【微课·行检微课堂】何谓“与行政行为有利害关系”——详解行政诉讼中原告的主体资格

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第51讲

一
法律、司法解释有关规定

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”

二
对行政诉讼法中规定的“利害关系”之详解

行政诉讼中的“利害关系”应限于法律上的利害关系。行政诉讼乃公法上之诉讼，所谓法律上的利害关系，一般指公法上的利害关系。公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服的，有权提起行政诉讼。除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，私法上的民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。换言之，只有主观公权利，即公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。

行政诉讼中的“利害关系”不包括反射性利益。反射性利益，是与“法律上的利益”相对应的概念，此概念源于国外行政法学传统理论，指的是当法律完全为了实现公共利益，而不是以保护特定个人利益为目的时，该法实施给私人带来的利益。比如，某市出台一项规章制度，市内所有公园免收门票。该规章一经出台，公园内的游客（不特定多数人）均为受益者。该规章施行一段时间后，为了加强管理的需要，政府又取消了该规章，重新发布规章规定各公园再次收取门票。从免费游园到重新收费，必然会造成游客利益受损，这部分受损的利益，即为反射性利益。按照传统行政法理论，反射性利益受到侵害，公民、法人或者其他组织无权以此为由请求法律救济。

典型案例一：刘某诉张家港市人民政府行政复议案

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2015年11月24日，张家港市发改委向江苏某旅游公司作出张发改许备[2015]XXX号《关于江苏某旅游公司生态农业旅游观光项目备案的通知》（以下简称XXX号通知），该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘某于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知，认为该通知将其位于张家港市某镇某村拥有承包经营权的土地纳入其中，该通知存在重大违法情形，遂向张家港市政府提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为，刘某与XXX号通知不具有利害关系，遂于2016年3月21日作出[2016]张行复第2号驳回行政复议申请决定，并于2016年3月22日送达刘某。刘某不服，向江苏省苏州市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。本案中，XXX号通知系对建设项目的备案行为，是职权机关就申请人申请备案的项目是否符合项目备案条件依法进行审查后作出的行政行为，该行为产生实体影响的利害关系人是备案申请人江苏某旅游公司，对其他人的合法权益并不产生直接影响。江苏某旅游公司仅凭该通知是不能实施开发建设的，还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。故刘某与XXX号通知并不具有利害关系，其提起的行政复议申请不符合法律法规规定的受理条件，因此张家港市政府作出驳回行政复议申请决定符合法律法规规定，遂判决驳回刘某的诉讼请求。刘某不服，上诉至江苏省高级人民法院，江苏省高院以基本相同的事实与理由，判决驳回上诉，维持一审判决。

刘某向最高人民法院申请再审，最高院认为：本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。法律中规定的“利害关系”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织，所谓利害关系仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或其他组织；同时行政诉讼乃公法上之诉讼。上述法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益只有通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。就本案而言，发展改革部门对于政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案。考察有关规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘某等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。刘某如认为项目建设过程中，行政机关的土地征收与补偿的行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。最高院遂裁定驳回刘某的再审申请。

典型案例二：关某等193人诉浙江省住房和城乡建设厅等行政复议案

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关某等193人诉浙江省住房和城乡建设厅城建其他行政行为、中华人民共和国住房和城乡建设部城建行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2016年12月19日作出（2016）浙01行初448号行政裁定，认为：选址意见书是建设项目报送有关部门批准、核准前，城乡规划主管部门对建设项目的选址情况出具的意见，作为有关部门批准、核准建设项目的决策参考，并不直接决定建设项目的实施与否，对项目实施涉及的房屋、土地权利及关某等193人主张的环境利益均不产生实际影响。关某等193人主张的环境利益应由环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。关某等193人提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉。关某等193人不服，提起上诉，浙江省高级人民法院以基本相同的事实和理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。

关某等193人向最高人民法院申请再审，最高院认为：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起行政诉讼。所谓的利害关系显然系指法律上的利害关系，且由于行政诉讼乃公法之诉讼，上述法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系。而公法（行政法）上利害关系的判断，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。依据上述理论，影响原告主体资格是否成立的因素可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权利类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不认可其原告主体资格。本案关某等193人诉请保护的环境利益虽然值得进行司法保护，如其能证明环境利益有受到行政行为侵害的可能性，且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益，人民法院应当承认其原告主体资格；但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益则显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉选址意见书范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过两公里，其也不具备相应的原告主体资格。依据有关法律法规规定，选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见，其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定建设项目的实施与否，也不会侵犯关某等193人主张的环境利益，即使此种环境利益存在，也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。城乡规划部门核发选址意见书，虽然可能为后续相应的建设许可、环境影响评价许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但关某等193人主张的环境利益保护问题，只能通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。关某等193人以环境利益受到侵犯为由，起诉城乡规划部门核发选址意见书，不具有原告主体资格。最高院遂裁定驳回关某等193人的再审申请。

案例选自：《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》

三
对司法解释中规定的六种特殊情形之详解

（一）涉及相对人相邻权或者公平竞争权的情形

相邻权属于民事权利范畴，是从相邻关系里衍生出的一项不动产物权。所谓相邻关系是指，两个或两个以上相互毗邻不动产的所有权人或使用权人，在行使权利的过程中，因相互之间应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。基于法律规定或当地习惯，赋予一方不动产的权利人利用相邻不动产的权利，就是相邻权。相邻权主要包括以下五种情形：一是自然流水的利用；二是通行；三是建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等；四是通风、采光和日照；五是排污。通常情况下，相邻权受到损害都与相邻不动产的权利人不履行或不充分履行相应义务有关，因此相邻权人寻求司法救济通常可以通过民事诉讼解决。不过在某些情况下，行政机关的行政行为也会对相邻权人产生影响，符合以下三个条件，应当认为相邻权人有权提起行政诉讼：一是行政行为针对相邻不动产而为，比如批准相邻土地上的工程建设；二是相邻权受到损害具有可能性，比如当事人提出上述批准建设的工程与原告的建筑间距过窄，由此可以预见其通风、采光等相邻权受到影响；三是该相邻权受到行政法的保护，比如行政机关作出批准建设的行政行为时，有关规定要求其审查是否符合间距等技术标准，即通风、采光等相邻权受到行政法层面的保护。但如果相邻权人起诉批准建设行为之前的投资项目立项审批行为，其原告资格就不能得到承认，因为相关规则并不要求有关部门在审批时考虑是否能影响相邻权的问题。

公平竞争权是经营者相对于其他具有竞争关系的经营者所享有的一种权利，其要求其他经营者在市场活动中进行公平竞争，不得采取任何不正当竞争行为损害其合法权益。公平竞争权也属于民法权利的范畴，通常情况下应当通过民事诉讼解决。不过在某些情况下，行政机关的行政行为可能会对有关经营者的竞争关系产生影响，此时受到损害的经营者提起行政诉讼，是否承认其原告资格，关键就看行政行为是否涉及公平竞争权，即公平竞争权是否在相关行政法的保护范围内。如果公平竞争权不在特定规范保护范围内，就不应认可其原告资格。比如法律规定出口退税意在鼓励特定经济活动，与公平竞争无关，经营者以公平竞争权受到损害为由对其他经营者的退税行为提起行政诉讼，则不具备原告资格。

（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的情形

实践中有时会有以下情形，行政机关在行政复议等行政程序中虽然追加了第三人，但在行政决定中并未对其作出处理或者作出不利处理，是否给予其原告资格的问题。按照行政诉讼法第二条规定，该法的调整范围仅限于“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”的情形，本条司法解释应当受到该条规定的约束。据此，第三人虽然被追加到行政复议等行政程序中，但明显未受到行政行为的侵害，甚至可能获益，该情形不受行政诉讼法的调整，其原告主体资格应当不予承认。

（三）要求依法追加加害人法律责任的情形

消费者权益保护领域也有这种情形，购买伪劣商品的消费者起诉行政机关，要求行政机关对商家依法处理，比如公民认为某类食品或药品不合格，要求行政机关作出处理，进而对行政机关的处理不服提起诉讼。在这种情形下，应当考虑当事人是否购买了该产品或是否受到了该产品的损害，以及行政机关是否负有为保护其合法权益而作出具体处理的职责，如果其中一项条件不符合，就不应承认当事人的行政诉讼原告主体资格。此外，如果该产品涉及的范围非常广泛，在众多的受害人当中，当事人如同大海中的一滴水，其损害显著轻微，亦不宜承认其原告资格，解决该类案件最合适的途径是公益诉讼。

（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的情形

不过，前后两个行为虽然有关联，但原告的主体范围可能并不相同，比如某甲新房落成，申请不动产登记获颁相关不动产权证，后某甲更改姓名，并办理了相应变更登记。某乙认为其享有使用权的土地被某甲所占，此时影响其权益的是初始登记，而非变更登记。相反，某甲在初始登记后，扩建房屋并获得变更登记，某乙认为某甲占用了自己的土地，则影响其权益的是变更登记，而非初始登记。

（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的情形

比如，按照有关规定，产品质量监督部门或市场监督管理局接到有关产品质量问题的投诉后，应当进行调查，如属实则应当作出行政处罚等相关处理，如果投诉人是出于消费使用目的的购买者，该投诉行为可诉，投诉人具有行政诉讼原告主体资格。

（六）其他与行政行为有利害关系的情形

判断除以上五种情形以外的情况，则需要准确把握原告资格的基本标准，即与行政行为有利害关系。可以认为符合以下几项条件，就可以认定利害关系存在：一是原告主张的必须是权利或类似权利的利益，如果行政行为仅涉及单纯个人爱好、兴趣上的所谓利益，则不能认为存在利害关系。比如行政机关批准修复古建筑，某人不喜欢该建筑的颜色，以此为由提起行政诉讼，则不存在利害关系，不具有原告资格。二是该利益属于原告，如果原告主张的利益属于他人，或属于公共利益，则也不具有利害关系。三是利益损害实际存在而非主观臆测，虽然并不要求利益受损具有必然性，但至少应当受损可能性是可以预见的，否则利害关系就不存在。四是原告主张的利益受到行政规范保护，即行政机关在作出行政行为时，该利益在其考虑范围之内。

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