁夏等地区布局全国一体化算力网络国家枢纽节点，建设数据中心集群，结合应用、产业等发展需求优化数据中心建设布局。”

（图片来源于网络）

05

解析与政府规制

规制能力是指政府在其正当职权范围内对个人或组织的行为进行规制的能力。在数字社会，大数据分析可以建立在对个体的身体、情绪、行为持续不断的观察分析基础上。数据越多，每个人的特征就越清晰；数据越丰富，“单体”就越多；网络化程度越高，个体化程度也就越高。通过高度解析“单体”，权力发生作用的过程不仅可以做到高度精准、潜移默化，而且有望实现以解析权接管强制权。数字社会权力的深入建立在数据的解析前所未有地使我们看清楚个人或组织的微粒状态之上，数据甚至会告诉权力实施者如何通过塑造个体需要、改变其生存环境来实施权力。因此，国家能力的提升将建立在对数据的充分掌握和深度分析基础上。但是，足够充分地掌握和分析数据，是一个相对的判断而非绝对的判断。数字化已经驱使整个社会从数据极度缺乏的时代迈向一个数据高度丰富甚至过剩的时代。大数据系统在持续运行，从启动开始它们就从不间断地记录、搜集和分析数据，从不停歇。物联网的兴起、移动计算技术的发展、各类传感器等嵌入系统的广泛应用使得人类取得的数据量在短时间内呈现指数级增长。“每18个月，甚至每10个月，需要处理的数据量就会翻一番。”从这个意义上看，国家和社会对数据的掌握和分析，至少拥有公平竞争的机会。到目前为止，数据归属国家所有还是社会所有，并没有直接的答案。因为这将意味着数据所有权制度的确立关涉的是数据社会主义还是数据资本主义。因此，建立在对数据充分掌握和深度分析基础上的国家能力建设，目前还是一种可能的期待，它需要与代码和算力充分协作。

06

结论

数字社会促成了国家权力运行效率的显著提升，但并不必然提升国家能力。数字化显然有助于提升国家权力社会实施的水平，包括实施的精准度和深入性。事实上，国家能力在数字社会中已经转化为国家的数字能力，而这种能力很大程度上掌握在企业尤其是“头部企业”的手中。这意味着，政府不得不与企业联手建构更加有效的国家能力体系。这促使很多政府部门已经开始与技术平台企业或团队建立起深度的合作关系，他们不得不援用外力，“外包”公共管理职能，为实现精准施治而不经意间改变国家能力的组织结构和运作过程。政府与企业在数字空间的合作共治，实际上是数字空间权力的再组织化过程，而且，它们关系的边界也因数字社会本身的线上与线下、虚拟与现实的边界模糊特征而变得更加难以划定。当前，对于国家能力建设而言，政府更加注重自主性地位和保护社会能力建设，从自我数字建构能力、数字运行能力、数字约束能力（包括自我监督能力）和数字传播能力（数字价值引领能力）等方面持续深入推进建设步伐，实现数字社会条件下的新型国家能力的全面提升。

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排版：梁国庆

审核：张瑞、罗有成

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